論重大行政決策的合法性審查

包玉秋

[摘 要]黨的十八大把“法治政府基本建成”作為2020年全面建成小康社會目標的新要求，而決策合法是法治政府的必然要求和重要標志。合法作為決策的第一要件，既需要實體法的規制，更需要程序法的規范，十幾年來，國務院出臺了系列規范性文件，關于重大行政決策程序的規定日益明晰，黨的十八屆四中全會，針對問題導向，提出了完善重大行政決策程序的具體措施。在此背景下，《遼寧省重大行政決策程序規定》出臺。針對重大行政決策五大程序之一的合法性審查程序，我們以遼寧為視角，成立聯合調研組，對省內部分政府及職能部門調研，總結合法性審查的經驗，發現問題，提出對策，為政府決策和國家立法提供支持。

[關鍵詞]行政決策；合法性審查；法治政府

[中圖分類號]D902 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）12-0032-04

行政決策，是國家行政機關為執行國家法律、履行行政管理職能而作出的處理國家公共事務的重要、重大選擇和決定。[1]重大行政決策，是行政機關就宏觀的、基礎的和全局的重要事項作出的決定，對其進行合法性審查的目的在于，依法規范行政決策行為，減少違法決策、隨意決策和濫用決策權的現象，避免對國家經濟社會利益和公眾合法權益造成的損失。

一、遼寧省重大行政決策合法性審查的研究背景

法律的價值在于實施，法律的權威也在于實施。行政機關作為法律實施的主體，其主要的職能是制定決策并實施決策。“合法是決策的第一要件”，是現代法治政府的必然要求和重要標志，關于合法決策，國家頂層設計是基于“法治政府”展開的。

（一）政府政策

建設法治政府必須依法決策，國務院最近十幾年來先后出臺4個專門文件，在建立健全依法決策對策方面，思路日漸清晰，最終將合法性審查確立為重大行政決策的必經程序。1999年，國務院《關于全面推進依法行政的決定》最早提出依法決策；2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》首次提出“法治政府”和重大行政決策的合法性論證；2008年，《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》提出，重大行政決策的合法性審查制度，細化合法性審查的要求；2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》在依法決策的基礎上，提出“依法科學民主”決策，第一次提出重大行政決策五大程序，即公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定。

從國務院以上四個規范性文件可見，在建立健全依法決策對策方面，思路日漸清晰，最終將合法性審查確立為重大行政決策的必經程序，為國家立法打下了基礎，為實現法治政府提供了有力保障。

（二）黨的政策

黨的十八大以來，對重大行政決策的合法性審查的重視高度，由國家最高行政機關上升到黨的層面。2012年，黨的十八大提出2020年“法治政府基本建成”。強調以法治引領發展、保障發展，使改革發展穩定中的所有問題，最終都回歸到法治的方式上，采取法治的途徑，運用法治思維和法治方法。2013年，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。

2014年，十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次在黨的中央委員會全體會議中，將“依法治國”作為主題，提出新時期法治政府的標準，將“健全依法決策機制”作為實現法治政府的六大具體措施之一。在依法決策的措施方面：一是堅持問題導向，針對存在的問題，重大決策權力不規范、錯誤違法決策無人負責、決策程序不健全等問題，重申五大程序，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論；二是提出重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制；三是建立政府法律顧問制度，作為重大行政決策合法審查的保障措施。

通過以上國務院的四個重要文件和黨的重要決議，重大行政決策合法審查制度不斷完善，關于重大決策的程序性規定，正在由政策層面上升到法律層面。

（三）國家立法

國務院著手進行重大行政決策合法性審查的專門立法，《重大行政決策程序條例（草案）》（征求意見稿），作為行政法規，正在征求意見階段。之前，相關法律也對決策合法化進行了規定，如《行政訴訟法》第6條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”《行政強制法》第57條也對“合法性審查”有規定。

二、遼寧省重大行政決策合法性審查的現狀及存在的問題

（一）遼寧省重大行政決策合法性審查的現狀

《遼寧省重大行政決策程序規定》出臺，這是目前遼寧省內位階最高的規范重大行政決策程序的規范性文件。

根據調研和登錄城市門戶網站，自2006至今，遼寧省內14個地級市中，9個城市出臺了以“重大行政決策”命名的規范性文件，如2015年1月1日生效的沈陽《市政府重大行政決策合法性審查規則》、2006年6月《鞍山市政府重大決策事項合法性論證程序規定》等；有5個城市在《政府工作規則》《加強市縣區政府依法行政工作》等規范性文件中，對重大行政決策的程序加以規定，如2008年12月《撫順市人民政府關于加強市縣區政府依法行政工作的實施意見》、2008年1月《遼陽市人民政府工作規則》；有的縣級市也出臺了相關規范性文件，如《北鎮市人民政府重大行政決策暫行辦法》等。

這表明，遼寧省各級政府已經認識到重大行政決策合法性審查是法治政府建設的重要保障，是政府決策科學化、民主化的制度保障，并且初步建立起重大行政決策的五大程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體決策，進而形成了重大行政決策的聽證制度、公開制度及信息反饋制度等。這些程序和制度，有效地保障了重大行政決策的規范性、正當性和科學性，也積累了一些行之有效的經驗。

（二）遼寧省重大行政決策合法性審查中存在的問題

1.認識問題。個別政府部門對于合法性審查認識不夠，某些地方的領導干部法律素養不高，不愿意受到法律約束，個別地方的法制機構的合法性審查，需要看領導臉色行事，實效不足，即使得出“違法”結論，出于地方實際情況考慮，也可能不予采納，甚至個別規范性文件沒有經過合法性審查程序就直接上會討論。

對合法性審查重視程度不足。在地方政府的權力生態圈中，政府法制僅僅是一個辦事機構，普遍缺乏獨立意識，有人認為，合法性審查不過是走過場、走形式，不考慮工作的專業性、嚴謹性。

2.如何界定“重大”？合法性審查是重大行政決策的必經程序，本質上是如何界定重大行政決策問題，首先需要回答的是：什么是“重大”？如何界定“重大”，這是理論界和實務界都提出來的問題。無論是國務院的四個文件，還是黨的決議，使用“重大行政決策”，但都沒有對“重大”加以界定；地方的規范性文件也對此表述不一，有的采取單獨列舉式，有的采取概括式加列舉式，也沒有對“重大”有統一的界定。理論上對“重大”界定的不明確，必然造成主觀上的隨意性和實踐中的操作困難，迫切需要理論上予以回應。

3.規范性文件問題。由于缺乏國家層面的關于重大行政決策的專門立法，在遼寧省內，也缺乏省一級的專門規范重大行政決策的立法；有的城市，沒有重大行政決策的程序性規定和相關制度；有的城市即使出臺了相關規定，但過多地照抄照搬國務院關于加強法治政府建設的意見，沒有結合本地的實際情況，導致地方規定或立法質量不高，可操作性不強，難以發揮應有的作用。

4.保障機制問題。重大行政決策的合法性審查是行政機關的內部程序，其審查由政府及部門的法制機構承擔。但是，面對不斷發展的新形勢，法制機構的設置與人員配備難以適應日益繁重的工作任務，尤其是區縣政府和政府部門的法制機構，力量相對薄弱，有的部門法制機構不獨立、不健全、人員少，知識結構不合理，法律職業能力低，難能完成重大行政決策合法性審查的要求。

三、遼寧省重大行政決策合法性審查的法律和政策建議

（一）提高認識

合法性審查是重大行政決策的重要程序之一，只有提高認識，才能充分發揮其功能。各級政府應當更新行政管理理念，重視行政決策程序的法治化和規范化，發揮法治的引領作用和規范作用；領導干部要運用法治思維和法治方法，提升依法決策的能力。凡需要進行合法性審查的重大行政決策事項，決策承辦單位應當在完成公眾參與、專家論證、風險評估等法定程序，并經本單位法制機構進行合法性初審和部門會簽后，將重大行政決策方案及相關材料送到政府法制機構進行合法性審查。在合法性審查之后，再進行政府會議或部門會議中的集體討論。[2]

（二）界定“重大”

行政決策分為重大決策和一般決策。“重大”相對“一般”而言，不同層級的政府重大行政決策事項不同，政府自身與政府部門的重大行政決策事項也不同。[3]“合法性審查”只針對“重大行政決策”，既保障行政決策的準確性，也提高行政效率，節省行政成本。基于此，我們建議“重大”的界定不宜過于寬泛，隨著市場經濟和法治建設的發展，合法性審查將逐步由重大決策發展到一般決策，這需要一個漸進的過程。

根據《國務院工作規則》，重大行政決策包括：“國民經濟和社會發展計劃及國家預算，重大規劃，宏觀調控和改革開放的重大政策措施，國家和社會管理重要事務、法律議案和行政法規等”，將“重大”列舉為“重大規劃”、“重大政策措施”和“重要事務”。重大行政決策，是縣級以上政府及職能部門，依照法定職權作出的，對涉及本行政區域內經濟社會發展全局，以及社會涉及面廣，與公眾利益密切相關的重要事項所作出的決定。具體標準：一是事域范圍寬闊，涉及本地區經濟社會發展全局，覆蓋面廣，影響面大；二是對象范圍廣泛，關系到轄區內所有或多數人的利益；三是時間范圍長久，行政決策的實施產生長期或永久的影響，具有不可逆性；四是成本投入巨大，對相對人的合法權益產生巨大影響。

遼寧省對重大行政決策事項采取列舉式：（1）編制或調整規劃，包括國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃和自然資源開發利用總體規劃、重要的區域規劃和專項規劃；（2）財政行為，包括編制政府財政預算、大額度財政資金和政府融資舉債等；（3）制定重大政策措施和改革方案，在經濟、社會和行政等領域，實施公共服務、市場監管、社會管理、城市建設、城鎮化建設等；（5）利用財政性資金，設立重大投資建設項目，包括可能影響環境的自然資源項目、公共基礎設施建設和省市標志性公共文化設施選址等；（6）制定或調整涉及相對人權益的行政性和事業性收費標準，實行政府定價或指導價的公用事業和公益性服務價格；（7）與公眾利益密切相關的措施，包括勞動就業、工資福利、社會保障、醫療衛生、教育、物價、住房、公共交通、舊區改造、房屋搬遷和土地征收等；（8）制定重要國有資產處置方案；（9）其他。

（三）通過立法，明確合法性審查的程序

一是審查主體：審查主體是決策承辦單位的法制機構，即政府法制部門或職能部門的法制機構。決策承辦單位在重大行政決策啟動時，邀請決策機關的法制機構參與，以保障合法性審查的質量。二是審查內容：包括決策權限、決策內容和決策依據是否合法三方面。三是審查時限：依據平等保護相對人的合法權益和比例原則，政府法制機構在收到決策草案及其相關材料后，應當在15個工作日內完成合法性審查。四是審查結果：法制機構完成合法性審查，出具“合法性審查意見書”，有三種情形：如果決策合法，可以提請決策機關集體討論決定；如果決策有部分修改意見，建議決策機關集體討論決定，但是決策承辦單位應當對決策方案進行相應的修改；如果決策不合法，建議將決策方案退回承辦單位，修改后再次提請合法性審查。

“合法性審查意見書”是重大行政決策的依據，不得擱置。決策機關開會決定重大行政決策事項時，法制機構應當對合法性審查情況作出說明；決策承辦單位應當對合法性審查意見的處理作出說明。

（四）完善保障機制

一是建立評估體系，跟蹤重大行政決策的執行和實施效果，將合法、民主、科學、公開和決策追蹤作為觀測點；將重大決策的執行和完成情況納入政府目標考核、績效考核評價體系，作為政府領導班子和領導干部綜合考核評價的依據。二是落實重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。對決策嚴重失誤或依法應及時決策但久拖不決，造成重大損失和惡劣影響的，追究相關責任人員的法律責任。三是強化政府及職能部門的法制機構建設，保障其專業性和獨立性。同等條件下，優先選拔具有法律教育背景的人員，充實到政府法制機構當中。四是發揮大城市的引領作用：經濟發展水平較高的城市以及在全國范圍內較有影響力的城市，應當在行政決策法制化的進程中發揮帶頭和引領作用。

參考文獻：

[1]楊海坤，李兵.建立健全科學民主行政決策的法律機制[J].政治與法律，2006，（3）.

[2]國務院.重大行政決策程序條例（草案）（征求意見稿）.

[3]劉莘.法治政府與行政決策、行政立法[M].北京：北京大學出版社，2006：86-87.

責任編輯 宋桂祝