國外的居家養(yǎng)老模式的經驗與啟示

摘 要 國外的養(yǎng)老服務模式經歷了從機構化到去機構化進而走向居家養(yǎng)老的發(fā)展歷程。本文立足于英美日三國探究居家養(yǎng)老模式的經驗，提出了促進我國居家養(yǎng)老服務發(fā)展的幾點啟示：建立健全相關法律體系，促進服務主體多元化，建立更為專業(yè)充實的志愿者隊伍，豐富和完善服務內容。

關鍵詞 居家養(yǎng)老 養(yǎng)老服務 養(yǎng)老模式

作者簡介：張雪，武漢大學政治與公共管理學院，研究方向：社會保障。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.075

一、發(fā)展歷程

居家養(yǎng)老模式，是指老年人在家中居住，依托社區(qū)建立養(yǎng)老服務設施，由家庭或社會提供養(yǎng)老服務的養(yǎng)老模式。這種模式最早產生于英國，為了讓家庭成為照顧生活困難群體的主要力量，使老人愿意并且能夠繼續(xù)留在社區(qū)和家庭而制定的一項措施。以英、美、日為代表的發(fā)達國家的養(yǎng)老服務發(fā)展大致歷經了“機構化”、“去機構化”和居家養(yǎng)老三個階段。

19世紀，眾多服務機構建立起來，生活困難群體如老人和孤兒的基本物質需要得到滿足。盡管機構化在提供基本生活服務方面成效顯著，但也難以掩蓋其弊病。老人對穩(wěn)定的服務供給產生了心理上的依賴，從而自我意識逐漸被磨滅。這對西方社會和政府顯然不是一個令人振奮的訊息。加之上世紀70年代的經濟危機，使得西方福利國家深陷泥潭，在新歷史主義學派的影響下，自助、互助與國家保障相結合的思想興起。個人自助、社會力量都應該成為養(yǎng)老服務的供給者，而不僅僅是依賴政府一方的政策與手段。由此，養(yǎng)老服務從“機構化”進入了“去機構化”的階段。同時，專家學者提出充分利用社區(qū)的優(yōu)勢，在老人居家的社區(qū)范圍內建設基礎設施、安置專業(yè)服務人員如醫(yī)生、保健員，以滿足老人多樣的需求，從而解決家庭核心化的問題。從經濟學上講，居家養(yǎng)老既充分利用了社會的有限資源，又拉動了老年群體剛性的、可承受的養(yǎng)老消費。居家、社區(qū)與機構相結合的模式逐漸得到各方的認可與推崇。

中國延續(xù)千年的老人贍養(yǎng)問題的解決關鍵在于家庭，子女全額負擔養(yǎng)老的住所和物質服務等，這倚靠的是老年一代與年輕一代之間的“代際契約”。隨著經濟社會的發(fā)展，觀念的更新轉變，家庭也逐漸小型化（如三口之家常態(tài)化）。在人口老齡化不斷加劇的形勢下，單純依靠家庭來解決贍養(yǎng)老人的問題已經難以實現了，依托社區(qū)的居家養(yǎng)老成為決策者青睞的一條途徑。 “十三五”規(guī)劃中明確要求，“建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系”，其中90%以上的老年人要在社區(qū)居家養(yǎng)老。

然而，我國居家養(yǎng)老服務還停留在初級階段，相關法律體系不完善，服務主體單一，社區(qū)及其服務對象對政府資源過度倚賴，居家社區(qū)養(yǎng)老服務資源優(yōu)化組合欠缺。因此，學習借鑒國外居家養(yǎng)老模式建設的經驗，對于提高我國居家養(yǎng)老服務水平、保障老年群體的生活質量非常必要。

二、國外居家養(yǎng)老模式的經驗

相比而言，發(fā)達國家較早面臨老齡化等一系列社會問題，并經歷了較長的探索過程，擁有著更為成熟的居家養(yǎng)老模式。

（一）英國

作為最早建成的福利國家，英國通過頒布眾多法律條例來保證老人能夠獲得充分的養(yǎng)老服務，從而擁有體面的晚年生活。當“從搖籃到墳墓”的福利國家融入自助與他助的思想觀念時，社區(qū)照顧便成為英國政府鼓勵的一種養(yǎng)老服務模式，這種模式能夠使老人在家里或像家一樣的環(huán)境中得到全方位的服務。1987年頒布的《公眾照顧》明確表示，社區(qū)照顧是指為那些年長的、有精神疾病的、智力殘疾的人們提供服務與支持，使他們盡可能獨立地生活在他們的家庭或家庭所在的社區(qū)。在1990年的《社區(qū)照顧法令》中，這一模式被視為重要的極具價值的社會政策。這一政策在解決社會養(yǎng)老問題上最能體現其特色。

其服務內容涵蓋四大部分。一是生活照料。主要包括為生活自理、半自理老人提供日間照料、洗衣送飯、代為購物以及依托社區(qū)托老所提供短期托老等服務。二是物質支援。地方政府為老年人生活場所進行改造升級、安裝無障礙設施、對一定年齡以上的老年人提供稅收優(yōu)惠等。三是心理支持。例如，健康訪問員定期到家中探訪老人，并提供洗澡、換藥等護理服務；保健醫(yī)生上門為老年人檢查疾病、傳授養(yǎng)生之道和提供心理慰藉等服務。四是整體關懷。為了營造更加舒適的養(yǎng)老環(huán)境，提高老年人的生活質量，政府還在社區(qū)興建娛樂場所（如老年活動中心），籌辦聯歡晚會。還鼓勵老人積極參與志愿活動，以使他們尋求社會存在感，實現最后階段的人生價值。

英國的居家養(yǎng)老服務主體呈現出多元化的特點，有經過訓練的專業(yè)人士、負責照顧老人的家庭成員和社會各界的志愿者等。資金來源廣泛，有來自政府的財政預算、熱心人士的捐款、慈善機構和其他團體的支持等?？傮w而言，英國建立了較為成熟的養(yǎng)老服務模式，在緩解社會矛盾的同時，也為老年人創(chuàng)造了穩(wěn)定舒適的生活。

（二）美國

同樣，美國在社區(qū)居家養(yǎng)老服務方面的法律體系也相當完善。為了保護老人的權益并維護他們的尊嚴，《社會保障法》和《社會工作協會倫理綱要》在更多細節(jié)方面做出了明確而嚴格的規(guī)定。經過多次修訂的《美國老人法》（The Older Americans Act，OAA）期待協助高齡者在收入、居住環(huán)境、服務、身心健康、自由與尊嚴等方面享有公平的機會，同時賦予各級政府辦理各項高齡服務的權利與職責，其中就包括社區(qū)規(guī)劃與社會服務，從而促進高齡者獲得更好的生活品質，達到維持獨立自主生活的目標。而這些都體現了美國在供養(yǎng)老年群體上一貫堅持的人性化與個人意愿原則。

面對數量龐大的高齡群體 ，不同的主體必然會產生不同的服務需求，對此美國社區(qū)建立了差異化的基礎設施，如托老所、養(yǎng)老院、公營住所等。美國社區(qū)的養(yǎng)老服務不是直接由政府直接提供，而是采取政府購買的手段通過社區(qū)委員會組織與民間合作，諸如NGO和私營機構。養(yǎng)老服務從業(yè)人員中除了專業(yè)的社會工作者，還包括眾多志愿者，在保證高質量服務供給的同時，增強了老年人對社區(qū)的歸屬感，有利于形成體系化的管理模式。

（三）日本

作為一個典型的老齡化社會，日本政府在養(yǎng)老問題上更加強調家庭的功能而并非從中脫離，希望國民能夠自立，這樣的養(yǎng)老理念在主流的發(fā)達資本主義國家中顯得獨樹一幟。經過幾十年的改革與發(fā)展，日本的居家養(yǎng)老模式已經日臻完善，涵蓋了成熟完備的法律體系、多元的組織主體和豐富的服務內容。

為了充分利用家庭的養(yǎng)老功能，日本政策在家庭贍養(yǎng)的基礎上出臺了一系列的法律。1963年推出的《老人福利法》提倡要保障老年人的生活權益，1982年出臺的《老人保障法》強調居家養(yǎng)老和居家護理，政府還出資培訓了數萬名專門負責照顧居家老人的家庭護理人員，1989年和1994年的“黃金計劃”與“新黃金計劃”完善了以居家養(yǎng)老為中心的社區(qū)服務體系，1997年制定的“保險護理制度” 覆蓋了所有的老年人。在居家養(yǎng)老組織主體中，日本政府始終起著基礎性的作用，民間組織、志愿者組織等在官方或慈善機構的物質支持下扮演著輔助性的角色，志愿者從事主要的服務工作。其服務內容主要有四種形式，訪問護理服務、日間護理服務、短期托付服務和社區(qū)津貼服務。

三、對我國居家養(yǎng)老模式的啟示

（一）建立健全居家養(yǎng)老服務法律體系

法律就是一系列具有強有力的約束作用的行為規(guī)范，關于居家養(yǎng)老的法律制度能夠促進該領域形成社會公認的、健康有序的運作機制，那么建立完善的相關法律體系就至關重要。英、美、日三國之所以能夠使居家養(yǎng)老事業(yè)成為解決社會保障問題的一大出路，很大程度上要歸功于完備的法律體系的規(guī)范和指引。反觀我國，現有的官方權威發(fā)布的相關政策、法規(guī)寥寥無幾，《中華人民共和國老年人權益保障法》和《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》等屈指可數的文件中也有不少的問題飽受詬病，許多方面甚至仍然是空白。因此，我國在制定居家養(yǎng)老服務相關法律時，首先，要了解國外社會保障領域的法制史，從他們建設的經驗中取其精華，去其糟粕，以更低的時間和物質成本獲得最大的收益。其次，要學習國外決策者的法律精神，秉持堅定的立法原則，尤其是在中國特色的國情中要堅定立場，明確規(guī)定居家養(yǎng)老的服務和管理主體的權力與責任，確保老年群體能夠享受到優(yōu)質高效的服務。最后，還要根據社會的發(fā)展變化及時調整相關的配套政策，保證最初規(guī)劃能夠在穩(wěn)定的制度體系下靈活變動，實現居家養(yǎng)老相關法律制度與經濟社會的共贏發(fā)展。

（二）促進居家養(yǎng)老服務主體多元化

目前，我國居家養(yǎng)老服務基本依靠政府一方承擔，民間組織和企業(yè)團體等發(fā)揮作用的時刻少之又少，進而導致投資不足、供給形式單一的現象長期困擾居家養(yǎng)老的發(fā)展，低質低效的服務水平難以實現養(yǎng)老服務市場上的供需均衡。社區(qū)養(yǎng)老仍然面臨著各種非系統性風險，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老模式需要除了政府以外的社會力量注入，如民間組織和企業(yè)團體等，從而有效地分散風險，推動居家養(yǎng)老服務朝著多元化的方向發(fā)展，最終高齡人口不同層次的養(yǎng)老需求都能得到不同程度的滿足。

（三）建立更為專業(yè)充實的志愿者隊伍

作為社會工作的另一支重要的有生力量，志愿者能在一定程度上化解社區(qū)養(yǎng)老工作者數量不足的問題，還有降低居家養(yǎng)老服務成本的附加效應。目前我國的志愿者數量在國際上仍處于落后地位，志愿者參與服務的積極性有待提高。應該從大學生、健康的低齡老人入手，吸納社區(qū)力量，創(chuàng)造良好的服務氛圍和更多的實踐機會，壯大志愿者隊伍。同時，注重對志愿者的培訓教育，只有具備相關專業(yè)知識，才能為高齡人士提供專業(yè)化、高質量的服務。

（四）豐富和完善居家養(yǎng)老服務的內容

英美日三國的居家養(yǎng)老服務內容都非常多樣化，且針對不同的服務對象有不同的項目。在我國，生活起居等方面的養(yǎng)老服務占據了較大比重，較高層次的服務如心理、情感和精神上的照顧略顯不足。而隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老服務的需求不斷增加的同時供給嚴重不足。針對目前的困境，應嘗試建立差異化的養(yǎng)老服務體系，物質供給和精神照顧都應該成為居家養(yǎng)老模式中的重要內容。根據老年群體的個性化需求，整合社會資源，豐富和完善居家養(yǎng)老服務的內容體系，從傳統單一型服務向多元化的綜合養(yǎng)老服務轉變。

注釋：

OECD數據庫顯示，2014年美國65歲以上人口占總人口14.5%。

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