關于惠州候鳥濕地生態園林的土地規劃問題

摘 要 當前，惠州（水口大湖溪瀝水環境綜合整治工程項目）擬建一個大型濕地公園，包含5個湖。此外，市府擬在“十三五”期間，惠州將新建8個濕地公園，實施象頭山國家公園試點建設，打造環城生態游憩帶，建設百里生態旅游帶，林業總產值力爭達到400億元。本文認為，作為泛珠三角地區的惠州，尤其是蒸蒸日上的惠城區，是否可以考慮在經濟條件允許的情況下，以“萬人學校”為基點，在惠城區未開發空地區域，再造一個候鳥濕地的森林公園，對拉動惠州經濟和提升惠州文明有極大的幫助。基于此，本文從法律層面針對惠州候鳥濕地生態園林的土地規劃問題進行了論述。

關鍵詞 土地法 濕地 土地

作者簡介：何珊，惠州城市職業學院（惠州商貿旅游高級職業技術學校）法學助理講師，研究方向：法學、政治。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.074

涉及跟濕地的規劃與保護有關的國際公約與法律法規有很多，當然，《土地管理法》是最重要的。1986年6月25日通過、2004年8月28日修訂的《土地管理法》，主要調整的對象有城市用地、農村集體用地兩大類。按筆者搜索的網絡資料得知，若是建立濕地博物館，屬于公用建筑用地；若是建立濕地候鳥公園，屬于E類非建設用地，它不直接等于軍用土地。因為是候鳥濕地公園，不可能盲目地在軍事用地區域和機場用地區域建立此類型的公園。所以需要進行土地規劃。本文擬通過虛擬一個鳥語花香的濕地園林為案例，對其周遭土地的規劃與管理進行淺析。

一、夢中園

濕地園林與濕地公園的概念不一樣。根據其功能劃分，園林有山水園林、寺觀園林、皇家園林等3種常見形態。濕地與森林、海洋并稱為“全球三大生態系統”，被譽為“地球之腎”、“天然水庫”、“天然物種庫”。它是位于陸生和水生生態系統之間的過渡性地帶，具有極強大的生態凈化作用，無論哪家的鳥兒都愛它，所以又被稱為“鳥類的樂園”。以濕地為基點，開發成中西合璧的園林模式，與開放式的公園相比，濕地園林是規模較大、適宜長期度假和居住的圣地。筆者將本文虛擬的這個人造濕地園林稱為“夢中園”，集藝術性、天然性于一身的人間天堂，弱勢建成，絕對會拉動惠州旅游業，提升惠州魅力，讓惠州市民越活越健康。

在2014年制定的《環保法》中對生態保護紅線進行了嚴格的規定，并且將其看作是我國的生態保護底線。《環保法》第二十九條規定“國家在重點生態功能區、環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”。這些年來，人們逐漸意識到，濕地可以帶來巨大的好處，尤其是房地產業也認為在濕地附近建設住宅的經濟利益，比普通地盤可以帶來更高的房產加價。筆者想在鬧市之中，抽選一片清靜地，最好是在“萬人學校”附近待開發的空地，依山傍水之旁，可以半人工開鑿一個候鳥棲息基地——候鳥濕地生態園林。

整個候鳥濕地生態園林的設計風格是“中西合璧”式，以西式為主，分4個區，中間人工開鑿月亮區和太陽區，中間用人造水晶橋連接兩塊人工水上陸地，此處水晶橋用彩色天然水晶材質。而游客自“萬人學校城”出發，需買票上船，才能劃向自己想去的區域游玩。這樣設計的原因是可以復興惠州造船業，也可以突出惠州多湖、多亭、多塔、多橋和多山的特色。A、B、C、D區域可以通過小船和水晶橋通行。整個生態園林區域內免費Wifi覆蓋率高達100%，還在各區域休息站建立候鳥涼亭，內設公用電話、便民傘、消防栓和手機充電卡座，有條件可以在各個區的主館內設置便利店、無線公用電腦、網絡、急救箱。

下面以A區和E區為例進行詳細介紹：

首先，A區為候鳥基地研究所（含博物館）：此區為靠山而建的獨立區，濕地公園標準，吸引惠州萬鳥歸巢到此區，方便“萬人學校城”的師生在此進行研究；若建立博物館，可對外定期開放，收取門票當作此區養護管理費。該區便利店可出售鳥糧，提供給游客喂鳥，并定期展開“愛鳥周”知識普及活動，簡介當地候鳥群發展歷史，還可出售跟候鳥有關的紀念品，例如相片、畫冊、知識宣傳冊、候鳥玩具等周邊。上述費用都用在本區域養護管理費。

此外，此處的醫務室分獸醫和人醫兩室，對本區域內瀕危動物的保護有一定的專業基礎才可聘用。

其次，E區為山林區與空中游樂區。鑒于該生態園林是候鳥棲息為主的生態旅游區，應依山傍水而建立，所以要定期在山上植樹造林，讓候鳥就地造窩安巢，繁衍后代，方便市民及科研人員進行各種科研活動或游樂。也可以在山區增設跳傘、空中云車等高難度（伴隨一定危險性）的空中娛樂項目——E區空中游樂區的費用作為山林養護和管理費上支出項目上。此外，各區地鋪鵝卵石，建公廁等基本的共用設施設備，還可考慮增設自行車和小船、便利店、醫務室、人工廣播站等設施。而山林區可以選用來做某軍事訓練的山地訓練區，但在進行軍事訓練時應設立警示牌將山林區全場封閉，跟游客區區分開來。

軍用土地包括國防用地、國防工程用地、國防工程設施用地、軍事用地、軍事設施用地和非軍事設施用地等。所以，此區域的管理與規劃必須與其他區域和中央雙島的規劃區分開來，含軍事訓練設備的隱秘部分需要設立圍墻或障礙物，平日都不開放，有任務時或經過申請后才能進入。軍用土地和城市用地及農村用地不一樣，應科學規劃，才能科學管理，軍民一家親。

二、足下土

按照我國的《土地管理法》的規定，在對土地利用的總體規劃進行編制的時候，政府需要嚴格遵循如下原則：首先，上一級政府的土地利用總規劃；其次，各項建設對土地的需求和土地自身的供給能力。再次，保護資源環境和國土整治的要求；最后，國民經濟和社會發展規劃。在一個城市中其內部的自然保護區和風景區屬于重要的生態保護區，這些地區主要有各種濕地公園、森林公園、風景區和自然保護區等。作為規劃的特殊地段，上述的這些區域的規劃需要嚴格按照我國國土整治和資源環境保護的要求來進行。保護區一般是以保護自然資源和生態環境為主，并提供一定的科研、教學、旅游、休閑、生產等功能。為了便于管理，一般分核心區（絕對保護區）、緩沖區（相對保護區）、試驗區（一般保護區）。像上述中央雙島、A區和E區就是核心區，B區和D去就是試驗區，C區就是緩沖區。而核心區要求嚴加保護，禁止認為的干擾和破壞，所以應當禁止開發地下空間；緩沖區是半開發區，可結合實際需要在不破壞原有生態環境條件下，進行一些合理的利用與改造試驗。由于地下空間開發的不可逆性及其不利影響的持久性，一般不宜開發地下空間。在一般保護區內，可以合理利用本地資源，以滿足實際需要，但也應當注意其自然條件和生態環境的保護，在此類區域基本適宜開發地下空間，參照綠地保護等級合理控制地下空間資源的開發力度。

筆者構思：C區別墅區為緩沖區，內設的開放式湯泉池，可以利用地下水資源，人工引入天然溫泉水；附近還可增設開放式游泳池和噴泉，均可利用地下水資源，循環再生使用；

中央雙島、A區和E區是核心區，B區和D區為試驗區，內設的公廁、噴泉和灌溉用水可以利用地下水資源；此外，核心區中若是濕地部分，不適宜開發地下資源。

出于安全考慮，若條件允許，可在E區山林區、C區別墅區、A區博物館地下開設防空洞，內設基本生活物資和應急設施設備，逃生門應和C區的秘密花道相通，一直鋪到市外安全區域。

綜上所述，濕地是極受歡迎的水陸娛樂活動場所，例如散步、慢跑、觀鳥、攝影、繪畫、音樂廳、花場與果園手工坊、冷熱湯（溫泉、游泳池）、露營、劃船、山林娛樂區（空中云車、攀巖、植樹教學區、軍事訓練等），也可以通過在濕地設置解說牌、建筑、候鳥亭，以及教學計劃為游客提供學習自然科學的機會。

此外，站在整個生態系統的角度來考慮，每年每個季節的濕地都會產生波動。在水文功能來講，從水源“捐助者”通過“傳送者”下到“受捐助者”的過程，有關濕地中的洪水承載力、水位波動和地表補水關系，應綜合科學規劃，不能在核心區動作過大，應在公用湖水區，及其他緩沖區和試驗區，考慮活水循環利用等原理的適用。此外，應在整個區域建立水文監測點，尤其是死水區域，進行系統的樣品采集，并定期檢測水污染和處理機制、及評估生態系統及專家處理機制等問題。

三、花中樂

生態園林最離不開的就是植物，與候鳥群相互輝映，花中作樂，讓游客們在鳥語花香中漫步，體驗別有一番風情的生活。

種植花卉植物的空間布置在營造濕地的功效和美學質量上起到關鍵性作用。一張小小的種植列表都應按照優秀性和適宜性進行選擇：野生生物價值、吸收污染物的能力、耐水濕、生長迅速、護岸能力等因素的考慮。此外，應避免種植外來含侵略性的植物和會被候鳥群有限選為飼料的植物。至于候鳥群喜歡 的棲息地，理想的植物配置應使棲息環境盡可能最大化（垂直方向及水平方向），這可以通過不同植物劃分整個濕地的內部和外部空間，以及建立具有高度復雜結構的本土場所特有的中心來共同完成。在開敞的水域池塘、湖泊、灘涂點綴挺水植物斑塊比營造幾個大型棲息地中心更能將棲息環境的多樣性最大化。這對于候鳥群筑巢的覆蓋物很重要。

我國《憲法》中明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。因此，在建設生態園林的時候必須要做好環境保護工作，同時，保法》在環境治理機制方面大力的倡導通過以自然生態區為中心的治理方式取代傳統的以行政區劃為中心的治理方式；按照上述要求，A區是整個生態園林的核心區之一，被列入《國家重點保護野生動物圖譜》鳥綱的瀕危動物種類都屬于該審改園林的保護對象，例如鸚形目、鴿形目、雨燕目、咬鵑目、雀形目、雁形目、鷗形目等19個科目。此外，根據各個區域的特色，可以增設兔子、松鼠、貓狗等惹人歡喜的小動物親密區，可招攬更多客流。還可以通過生態系統內設環環相扣的生物鏈，建立屬于自己的生態圈。但在這里要預防生物變種的課題，做到未雨綢繆。而在其他區域內（含公用湖泊區和濕地陸地區、山林區），除了候鳥群外，蝴蝶、蜻蜓等昆蟲綱和錦鯉、烏龜等水生動物，都可以成為保護對象。山林區和各區域內的花卉，如有瀕危物種者，須重點保護，并立牌警示。

四、結語

本人欠缺土地歸規劃的工作實踐，對于該項目所需要的財政預算、私人投資金額無法做出規劃。但若有意者將之作為競標項目得以實現的話，是樂民、便民、宜民的好園林。它的構建，不僅有助于惠州成為全國園林式旅游文化生態健康城市，而且有利于瀕危動植物的保護工作，還有利于惠州力推的輕軌項目的實施。遺憾的是，沒有能將機場土地開發結合起來規劃（此處以民用土地為主、軍用土地為輔），是挺遺憾的事。

參考文獻：

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[3][加]羅伯特·L·弗朗斯著.劉曉明、郭麒爾、郝嘉、鄧璇譯.圖解濕地設計——風景園林師和土地利用規劃師的濕地涉及原則與實踐.北京：中國建筑工業出版社.2014（7）.