城市土壤污染防治區劃制度的探討

摘 要 2016年10月1日，《湖北省土壤污染防治條例》（以下簡稱《條例》）正式開始實施。該條例是我國第一次對土壤保護的專門立法，也是我國土壤保護工作的一項重大進步。其中關于土壤污染防治區劃的規定未明確提出，卻規定于各個章節之中。本文通過對《條例》中土壤污染防治區劃制度的總結介紹，引出《條例》中該項制度的合理之處以及不足之處，然后對全國性土壤讓污染防治法的制定提出相關建議。

關鍵詞 土壤 污染 防治 區劃 保護

作者簡介：牛思維，武漢大學環境法研究所，研究方向：環境資源與保護法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.311

一、土壤污染防治區劃的內容概述

我國目前對于土壤污染區劃的側重點是根據土壤環境的功能進行劃分。土壤環境功能區的劃分是依據社會經濟發展需要和不同地區在土壤類型、土壤環境質量和使用功能上的差異對區域進行合理劃分。當前土壤污染防治區劃在我國存在相關的實踐，沈陽市的土壤環境總共劃分為三個功能分區，其中一級功能分區為四個，并且在一級功能分區的基礎上，根據土壤環境的污染現狀以及其生態敏感性的評價，結合不同區域的生態服務性功能差異以及經濟社會發展的需要，劃分土壤環境的二級功能分區，根據二級功能分區，按照土壤環境的空間和地理的分布差異，劃分三級功能分區。在國內的理論研究上，吳運金等人提出了土壤環境功能區劃的體系和方法，其立足于土壤功能定位和土壤環境的管理，提出了一個三級區劃體系，在土壤環境功能區和土壤環境功能亞區的基礎上劃分出一個土壤環境功能管理區，管理區內分別為監控區、保護區和整治區。筆者從《條例》中得出城市土壤污染防治區劃大致分為監測、調查評估、公告、風險評估和分區管理等幾個方面，這些規定從具體和條理方面梳理了《條例》中對城市土壤污染防治區劃的步驟和內容，從而對城市土壤污染的預防和治理提供了更為切實可操作的范例。

二、《條例》中關于土壤污染防治區劃的內容解析

通過閱讀《條例》相關內容，筆者對土壤污染區劃的內容做如下梳理：

（一）土壤污染的監測

土壤污染的監測，是指對土壤環境進行監測的方法與標準，具體是指對特定地區土壤里污染物的類型、數量、污染的程度和范圍、污染物的來源和轉移途徑進行監測的一系列手段，其最終目標是檢測各種污染物對土壤環境的影響，從而達到預防和整治土壤污染的目的。 土壤污染監測貫穿于整個《條例》中，監測的主體和時機主要包括兩種：一種是縣級以上人民政府環境保護部門對土壤污染高風險行業的三廢處理情況等進行監測，并對建設項目可能對土壤污染的狀況進行環境影響評價。第二種是有土壤污染高風險的企業每年開展自身和周邊土壤污染監測，將監測結果報告給環保部門備案。同時引入和鼓勵第三方機構開展土壤污染的監測服務。

（二）土壤污染的調查與評估

為掌握土壤污染的狀況，《條例》規定應該對存在污染可能性的土地進行土壤污染調查。其中縣級以上人民政府環境保護主管部門會同有關部門，每五年至少組織開展一次土壤環境質量狀況普查，對于修復后的地塊每三年展開一次土壤環境質量狀況調查。而調查的主體和對象主要包括兩種類型：負有土壤污染監督管理職責的部門對于可能造成污染的場所和修復后的污染地塊等重點區域土壤環境狀況進行調查。第二種狀況是縣級以上人民政府鼓勵第三方機構開展土壤污染狀況調查。對于作為居住、公共管理與服務、商業服務用地等建設用地使用的，未評估或者評估不合格的，不得投入使用。

（三）土壤污染狀況公告

土壤污染狀況公告是實現公眾知情權的一項內容。對于土壤污染的調查與初步評估的結果，應當向社會公開并建立土壤環境質量檔案，并向社會公開。質量檔案的內容會隨著土壤使用過程中污染事件的變化而變化。而對于已經污染的土壤，應當建立污染者地塊名單，并向社會公布，公眾有權利對于污染地塊的權屬登記事項進行查詢。而土地質量狀況的好壞也直接決定了土地轉讓時的價值，這就用經濟手段促使土地所有者來改善土壤環境狀況。

（四）風險評估進而指定污染區

所謂的場地土壤污染風險評估，是污染場地健康風險評估中對土壤的評估部分。 風險評估工作的啟動是緊隨于經調查確定存在污染之后，但該工作往往不是一次就可以完成的。調查之后一般需要初步評估，以確定是否需要對場地污染進行控制或者修復，如果確定需要修復，則需要確定是否需要進行人體健康風險評估和生態風險評估等詳盡的評估。評估的目的與修復的定位緊密相連，風險評估是評估生態暴露于污染的環境下或毒性物質中所承受的風險度，而最嚴格的修復制度是發現污染就需要進行修復，并且完全徹底地清除土地污染。 在《條例》中，規定相關部門應當開展土壤環境風險評估，根據評估報告來要求土壤污染的責任人對污染地塊進行控制和修復。

（五）污染土壤的管理

土壤污染的管理是指為了控制或者修復污染土地，以此來恢復土壤功能，是對污染土壤進行的預防、治理和修復活動。 《條例》中，對污染土壤的管理分成兩個部分，一個部分是土壤污染控制區，是指已經造成了污染，但根據風險評估又未列入修復地塊名單的一類，在該區域內采取調整土地用途、設置圍欄等表明土壤污染的情況、以及責令停止排放污染物、限制生產或者停產等措施來減輕土壤污染危害或者避免危害擴大。但其只是“治標”的過程。第二部分是土壤污染修復區，對于那些可能損害人體健康并影響土地可持續利用，以及不適合單純控制的污染土地，要劃定修復區進行修復治理，從而使受污染的土壤盡量恢復到滿足后續土地用途所需要的狀態才是“標本兼治”的解決之道。

三、《條例》關于土壤污染防治區劃的不足之處

《條例》作為首部土壤污染防治專門法，其中土壤污染防治區劃制度的規定對于更好的實現土壤環境保護規劃；并且針對目前我國尚缺少區域尺度的土壤污染控制與修復區劃。 從而有利于開展全國性的土壤污染控制與修復整體區劃；基于土壤環境功能區劃是實現土壤環境“分類分區”管理的重要前提。 從而有利于污染土壤的分級分類管理等諸多合理之處，自身也存在著不足：

（一）土壤污染調查的主體受到限制

在《條例》中，土壤污染調查的主體是縣級以上的環境保護主管部門，還有一部分是有資質的第三方機構。一方面環保主管部門有能力和技術進行污染調查、第三方機構也可以在一定程度上獨立于污染者之外實現公平。但這種主體設定會使環保部門任務艱巨并難以獨善其身。因此將土地的使用者或污染者納入到調查主體中來對于減輕政府壓力，提高企業的責任意識產生重要影響。

（二）環境標準體系不完善

1996年開始實施的《土壤污染質量標準》中的污染物種類比較少，并且在對象、范圍、程序等方面的標準并不完善。 這就需要構建一整套土壤環境質量標準體系，其中包含農用地土壤環保標準、場地土壤環保標準、土壤環境分析方法標準、土壤環境標準樣品和土壤環境基礎標等標準體系。

（三）修復資金缺乏明確來源

土壤污染的預防與治理的資金需求量非常大，在《條例》中對于土壤污染的控制與修復資金來源沒有提及。在目前我國的法律之中，也并無類似超級基金法規定的專門用于修復棕色地塊的資金渠道；對于明確責任主體的污染地塊，目前沒有專門的配套資金用于這些污染場地的修復與綜合整治；對于那些污染者不明的地塊，《條例》中規定由縣級以上人民政府承擔土壤污染的修復和控制工作，但是承擔這項工作的資金來源仍然需要解決。

四、城市土壤污染防治區劃制度的完善

（一）明確立法重點

于調整對象而言，將農用地和城市用地分開立法，再輔以其他相關的外圍法律，《條例》是一部土壤污染的“防治法”而非“整治法”；在對象方面，也是包羅萬象，包括農業、工業、城市建筑用地等等。筆者認為，由于土壤污染的污染源非常廣，制定法律只需要一些原則性的預防條款，具體的內容則要在相關專項法律里面給予規定。在國家層面立法中，要著重進行已污染土壤的整治和修復的制度設計。 對以 “防治為主”、“農工分離”的原則作為國家層面土壤污染防治法的立法重點。

（二）完善調查主體

《條例》中土壤污染調查主體，主要是縣級以上人民政府的環境保護主管部門，行政命令式的調查方式使政府在調查過程中擔負著主要負責人的責任，土壤污染者更容易逃避污染責任。筆者認為在全國性立法中應明確規定調查主體以及調查費用須污染者自行承擔，政府部門只能是調查結果的監督者和計劃者，并且調查的結果受公眾監督，這樣不僅能夠保證土壤污染者的調查行為真實性、并且有利于政府監督的合理和公平。

（三）建立完善的土壤環境配套法規、標準

《條例》出臺時，我國進行土壤監測的標準大概采用兩種方法，一種是以土地背景值為基礎，只要超過了這個值的上限就會產生污染，以這個為基準產生的污染面積會大一些，還有一個是采用《土壤環境質量標準》中的8種重金屬，這樣產生的污染面積會小。 兩種方式監測的結果不盡相同。因此，在《條例》出臺后，應當將重點放在土壤環境標準的制定上，并制定相應的法律實施細則，一方面有利于《條例》的實施，另一方面為全國性土壤污染防治法制定提供條件。

（四）確立治理和修復基金的來源

日本有關土壤污染治理規定有污染原因者的，污染原因者承擔污染治理費用。政府向土地所有者下達治污命令時，土地所有者承擔治理責任。當沒有污染原因者或原因者不明時，費用由土地所有者負擔。 除此之外，對于負有治理責任而能力不足的主體，設立指定支援法人基金，在污染原因者不存在時幫助土地所有者修復土壤。基金主要包括國家的補助金、來自政府以外的個人、組織捐贈的資金。在國家土壤污染防治法制定之時可借鑒該項制度，實現政府與社會主體共同治理，社會資金廣泛注入的基金模式。

五、結論

《湖北省土壤污染防治條例》的頒布為國家層面土壤污染防治法的出臺奠定了基礎。在治理土壤污染的呼聲越來越強烈的背景下。土壤污染防治區劃不僅實現了污染者對土壤污染的治理責任，也實現了政府對土壤的監督，最重要的是實現了土壤污染“控制與修復”的結合。通過分析《湖北省土壤污染防治條例》關于土壤污染防治區劃的規定，借鑒其經驗和不足，最終為全國性的土壤污染防治法律提供完美的借鑒。

注釋：

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