派出所調解實證研究

駱東平　張笛

摘 要 調研顯示，派出所調解實際主要包含民事糾紛調解、治安調解、輕微刑事糾紛調解三種。派出所調解目前存在的許多問題大多源于法律規定不完善、當事人自身的利益多維考量、民警自身素質參差不齊和警力嚴重不足等原因。本文認為解決前述問題需要法律明確派出所調解的范圍、加強派出所調解程序的規范、完善派出所調解協議的法律拘束力、積極探索新形勢下的派出所調解的方式方法。

關鍵詞 派出所調解 調解范圍 調解協議

作者簡介：駱東平，三峽大學法學與公共管理學院碩士生導師，法學博士，教授，研究方向：訴訟與非訴訟糾紛解決機制；張笛，三峽大學法學與公共管理學院2014級碩士研究生，宜昌市公安局，研究方向：訴訟與非訴訟糾紛解決機制。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.092

派出所調解隨著我國社會經濟的迅速發展，中國社會結構的復雜化，各種社會沖突愈趨頻繁與復雜，大量非警務工作的矛盾糾紛涌入派出所。同時，其復雜性也使得派出所調解工作難度越來越大。本文以鄂西某市為例，通過實地走訪，對有過實際調解經驗的警員等進行實地訪談，并結合我國現階段法律法規及其他相關制度，試圖就派出所調解面臨的主要問題提出較為可行的解決方案。

一、鄂西某市派出所調解的現狀

鄂西某市2016年全年治安調解3087起，輕微刑事案件和解202起（其中包括交通案件的刑事和解），其他類警情72007起。 其中其他類警情由一般民事糾紛調解和求助類報警等組成。因其他類警情數量巨大，無法剝離一般民事糾紛調解的詳細數據。為了解城市不同地理位置派出所的不同工作特點，我們分別查閱了一個城區派出所、一個郊區派出所和一個農村派出所的案卷資料。

調研發現某城區派出所全年治安案件4529起，其中治安調解糾紛類226起，其他類警情3574起。治安調解數在治安案件中占5%，而一般民事糾紛調解占到了全年所有警情的40%以上。某城郊派出所全年治安案件10起，其中糾紛類8起，其他警情占到了209起，治安調解在治安案件中占80%，翻看城郊派出所的其他警情記錄，寵物糾紛、農田損毀等等大量的一般民事糾紛被不作為案件簡化處理。某農村派出所全年治安案件43起，其中治安調解糾紛類23起，其他類警情92起。治安調解數在治安案件中占53%。

通過數據的對比可以發現城區派出所治安調解數在治安案件中的占比嚴重小于城郊和農村派出所，而三個所的數據顯示都說明一般民事糾紛的調解占據了民警調解的大量精力。城區派出所的治安調解的數據比例不符的原因在于：城區由于接警量大，涉及的矛盾種類繁多，治安調解糾紛一般采用簡易調解手續即口頭調解并簽訂調解協議書的居多，這類調解沒有作為案件在數據中反映。另一方面是有一些治安案件的糾紛調解由于有時限設置，或者手續不全，被人為簡化處理到了其他警情這一類。

調研顯示，派出所調解類型主要包括三種：一是民事糾紛調解；二是治安調解；三是輕微刑事糾紛調解，其中以民事糾紛調解的頻率最高，出警率最大，耗費的警力最多，城市派出所接警量巨大且涉及種類繁多。民事糾紛調解涵蓋了生活中的方方面面，新的形勢給民警提出了新的要求，同時伴生城市建設應運而生的矛盾大量涌現，讓民警疲于應付，公安機關對于這些法律規定職責外的糾紛，本著“執法為民”的思想還是盡量予以調解，對于確需移送其他有關部門的，也需要花費精力做一些前期工作，如緩解當事人情緒，控制局面，以防矛盾激化升級，調查取證等等，這些都增加了公安部門的工作量和工作難度。

二、鄂西某市派出所調解存在的主要問題

鄂西某市派出所調解五大問題產生的問題有四：

（一）法律規定不完善

無論是在受案范圍上的模糊不清，調解程序上的簡化以及規避檢查，還是法律效力的不足，根本上是因為法律規定不完善或者并沒有給出現實問題的更多選擇造成的問題。法律法規的缺位致使民警一方面為效力不足，調解的實質無法實現而苦惱，另一方面又能夠在法律的空白中“節約工作量”，致使更多程序上的不正義，甚至容易導致實質也不正義的情況發生。

（二）當事人自身的利益多維考量

在實際調研中發現，對于該打擊處理的治安案件作為治安調解處理，以及輕微刑事案件調解的靈活處理，多是由于當事人自身利益的考量。在眾多案卷中可以看出，實踐遠比法律條文豐富的多，而治安案件的調解中，我們發現婚姻家庭及情感類糾紛所引發的治安調解占據了很大的比例這類糾紛因為包含了大量的情感因素和社會影響，往往調解時比較困難。

（三）民警自身素質參差不齊

在當前的派出所民警隊伍中，一部分同志不具備做好調解工作所應有的經驗，無法切實掌握群眾的心理，不了解群眾當前主要關心什么樣的問題，因而無法找到與群眾溝通與調解的切入點，同時，其法律業務素質、組織協調能力、語言表達能力、溝通能力以及處事經驗的缺乏，也使得民眾無法信服，從而無法與其建立切實的溝通渠道。當前時代背景下，民眾的權益意識越來越高，面對這樣的待遇，自然會產生各種抵觸心理。這樣的警員，在調解工作中經常遭遇各種“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的情況也就見怪不怪了。

（四）警力嚴重不足

警力的不足導致難以高質量完成繁多的糾紛類案件調解。從調研中可以發現，案多人少是一個非常突出的問題，警力的嚴重不足使民警疲于應付，因而在工作中直接選擇了最簡易的程序。以一個城區派出所為例，全所民警每四天要24小時值班一次，一個班次需要民警4人，鄂西某市城區派出所一天的接警量在20個左右，再加上民警社區走訪、消防檢查、基礎調查、辦證準簽等等基礎工作，民警常年疲憊運轉，執法質量下滑。

三、完善派出所調解的對策

（一）完善相關法律規定

1.明確法律對于派出所調解的范圍：

想要落實“大調解”體系下各司其職，互相配合的工作模式，就首先要在法律層面對于派出所調解的受案范圍作出詳細的規定。讓不同的職能部門明晰責任，這既有利于各類糾紛的迅速解決，也有利于解決派出所警力不足問題。例如：2015年，鄭州市公安局出臺了《關于加強辦理輕傷害案件工作實施意見》中第三條規定“對案件事實清楚，證據確鑿，情節顯著輕微、危害不大，取得被傷害人諒解，雙方當事人要求強烈的，符合調解條件的輕傷害案件，可以當場調解處理和事后調解處理，但不得終止對案件的偵查、調查和取證工作。”各地的實際操作表明，輕傷害案件的調解確有必要，但是需要在充分調研的基礎上出臺相應的規范予以明確。

2.加強法律派出所調解程序的規范：

調解的內容、方法和調解結果都應以合法性為基礎。派出所調解的過程，也是一個執法的過程，其應該符合法律的相應規定。而調解糾紛的過程當中，過程的可塑性較強，可爭議性較大，通過調研發現，缺乏程序上的規定雖然帶來了程序的簡便，但是帶來了更多的弊端。派出所調解工作實際是一項程序性很強的工作，增加必要的程序規定，才能讓當事雙方感受到程序正義，從而愿意配合公安機關，實現實體正義。程序正義在公安機關由打擊職能更多的轉變為服務性職能的今天，更需要引起足夠的正視與重視。應從調解程序的啟動、調解人的選擇、調解的期限以及調解過程的監督、調解結果的救濟等多個方面設立規范，實現這種“看得見的正義”。

3.完善派出所調解協議的法律拘束力制度：

關于治安案件的調解協議的法律拘束力，筆者認為可以參考借鑒人民調解的司法確認模式。雖然治安案件的調解現階段無法直接進行司法確認，但是可以通過制度設計，使治安案件的附帶民事部分經由司法確認，獲得同等的法律效率，還可以將調解成功的治安案件調解協議書，在人民調解委員會同時存檔備案，作為人民調解的成果送交法院獲得效力，從而賦予其強制執行力。

（二）完善操作制度，積極探索派出所調解的新方式方法

1.制度建設入手，促進調解執法規范化：

執法規范化建設，關鍵在與頂層設計，公安機關要從制度入手，積極探索適合新形勢下的派出所調解工作機制，把調解工作做實做深，努力從自身服務的改進上讓群眾滿意。一是落實教育培訓制度，要以市、縣為單位在警銜晉升培訓中或者采取“以會代訓”的模式，請經驗豐富的民警巡回傳授調解技巧；二是建立聯席制度，暢通與司法、社區、檢察院、法院的溝通，使調解工作更有效率，形成調處與預防的合力；三是建立調解回訪制度，可以運用當面回訪和電話回訪兩種方式。對于群眾舉報、投訴、信訪案件，紀委、督察、控申部門及其他受案部門要依法受理查處，在規定的時限內將查處結果書面答復舉報人、投訴人、信訪人。群眾舉報、投訴、信訪的案（事）件，必須對舉報人、投訴人、信訪人進行回訪。在回訪中發現問題，在回訪中暢通群眾的訴求通道并改進工作。

2.積極探索派出所調解的新方式方法：

在當前新形勢下，要探索運用靈活、多樣的調解方法，以回應不同類型的糾紛解決需求，調解方法是因人、因事、因地制宜，最終目的就是合法、合理、合情地去妥善化解矛盾。如鄂西某市某農村派出所借鑒“互聯網+警務”的思維，積極探索警務新模式。通過與市縣兩級電信部門的合作，打造了有農村派出所特色的村級視頻監控系統。在村級的調解室里，村干部組織雙方當事人在調解室進行調解，民警在派出所監控室就可以遠程實事參與調解，極大的解放了警力。同時整個調解過程都被錄音錄像，有效的約束了各方當事人的言行，對達成協議的雙方當事人履行協議起到了很好的制衡、督促作用。協議的履行率達到了95%以上。

四、結語

派出所調解以其獨特的優勢已成為社會矛盾的“減壓閥”，并得到群眾的信任與青睞，這種行政調解在實際中存在的問題與不足，也是社會發展進程中的一種必然現象。如何在充分發揮其調解糾紛優勢的同時，彌補其不足，是我們應該共同關注的問題。

注釋：

如無特殊說明，本文涉及的派出所調解有關數據，均為2016年4月、10月和2017年1月在某市有關派出所及相關機關調研時獲得。

參考文獻：

[1]余定猛、丁正國.公安行政調解.中國人民公安大學出版社.2014.

[2]楊海鷗.刑事和解適用模式的問題分析——以“上海模式”為借鑒.東南大學學位論文.2014.