礦產開發與環境保護的法律博弈

曾鵬　徐優夫　張蓓

摘 要 資源開發與環境保護永遠是一個博弈的過程。我國幅員遼闊，是重要的資源輸出地。然而，資源的過度開發不僅導致了生態環境的嚴重破壞，還使政府、企業、居民出現矛盾，影響社會的和諧穩定。礦產開發極易對水環境造成嚴重的破壞。協調資源開發與環境保護的沖突，建立礦區水環境保護制度，加大環境保護執法力度，才是走可持續發展的必由之路。

關鍵詞 礦產開發 水環境 環境保護 博弈

作者簡介：曾鵬，三峽大學法學與公共管理學院副教授，法學博士，碩士研究生導師，研究方向：憲法學與行政法學；徐優夫，三峽大學2014級碩士研究生，研究方向：行政法學；張蓓，中央民族大學法學院法學專業2013級。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.087

礦產資源作為地球上極其重要的自然資源，是推動經濟社會持續穩步發展的重要物質基礎，在社會生產生活的各個方面都具有極其重要的地位。過度開發礦產資源，必定對環境造成嚴重破壞。要制定科學合理的礦產資源開發中的水環境保護制度，協調二者之間的矛盾，需要深入分析我國現行制度中的缺陷，在借鑒外國先進經驗的基礎上提出合理的完善措施。

一、我國礦產開發利用與水環境保護制度現狀

盡管我國長期以來對礦產資源開發效率低下、綜合利用率不高、部門監管不力，但依然建立起一套礦產開發利用和水環境保護的制度。

（一）礦產資源開發利用制度

我國礦產資源開發利用制度主要包括：

1.探礦權制度。我國于1986年出臺《礦產資源法》，并于1996年對《礦產資源法》進行重要的修改和完善。1998年，《礦產資源法》的三個配套法律《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》同時發布施行，標志著我國礦權制度的初步建立。

2.勘查、采礦登記管理制度。我國通過《礦產資源法》規定：對礦產資源的勘察實行統一規劃、綜合勘察，國務院地質礦產主管部門主管全國礦產資源勘察、開采的監督管理工作。

3.礦產資源開發監管制度。礦產資源監督管理是對礦產資源采選活動的全過程進行監督，其基本內容包括產權監督和行為監督。國家實行礦產資源開發與環境保護監督管理相結合的原則，要求執法監督主管部門與企業主管部門的監督管理相結合，各主管部門的監督管理與礦山企業自身的監督管理相結合專職與兼職管理人員相結合。

（二）水環境保護制度

水環境保護制度主要包括：

1.排污許可證制度。排污許可證制度是指國家行政機關根據當事人的申請或申報，規劃排污單位排放污染物、排放量、許排放去向的一項行政管理制度。 該制度主要包括排污申報登記和排污量的確定。排污許可證是總量控制的基本依據，可以保證區域排污總量不突破環境容量。

2.排污收費制度。排污費是為了促進排污者加強經營管理，采取措施治理污染，以達到改善環境目的。根據“污染者負擔”原則，對排污者征收相應費用。排污費收費制度是控制環境污染的一項重要環境管理制度，有利于促進經濟效益、社會效益和環境效益的統一。

3.“三同時”制度。“三同時”制度指一切正在開展的基建項目與其它可能對環境產生不利影響的建設項目，其相關保護工作應該與主體項目同時設計、施工、運行的法律制度。這項制度強調一切企業、事業單位或個人在開發建設活動中必須貫徹到建設項目的各個階段，這對建設項目建成后減少周圍環境的影響有著積極意義。

4.環境影響評價制度。環境影響評價制度是對礦產資源開發項目在實施后可能對環境造成的影響進行分析、評估，提出預防措施和方案的制度。該項制度體現了我國“預防為主、防治結合、綜合治理”的環境保護方針，對于預防礦產資源開發對生態環境帶來的不利影響具有積極意義。

二、宜昌磷礦開發與水環境保護的沖突

磷礦開發在為宜昌經濟發展做出巨大貢獻的同時，也對水環境造成了嚴重污染。較之于宜昌現行發展的“礦產經濟”來說，磷礦開發利用制度與水環境保護制度之間仍然存在很多問題亟待解決，主要表現在：

（一）保護制度不能完全適應磷礦開發的要求

1.立法理念沖突。我國現行《礦產資源法》依然沒有徹底擺脫計劃經濟體制下的“管控本位論”，其重點在于堅持資源國家所有權，取得須經審批。而我國以《環境保護法》水環境保護制度為基礎，構建了以水污染防治和水資源可持續利用為核心的法律體系，兩者根本的立法目的都是為了環境的可持續發展，但是兩者在實施手段上有著較大的差異，形成制度沖突。

2.部門利益沖突。地方立法實踐中，大多數地方立法工作是委托相關的政府主管部門，由主管部門作為起草主體或者起草小組的核心成員，因此起草的地方法不可避免的存在部門利益。相對于起草草案，實踐中利益沖突顯得更為突出。污染物排放、污水收集處理及水污染事件處理等功能往往是由環保、國土、水利等不同的部門承擔，在履行職能時往往會造成沖突。在宜昌市確立的“河長制”中，市環保局負責河流污染防治和水環境保護執法工作，市水利局負責督促落實水資源管理保護制度和組建河道巡查制度，市財政局負責落實河道巡查。然而在實踐中，河道巡查與環保執法工作往往容易重合，造成各方利益的沖突，難以發揮其功效。

（二）磷礦開發中水環境保護存在的制度缺失

1.缺乏完善的水環境評價制度。水環境影響評價報告書是水環境評價的基礎 。目前我國環境影響評價制度還未制定統報告書格式，在管理礦區水環境影響時難以形成制度化的管理，會導致采礦企業選擇有利于礦產開發的方式去陳述事實，使得礦區水環境遭受災難性的毀壞。

2.缺乏開采過程中的檢查制度。相比于其他礦產資源造成的水環境污染程度，磷礦對水環境污染的影響較為緩慢，然而磷礦主要是對水環境造成水富營養化。因為具有滯后性，當磷礦開發造成水環境污染事件時，很難及時進行處理。

3.缺乏礦區“修養規劃”制度。礦區“修養”指的是對礦區進行關閉，以停產后終止生產活動并以解除租約為標志 。開發礦產對水環境破壞的程度不亞于對礦山土地的破壞。宜昌磷礦開發主要是通過“井工開采”方式進行，在開采期間需要疏排礦井廢水，以便保證生產的正常進行，但是閉礦后，礦井廢水的水位會大幅度回升，從而污染地下水環境。

（三）水環境保護的相關政策法律缺乏執行力

執行力的缺乏主要表現在：

1.執法部門執法權分散。《黃柏河保護辦法》、《水土保持細則》等文件對磷礦開發利用與水環境保護確定了基本的原則，但是缺乏對執行權的明確規定，導致在實踐中，相關部門很難進行處罰。

2.責任主體處罰力度弱。環保部門的執法權力受法律約束，處罰種類不多。盡管新《環境保護法》對處罰條款做出了新的修訂，被稱為“史上最嚴《環境保護法》”，但是對于環保部門而言，處罰措施仍然匱乏，對于礦產企業的處罰力度仍顯不夠，使得礦產企業違法成本低，更容易造成水環境污染程度的加深。

三、礦產開發中水環境保護制度的域外考察

（一）美國

1948年，美國國會制定了《水污染控制法》，這是美國歷史第一部專門針對防治水環境污染的法律，隨后又于1955年制定了《控制污染控制法》。在上述法律的基礎上，美國1965年制定了《聯邦水質法》。1969年出臺的《環境政策法》強制性的規定了礦區環境影響報告制度，規定對水環境影響進行預測、報告，同時規定了水環境保護和恢復的減輕措施制度。雖然美國通過立法改善了局部水環境問題，但是水環境問題仍然不斷惡化，于是1972年美國又出臺了《1972年聯邦水污染控制法修正案》。正是由于該法的出臺，為管理水環境污染問題奠定了基礎。

（二）英國

1876年，英國政府出臺了第一部關于水環境防治的法律——《河流污染防治法》。1973年的《水法》首先確立了以流域為單位對水環境污染進行防治的基本原則，實行按流域進行分段管理的模式。其次，將流域內所有的管理單位合并成全新的管理機構——泰晤士河水務局，下設水資源規劃處、水資源管理處等6個管理機構來管理水環境問題。新成立的水務局采取“自然資源開發利用與防治環境污染統一管理”的模式，對流域內所有涉及水環境的事件進行統一管理。

（三）德國

魯爾區作為德國乃至西歐最大的產煤區，在魯爾區發展初期，忽視對環境的影響，礦區排放的污水嚴重污染水質，使魚類曾一度絕跡。為了治理環境污染，德國出臺了4000多條有關環保和資源保護的法律條款，迫使礦產企業更新生產工藝，使其符合環境保護的要求。同時，州政府投資設立環境保護機構和魯爾煤管區開發協會，對整個區域進行統一協調管理。機構設立之后，州政府首先對于環境污染、資源浪費嚴重的企業，或予以關閉；或在內部技術更新升級的同時，按照整體規劃搬離市區。其次就是改造河流，先在魯爾河上建立了完整的供水系統；又在埃姆舍河口設立微生物凈水站，所以至今尚未發生過污水危害居民健康的狀況。

四、礦產開發中水環境保護制度的完善

借鑒國外有益經驗，結合我國實際，從理念更新、制度設計、法律執行等方面加大變革，才能加大環境保護力度。

（一）更新立法理念、協調利益沖突

立法理念的厘清和整合是協調磷礦開發利用與水環境保護制度沖突的前提。從循環經濟的角度來看待經濟發展與環境保護之間的關系，是妥善處理礦產開發與環境保護兩者矛盾的最佳視角。

國土資源、水利和環境保護等部門在協調兩者制度之間的矛盾時，應當從封閉的“單獨專斷”轉變為開放的“協同合作”的立法模式：對于交叉管理事項應當由相關部門聯合制定，避免部門利益傾向；通過政府令或者多部門聯合發文的形式厘清部門的職責權限，建立部門協同管理和執法的合作機制；注重立法過程中各方利益的協調，從源頭上應該保證起草程序公開透明。直接涉及某部門、單位或個人利益的，應當回避，不得主導立法進程，如有問題應召開聽證會，還應當多邀請專家、學者參與立法，改變由政府單獨立法的局面。這樣就有利于明確入河排污口設置審批與環境影響評價的關系，把資源開發與環境保護兩個制度有機地結合起來。

（二）建立礦區水環境保護制度

建立礦區水環境保護制度，主要應從以下方面考慮：

1.完善礦區水環境評價制度。美國1969年出臺了《國家環境政策法》，該法對礦區環境影響報告書在形式和內容上做出了嚴格的規定。 這樣的方式有助于嚴格管理礦產資源開發，形成統一的制度管理。宜昌應該確立礦區水環境影響評價制度，由相關部門聯合制定統一的報告書格式，便于統一分類管理。在內容方面，應當對水環境作出更為細致的規定，杜絕通過模糊的表示方式，獲得更大的利益。

2.確立礦區開采過程檢查制度。監督檢查是政府加強礦山環境管理的重要環節，其目的在于查明礦山企業遵守各項環境保護規定的情況，應當制定礦區開采過程中的監督檢查制度，及時掌握開采過程對水環境造成影響的實時數據，以便更有效的作出處理。

3.建立礦區閉礦計劃制度。在宜昌整個區域范圍內有計劃的實施閉礦計劃，閉礦計劃應包括關閉礦區計劃、閉礦過程中的管理、閉礦后的環境監測和管理等方面。

（三）強化環境保護部門執法權力

盡管“河長制”的出臺，對于宜昌在治理水污染方面有著巨大的作用，但是該制度僅僅規定相關部門的任務分工，未規定相關細則，需要通過制定環境執法的配套法規，進一步細化環保、國土等部門的職能。水環境保護需要建立起一個全方位的配套法律體系。僅僅靠行政監察、行政復議、行政訴訟、行政賠償、環境公益訴訟等救濟機制是遠遠不夠的。首先，作為設區的市，宜昌應僅僅抓住環境保護方面的地方立法權，制定符合宜昌本地特色的環境執法細則，進一步細化環保、水利、國土等部門的職能，進一步強化這些部門的執法措施，以彌補“河長制”的不足。其次，要加大責任主體處罰力度。國土部門、環保部門和水利部門在各自職責范圍內，對于違反環境法律、法規的要設立相關的罰則。只有責罰分明才能使環保法規的嚴肅性落到實處。

注釋：

王立.中國環境法的新視角.中國檢察出版社.2001.173.

藍楠.國外礦區水環境影響評價制度及啟示.2015 年全國環境資源法學研討會（2015.7.17-20·上海）論文集.2015.412.

劉昌華、胡振琪.閉礦規劃及其意義.中國礦業.2003.70.

李君滸、董永觀、葛偉亞，等.簡論我國礦山環境恢復補償機制的理論與實踐.生態經濟.2008（3）.