城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化存在的問題與對策

摘 要 推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的重要體現(xiàn)，也是建設(shè)和諧社會的重要任務(wù)。黨的十八大報(bào)告明確提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，這不僅是讓城鄉(xiāng)共享改革發(fā)展成果的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。對于改善民生，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，分享改革成果，推動小康社會的建成具有十分重大的意義。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng) 基本公共服務(wù) 城鄉(xiāng)差距 均等化

作者簡介：王棋，東北師范大學(xué)行政管理專業(yè)，研究方向：行政改革與行政發(fā)展。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.103

近年來，對于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的問題，引起了社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)等不同領(lǐng)域?qū)W者的興趣。學(xué)界基本認(rèn)同基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)有概念，既在一國之內(nèi)，不同地域的所有公民都能享受近乎相等的基本公共服務(wù)。均等的基本公共服務(wù)，主要包含義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會的保障和基礎(chǔ)性設(shè)施等涉及老百姓基礎(chǔ)民生的服務(wù)。均等化并不意味著量上的絕對平均化，并不是所有公民都能享受到等質(zhì)等量的服務(wù)，而是在基本民生領(lǐng)域盡量縮小差距，保障城鄉(xiāng)百姓都能享受到基本的公共服務(wù)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展，有利于推動社會的持續(xù)發(fā)展和百姓的幸福。然而在推進(jìn)城鄉(xiāng)均等的進(jìn)程中，在公共服務(wù)的供給上也出現(xiàn)了一些問題，找出問題原因并提出對策，可以積極的推動均等化的工作。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化存在的問題

（一）基本公共服務(wù)供給總量不均

現(xiàn)階段，像軍事國防、外交和政策等一些純公共服務(wù)在城鄉(xiāng)基本達(dá)到了均等水平，但在一些其他領(lǐng)域，農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給相對不足，像醫(yī)療和教育，大量的醫(yī)療和教育資源向城市傾斜，廣大農(nóng)村地區(qū)還享受不到城市所具備的公共服務(wù)。看病難，看病貴，上學(xué)難，上學(xué)貴的問題依舊是農(nóng)村與農(nóng)民的痛。幾乎每一所城市都會有幾所乃至幾十所的大醫(yī)院，小型的診療中心和藥店幾乎遍布城市。城市的教育系統(tǒng)更是發(fā)展良好，每個(gè)城市的孩子都能享受到義務(wù)教育的福利與便利。而對于廣大農(nóng)村來將，很少有類似城市那樣的大型醫(yī)院，診所的數(shù)量更是有限，各種藥品和相關(guān)資源供應(yīng)有限，雖然農(nóng)村推行了新農(nóng)合，但對農(nóng)民在醫(yī)療領(lǐng)域的補(bǔ)助力度還是相對不足。反觀義務(wù)教育，由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育多由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，許多農(nóng)村地區(qū)財(cái)政供應(yīng)不足，農(nóng)村的義務(wù)教育發(fā)展緩慢，還有部分偏遠(yuǎn)地區(qū)的孩子還因?yàn)榧彝ピ蛳硎懿坏交A(chǔ)教育。

（二）基本公共服務(wù)供給質(zhì)量不等

針對同種類的基本公共服務(wù)，往往城市的質(zhì)量更優(yōu)。首先，由于城市居民普遍受教育程度更高，收入水平也更高，城市居民維權(quán)意識和參與意識要高于農(nóng)村居民，同時(shí)城市擁有更加完善的法律監(jiān)督制度，城市居民對政府供給基本公共服務(wù)起到了監(jiān)督作用，促使政府提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)公共服務(wù)。其次，在廣大農(nóng)村地區(qū)，基層政府財(cái)政收入相對不足，對于基層政府各方監(jiān)管也相對欠缺，農(nóng)村居民的參與與維權(quán)意識相對薄弱，利益訴求與表達(dá)渠道相對阻塞，部分基層政府為了趕“指標(biāo)”和出“政績”，往往不經(jīng)過充分論證和聽取民意，匆忙提供那些基層政府想提高的公共服務(wù)，往往有些公共服務(wù)并不是農(nóng)村居民最需要的，造成在某些領(lǐng)域缺乏供給，某些領(lǐng)域過度供給，最后導(dǎo)致面子工程，政績工程等現(xiàn)象，沒有真正推動廣大農(nóng)村地區(qū)享受到高質(zhì)量的公共服務(wù)，卻浪費(fèi)了有限的資金與資源。

（三）基本公共服務(wù)供給效率不高

在我國，政府在基層公共服務(wù)供給領(lǐng)域發(fā)揮主要作用，政府供給的效率直接影響著城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的成效。然而在實(shí)際工作中，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的投資相對快速增長的財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)體量來說，還相對欠缺，尤其是對一些民生和公共安全領(lǐng)域的投資增長緩慢，無法滿足城鄉(xiāng)居民對于基本公共服務(wù)的需求，像公園，休閑廣場等。同時(shí)，對于基本公共服務(wù)的供給，供給主體單一，政府處于相對壟斷的地位，缺乏形成競爭的供給主體，也沒有形成多方合作的供給模式，加之政府部門易出現(xiàn)的職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)冗雜、人浮于事、辦事效率低等問題，容易造成政府在供給的過程中監(jiān)管不到位和低效力。同時(shí)在政府供給公共服務(wù)的績效考評體系不完善，一些地方政府對于基本公共服務(wù)的供給并不熱衷，而熱衷于那些投資收益短，快出政績的工程，加劇了對于基本公共服務(wù)供給的低效。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題的原因

（一）城鄉(xiāng)二元制尚未完全打破

1958年發(fā)布的《中華人民共和國戶口管理?xiàng)l例》，將人口分為城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)人口，自此戶籍制度成為城市與農(nóng)村人口流動的阻礙，同時(shí)戶籍制度也成了城市與鄉(xiāng)村不同人群的身份地位、福利待遇的參考標(biāo)準(zhǔn)。那些有城市戶口的公民可以享受良好的待遇，包括收入、就業(yè)、福利等許多方面。而那些沒有城市戶口的農(nóng)村人口，自然享受不到那些擁有城市戶口的市民的福利待遇，即使通過自力更生走進(jìn)了城市，依舊還是會因?yàn)閼艏艿竭@樣或那樣的不平等待遇，像勞動保障、子女上學(xué)等問題。在二元制的背景下，城市公共服務(wù)供給的資金來源主要是國家財(cái)政承擔(dān)，而農(nóng)村則往往有村集體或村民自己解決資金問題，國家補(bǔ)助的范圍與幅度很小，由于資金的問題，直接會影響到基本公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量。二元制的制度設(shè)計(jì)是對城市和城市居民更有利的，而農(nóng)村人口在制度層面上就被套牢在土地上，很難享受到均等的基本公共服務(wù)，可以說二元制是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給差距的制度病根。

（二）公共財(cái)政制度不完善

為了推動工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，我國的財(cái)政支出大部分流向了城市，相反只有一小部分流向了農(nóng)村，雖然國家在“三農(nóng)”領(lǐng)域的支出逐年增加，但跟工業(yè)領(lǐng)域比起來還是偏低。然而，中國有廣闊的農(nóng)村土地，有半數(shù)以上的人口來自農(nóng)村地區(qū)，這有限的財(cái)政支出對于提高農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)公共服務(wù)顯得杯水車薪，相當(dāng)多的農(nóng)村人口還體味不到公共服務(wù)帶來的便利。另外，我國財(cái)政的政策傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政支出多與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)，而對于改善民生，提高基礎(chǔ)公共服務(wù)的質(zhì)與量，缺乏應(yīng)有的重視和關(guān)注，這就導(dǎo)致了基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出不高，基本公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展緩慢的局面。我國的公共財(cái)政制度還有待完善，缺乏針對改善基本公共服務(wù)的財(cái)政制度。同時(shí)，由于分稅制的存在，縣鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)本地區(qū)基本公共服務(wù)的提供與改善，有限的共享稅收入，加之時(shí)常不到位的轉(zhuǎn)移支付，許多縣鄉(xiāng)政府面對財(cái)政危機(jī)，難以保障城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等供給。

（三）政府績效考核制度不科學(xué)

對于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化，一部分學(xué)者認(rèn)為與我國政府現(xiàn)行的考核制度有關(guān)。我國政府內(nèi)部有一套獨(dú)立的、自上而下的考核制度，這套制度獨(dú)立于社會和公眾。有部分地方政府在績效考核過程中，只關(guān)心政府自身的發(fā)展，而往往不關(guān)心社會和公眾的發(fā)展和需要，很容易導(dǎo)致脫離實(shí)際，考核沒有發(fā)揮應(yīng)由的作用，而只是滿足了領(lǐng)導(dǎo)或政府自身的發(fā)展，往往達(dá)不到社會公眾的預(yù)期。政府內(nèi)部考核往往隨意性大，尤其是在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，部分政府的考核體系不科學(xué)，往往只考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展視為考核的全部，而忽視基本公共服務(wù)發(fā)展。像過去幾年，一部分地方政府癡迷于政績工程，許多項(xiàng)目未經(jīng)科學(xué)決策就抓緊上馬，一些地方政府甚至舉債經(jīng)營，更有甚者竟然弄虛作假，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和人民的需要，導(dǎo)致了資源被大量的投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給的不足。

三、推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給制度

我國長期存在的城鄉(xiāng)分離的二元經(jīng)濟(jì)制度，拉大了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治和文化等各方面的差距，并嚴(yán)重的阻礙了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，因此，要努力破解二元制，努力推進(jìn)行政體制改革，明晰各政府在供給基本公共服務(wù)中的權(quán)責(zé)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)的供給制度，用制度的枷鎖鎖住陳舊的體制，用制度的枷鎖套牢發(fā)展的紅利，城鄉(xiāng)一體的制度有利于城市和農(nóng)村的居民享受相同的福利與待遇，接受同質(zhì)同量的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，首先，需改革戶籍制度，戶籍制度規(guī)定了公民的身份，阻礙了人的自由流動，將人從制度層面套牢在出生的地域，只要離開本地，去任何地方都會被視為外來人口，不能享受當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)福利。戶籍制更加劇了城鄉(xiāng)分離，妨礙城鄉(xiāng)共同發(fā)展，加重社會的分化，所以需打破戶籍限制，改革過去以戶籍為參考的各種制度安排。其次，需強(qiáng)化農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)保護(hù)，推動農(nóng)村勞動力的角色轉(zhuǎn)變，讓更多人有機(jī)會進(jìn)城工作，享受城市的福利與便利，同時(shí)加快農(nóng)村發(fā)展，推動農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變。再有就是關(guān)于農(nóng)村居民社會保障，醫(yī)療和教育等方面的改革，推動每一個(gè)公民都能享受到發(fā)展的成果。

（二）完善公共財(cái)政體制

首先，要對中央及地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行科學(xué)的劃分，對那些全國受益的公共服務(wù)，應(yīng)由中央支持，那些地方受益的，需要由地方承擔(dān)，而那些跨域的服務(wù)則需由中央與受益地方共同承擔(dān)。其次，需要對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行完善，增強(qiáng)中央向地方，地方向縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，切實(shí)保障基層政府有充足的資金供給基本公共服務(wù)。再次，需轉(zhuǎn)變我國公共財(cái)政的支出方向，過去我國的公財(cái)支出主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，現(xiàn)在公共財(cái)政則需更多的向公共服務(wù)和公共事業(yè)上投資，過去公財(cái)主要向城市支出，現(xiàn)在要將更多的資金從城市投向農(nóng)村地區(qū)，將更多資金投向那些困難的區(qū)域和人群，滿足人民對公共服務(wù)的需求。最后，需要提高公共財(cái)政運(yùn)行的透明度，促進(jìn)公共財(cái)政的運(yùn)作在陽光下進(jìn)行。過去公共財(cái)政的資金常常出現(xiàn)被挪用和濫用的現(xiàn)象，更有甚者層層的截留公共財(cái)政資金，使得原本就不充足的財(cái)政資金變得更加缺乏，往往到了地方基層，現(xiàn)有的公共財(cái)政資金就不能完成既定的指標(biāo)和任務(wù)，進(jìn)而影響了地方對基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，為了有效的避免公共財(cái)政資金被別有用心者濫用，要公開公共財(cái)政的使用過程和使用明細(xì)，同時(shí)發(fā)揮社會各方的積極性，強(qiáng)化對公共財(cái)政使用的監(jiān)督。

（三）建立科學(xué)的政府績效考核制度

我國政府在基本公共服務(wù)供給中居于中心地位，因此構(gòu)建一套以促進(jìn)基本公共服務(wù)完善為宗旨的政府績效考核制度具有重要意義。考核制度由于會對官員的獎(jiǎng)懲、升遷以及任免發(fā)揮重要作用，考核的指標(biāo)與內(nèi)容對官員的決策與行為有直接影響，可以在相當(dāng)程度影響官員的決定與偏好。因此，需要將城鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)供給納入政府官員的績效考核的指標(biāo)之中，并將這一指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置到合理的大小。同時(shí)為了防止考核形式化，要鼓勵(lì)各級政府公開政務(wù)信息，加強(qiáng)對政府官員考核的監(jiān)督，發(fā)揮整個(gè)社會的監(jiān)督熱情。建立與完善相應(yīng)的問責(zé)制度，明確各級政府和各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)，對于那些沒有充分承擔(dān)推進(jìn)基本公共服務(wù)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)干部，要實(shí)行問責(zé)。為了防止部分政府在提供公共服務(wù)過程中，不經(jīng)過充分調(diào)研，匆忙決策，造成供非所需的問題，要將百姓對于基本公共服務(wù)的滿意程度納入績效考核之中，讓百姓來評判各級政府對推進(jìn)基本共服務(wù)供給的成績。同時(shí)要改變過去那種惟“GDP”論英雄的政績觀，要把握時(shí)代發(fā)展的脈搏，積極倡導(dǎo)符合時(shí)代發(fā)展和體現(xiàn)人民利益的政績觀。

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