新晉地方立法主體環(huán)保法治模式研究

劉豐　張兆平

摘 要 2015年《中華人民共和國(guó)立法法》的頒布，使得一批設(shè)區(qū)的市成為新晉地方立法主體。新法實(shí)施前后，這些地方立法機(jī)構(gòu)，可謂是面臨著艱巨的思維轉(zhuǎn)變過(guò)程。既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。其中，環(huán)境保護(hù)方面的地方立法活動(dòng)，作為發(fā)條中明定的地方立法權(quán)三項(xiàng)主要內(nèi)容之一，尤為引起大家的廣泛關(guān)注。近年來(lái)，在環(huán)保和宏觀管理方面，很多地方政府都面臨著緊迫的挑戰(zhàn)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)共同利益，日益在環(huán)保領(lǐng)域突出出來(lái)。在這樣的社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)的背景下，立法機(jī)制的適時(shí)調(diào)整，無(wú)疑為地方環(huán)保工作提供了法治保障。

關(guān)鍵詞 地方立法權(quán) 環(huán)境保護(hù) 法治模式

基金項(xiàng)目：課題來(lái)源：2016年度河北省社科基金課題項(xiàng)目，課題名稱(chēng)：預(yù)防式環(huán)境群體性糾紛解決模式研究，課題編號(hào)：HB16FX028。

作者簡(jiǎn)介：劉豐，邢臺(tái)學(xué)院法政學(xué)院講師，邢臺(tái)學(xué)院法律服務(wù)研究中心主任，研究方向：法學(xué)教育；張兆平，邢臺(tái)學(xué)院科研處講師，研究方向：憲法學(xué)、法學(xué)教育。

中圖分類(lèi)號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.073

一、地方環(huán)保立法權(quán)的賦權(quán)背景

（一）法治背景，《中華人民共和國(guó)立法法》的修正

十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，審核通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，該決定是近年來(lái)對(duì)我國(guó)《立法法》的重大修正。該決定中涉及了地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章立法主體的改動(dòng)。其中規(guī)定將《立法法》的第七十二條第二項(xiàng)的規(guī)定修改為：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。……”

這樣修改的結(jié)果，是將地方立法權(quán)主體由“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的較大的市”，擴(kuò)大為包括前者在內(nèi)的幾乎所有“設(shè)區(qū)的市”。可以說(shuō)，地方立法權(quán)的擴(kuò)容速度可謂一日千里。這個(gè)小小的變化，一時(shí)引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，成為了這次立法法修正過(guò)程中的一大亮點(diǎn)，也為地方環(huán)保工作提出了新的應(yīng)對(duì)機(jī)制和新的挑戰(zhàn)。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景，環(huán)保問(wèn)題日益成為全社會(huì)的熱點(diǎn)

近年來(lái)，各種關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的報(bào)道層出不窮，每次的熱點(diǎn)事件都引起社會(huì)公共輿論的強(qiáng)烈反響。從江河湖海的水質(zhì)問(wèn)題到每天呼吸的空氣，從耕地土質(zhì)到山川綠植保護(hù)，從自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立和保衛(wèi)到個(gè)人企業(yè)對(duì)環(huán)境的違規(guī)破壞，無(wú)不究問(wèn)這一個(gè)問(wèn)題，那就是我們的環(huán)境怎么了，我們是否要通過(guò)自己的行動(dòng)保護(hù)周邊的自然生態(tài)平衡。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，在我們每個(gè)人眼中是有目共睹的，同時(shí)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也日漸突出，如何平衡三者之間的利益，讓廣大人民群眾在享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的福利面前，更好的生活和繁衍，環(huán)保的常規(guī)化和法治化已經(jīng)刻不容緩。這次立法法的修正，就是從法治環(huán)保的層面進(jìn)行的一次調(diào)整。

（三）法治建設(shè)背景，地方立法權(quán)擴(kuò)容呼之欲出

全面推進(jìn)依法國(guó)已經(jīng)成為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，乃至于全社會(huì)公民的共識(shí)。然而在建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的進(jìn)程中，維護(hù)法治的靈活與統(tǒng)一也是非常重要的維度。以往的立法活動(dòng)，自上而下進(jìn)行，基層工作更多的是對(duì)上級(jí)規(guī)定和文件的落實(shí)和執(zhí)行，這樣不免會(huì)缺乏宏觀性和整體視角。結(jié)合地方實(shí)際情況，制定具有地方特色和行之有效的綜合治理法規(guī)，更加的符合我們國(guó)家的基本國(guó)情。地方立法權(quán)的賦予，正是統(tǒng)一和靈活、宏觀和微觀有機(jī)結(jié)合的成果。地方立法權(quán)的賦予可以說(shuō)是為各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和歷史文化建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)有力的保障。

二、新晉地方環(huán)保立法權(quán)通況

（一）微觀執(zhí)行性強(qiáng)于宏觀管控性

以新晉地方立法權(quán)主體邢臺(tái)市為例，市政府在2013年和2015年，先后兩次進(jìn)行較大規(guī)模的規(guī)范文件整理工作，從這兩次工作的結(jié)果看，第一次保留的238項(xiàng)規(guī)范中，有23項(xiàng)屬于環(huán)保領(lǐng)域，居總體數(shù)量的9.6%；第二次整理后保留的161項(xiàng)規(guī)范中，屬于環(huán)保類(lèi)型的文件有21項(xiàng)，占總體文件的13%。對(duì)于這些規(guī)范性文件，我們進(jìn)行了進(jìn)一步分析和觀察，其中體現(xiàn)了以下規(guī)律：第一，內(nèi)容上更多的是對(duì)上級(jí)規(guī)范性文件的具體化，涉及的是環(huán)保部門(mén)與本級(jí)政府之間的內(nèi)部分工問(wèn)題，執(zhí)行性特征明顯，措施多過(guò)規(guī)范，這批文件的微觀執(zhí)行性特征明顯強(qiáng)于宏觀管控性。當(dāng)然，這是法治發(fā)展的歷史使然，在不具備地方立法權(quán)而又時(shí)刻面臨環(huán)保實(shí)際問(wèn)題的基層政府層面，地方政府執(zhí)行落實(shí)上級(jí)文件和規(guī)范性規(guī)定的初衷，無(wú)可厚非。但是，隨著新立法法的修改，地方立法權(quán)已然賦權(quán)的今天，執(zhí)行性規(guī)定的比例大就顯得格格不入了。在接下來(lái)的時(shí)期內(nèi)，如何提高規(guī)范性文件的宏觀性，增加環(huán)保立法行為的比例，提升頒布文件的法律位階，將會(huì)成為各個(gè)地方立法主體面臨的首要問(wèn)題。

（二）新晉地域規(guī)范文件的行政性突出，內(nèi)務(wù)性強(qiáng)于外控性

以邢臺(tái)市為例，在立法法修改前，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)本地環(huán)保制度之中，絕大多數(shù)的相關(guān)規(guī)范文件，都是以市政府行政決定和行政命令的方式頒布實(shí)施的，其中市政府主要表現(xiàn)形式為政府令、政字文等紅頭文件。據(jù)市環(huán)保局的官網(wǎng)顯示，市環(huán)保部門(mén)的各種管理辦法齊全，內(nèi)容豐富，形成了立體的執(zhí)法體系。但是同時(shí)我們看到，這些規(guī)范文件中，主要是對(duì)內(nèi)的行政管理文件，涉及對(duì)外社會(huì)管控方面，僅有寥寥數(shù)文，明顯缺乏外控性。

（三）新晉地域的規(guī)范文件結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出

1.文件多居于低位階，效力層級(jí)亟待提升：

就上文數(shù)據(jù)分析，地方立法主體大多偏向行政管理，長(zhǎng)期貫徹“誰(shuí)管理、誰(shuí)決定”的方針，制定規(guī)范性文件的原動(dòng)力來(lái)源于行政執(zhí)法的便利性。出臺(tái)的規(guī)范性文件，大多位階處于行政管理層級(jí)，數(shù)量分布也較多集中在基層和一線的管理和執(zhí)法部門(mén)，其著眼點(diǎn)往往容易忽略環(huán)保整體把控的宏觀層面，而聚焦于本部門(mén)管轄范圍的具體執(zhí)行層面。結(jié)構(gòu)性上看，并非是地方立法單位的宏觀決策，沒(méi)有將環(huán)保、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和宏觀管控一體考量。由此，在地方立法賦權(quán)后，各個(gè)新晉地方立法范圍內(nèi)的制度建設(shè)前進(jìn)空間令人期待。

2. 規(guī)范性文件制定主體單一，地方人大立法迫在眉睫：

從立法法的相關(guān)規(guī)定可見(jiàn)，具有地方立法的資質(zhì)的主體應(yīng)為各個(gè)地方的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和各個(gè)地方的市政府，其所制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。然而，以邢臺(tái)市地方環(huán)境保護(hù)制度性文件為例，主體多集中在市政府和環(huán)保部門(mén)這樣的行政機(jī)關(guān)，邢臺(tái)人大由于缺乏地方立法權(quán)限幾乎不涉及此領(lǐng)域。今后地方立法進(jìn)程中，本地的人大立法活動(dòng)，以及地方法規(guī)的頒布實(shí)施將要成為迫在眉睫的建設(shè)方向。

3. 政策性和措施性文件偏多，規(guī)范文件的穩(wěn)定性有待加強(qiáng)：

此點(diǎn)特征主要源于環(huán)保行政工作的自身規(guī)律，行政執(zhí)法是要應(yīng)對(duì)不斷變化和實(shí)時(shí)更新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，有效和靈活是其客觀要求。因此，以行政規(guī)范文件體現(xiàn)的環(huán)保規(guī)范文件，就勢(shì)必要帶有動(dòng)態(tài)性、政策性以及措施的靈活性。展望未來(lái)，這與地方立法權(quán)賦權(quán)后的新晉地方立法活動(dòng)背景下，所要產(chǎn)生的地方法規(guī)、地方政府規(guī)章而言，其更加強(qiáng)調(diào)的是法的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。所以，新晉地方法治建設(shè)在這方面還需要做很多工作。

三、關(guān)于新晉地方立法環(huán)保法治模式的幾點(diǎn)建議

（一）優(yōu)化制度性文件，調(diào)整提升規(guī)范的層階

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益成為社會(huì)熱點(diǎn)。宏觀長(zhǎng)效的統(tǒng)籌機(jī)制，已經(jīng)成為統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、當(dāng)下與未來(lái)的有效保障。水資源、土地資源以及空氣質(zhì)量，在快速大規(guī)模增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體中，其指標(biāo)的合理置控已經(jīng)在近年來(lái)的中國(guó)日益凸顯。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)發(fā)展路上不可忽略的問(wèn)題。從制度建設(shè)看，自上而下的國(guó)家層面法治體系已經(jīng)建立，各項(xiàng)關(guān)于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的基層措施呼之欲出。對(duì)于新晉地方立法而言，統(tǒng)籌規(guī)劃和體系化整理現(xiàn)有規(guī)范文件，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，同時(shí)提升其法律位階是下個(gè)階段立法工作的重中之重。尤其需要注意的是，在環(huán)境保護(hù)方面的共性問(wèn)題和原則性規(guī)定，需要適時(shí)上升為本地方環(huán)保法規(guī)和地方政府規(guī)章，通過(guò)增加地方人大立法，以達(dá)到環(huán)保立法的穩(wěn)定化。

（二）轉(zhuǎn)變法治理念，提高法治水準(zhǔn)

擴(kuò)容后的地方立法權(quán)，新晉立法主體必然在經(jīng)驗(yàn)和水平上，較之已經(jīng)踐行的地市而言，是有差距和不足的。故而在推進(jìn)地方立法之初，借鑒和吸收經(jīng)驗(yàn)是不可或缺的一環(huán)。同時(shí)，在工作人員專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)、橫向交流等方面的準(zhǔn)備工作也很有必要。例如，邢臺(tái)市在立法法修改后，作為首批河北省賦權(quán)的地方立法地市，務(wù)必要廣泛考察本地的地理、歷史以及自然環(huán)境等多方面的特殊性，不能一蹴而就，而要循序漸進(jìn)的推進(jìn)。因此，在整個(gè)過(guò)程中，地方人大和地方政府，就需要充分汲取本地的法律人才資源，聽(tīng)取社會(huì)各界的專(zhuān)家及各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的合理建議，結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)實(shí)、理論知識(shí)與實(shí)踐資料，構(gòu)筑起地方立法的堅(jiān)固基石。

（三）構(gòu)建長(zhǎng)效立法評(píng)價(jià)機(jī)制，推動(dòng)規(guī)范文件的長(zhǎng)效性

地方立法研究的成果和各地方立法的經(jīng)驗(yàn)表明，立法前的充分準(zhǔn)備、過(guò)程中的嚴(yán)格執(zhí)行，當(dāng)然是地方立法的必備環(huán)節(jié)。然而，個(gè)別地方立法中還是出現(xiàn)了制定后“不聞不問(wèn)”的弊端。所謂“徒法不足以自行”、“法的生命力在于實(shí)施”，規(guī)范并非一紙空文，而是各地方政府、各執(zhí)法機(jī)構(gòu)、社會(huì)各界組織個(gè)人共同遵循的行為準(zhǔn)則。在目前還沒(méi)有大規(guī)模開(kāi)展地方立法工作之初，類(lèi)似邢臺(tái)這樣的新晉地方立法地域，應(yīng)當(dāng)盡量避免其他地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)的弊端，確保不走“老路”，可謂是借鑒前車(chē)之鑒。

（四）充分調(diào)動(dòng)法律人的參與，多平臺(tái)共舉

成文法的起草、撰寫(xiě)以及調(diào)研、評(píng)價(jià)等工作，是一個(gè)專(zhuān)業(yè)而系統(tǒng)的工程，需要專(zhuān)門(mén)人員的努力。在立法的進(jìn)程中，各個(gè)地方要提前建立好包含法律、地理、氣象、環(huán)保、文博等多領(lǐng)域復(fù)合型人才庫(kù)，匯聚立法專(zhuān)家委員，構(gòu)筑智力、知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)保障。立“良法”除了出發(fā)點(diǎn)定良善公允外，立法的過(guò)程更是對(duì)其權(quán)威性和合法性的必然要求，各界人才的參與度，也是衡量立法是否良善的切入點(diǎn)，是完善地方立法制度的必備條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]穆治霖.立法法修改：基于環(huán)境立法視角的解讀.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展.2015（5）.

[2]武增.2015 年《立法法》修改背景和主要內(nèi)容解讀.中國(guó)法律評(píng)論.2015（3）.

[3]馮光.地方立法應(yīng)注意哪些事項(xiàng).立法視點(diǎn).2006（8）.

[4]向立力.地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探.政治與法律.2015（1）.

[5]趙樹(shù)文、徐曉靜、李園.唐山地方環(huán)境保護(hù)立法研究.唐山學(xué)院學(xué)報(bào).2008（9）.

[6]楊莉英.河北省地方環(huán)境立法的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策.河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2010（12）.

[7]李昌鳳.立法法修改后地方環(huán)境立法面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn).學(xué)習(xí)論壇.2016（2）.