國有土地使用權(quán)期滿續(xù)期法律問題研究

摘 要 上世紀(jì)90年代初期住宅用地使用權(quán)到期面臨續(xù)期的問題的出現(xiàn)，使住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的問題再一次被重視。對于國有土地使用權(quán)到期的處理，國家的處理辦法是以申請續(xù)期為主，國家無償取得為輔。目前采取“兩不一正常”的過渡性辦法處理，對于是否需要進(jìn)行登記，是否繳納續(xù)期費(fèi)用，現(xiàn)存法規(guī)仍沒有加以規(guī)定。

關(guān)鍵詞 土地 使用權(quán) 續(xù)期 “兩不一正常” 費(fèi)用繳納

作者簡介：馬增暉，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：民商法。

中圖分類號：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.142

2016年4月，浙江溫州市部分市民發(fā)現(xiàn)持有的土地證面臨土地年限20年到期，如果要續(xù)期，必須繳納占房價總額約三分之一的土地出讓金。這批上世紀(jì)90年代初期住宅用地使用權(quán)到期面臨續(xù)期的問題雖然只是部分地區(qū)的個別現(xiàn)象，但是牽涉到關(guān)系大部分民眾的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的問題，事件的發(fā)展還是牽動著許多人的心。

一、當(dāng)前我國法律對土地使用權(quán)回收的規(guī)定

國有土地使用權(quán)有償出讓后的回收，是指國家將國有的土地的使用權(quán)以出讓合同的方式賦予給土地使用者開發(fā)利用的權(quán)利后，由于法律事由的發(fā)生，國家收回了土地的使用權(quán)，土地的使用者不能再享有土地的使用權(quán)的行為。《城市房地產(chǎn)管理法》第三條規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償有限期使用制度。”《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物，其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。”還規(guī)定，土地使用權(quán)期滿以后，土地使用者可以對土地使用權(quán)進(jìn)行申請續(xù)期。申請續(xù)期的土地使用者，需要按照暫行條例的規(guī)定重新簽訂合同并且繳納一筆土地使用權(quán)的出讓金，同時還要另行辦理登記。

結(jié)合這兩條規(guī)定不難看出，對于國有土地的使用權(quán)到期的處理問題，我國法律規(guī)定的一直以來的處理辦法是以申請續(xù)期方式為主，國家無償取得方式為輔。

二、國有土地使用權(quán)期滿后如何續(xù)期的問題

（一）法律法規(guī)關(guān)于 國有土地使用權(quán)期滿后如何續(xù)期的規(guī)定

根據(jù)我國《暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》及相關(guān)法規(guī)可以總結(jié)出，我國有以下國有土地使用權(quán)期限屆滿的法律規(guī)定：首先，國有建設(shè)用地使用權(quán)存在一定的年限，并且不同用途的土地使用年限并不相同。其次，國有土地使用權(quán)到期續(xù)期的時候需要支付出讓金。國有土地使用權(quán)到期續(xù)期時應(yīng)該簽署土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付出讓金。再次，土地使用者到期后沒有申請續(xù)期或申請續(xù)期了但不批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償獲得。土地的使用者應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門交回土地使用證，并依照規(guī)定注銷登記。

2016年11月27日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》發(fā)布。《意見》明確提出：研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。12月8日，國土資源部和住建部協(xié)商后對浙江省國土資源廳《關(guān)于如何處理少數(shù)住宅用地使用權(quán)到期問題的請示》給予復(fù)函：地方在相關(guān)法律安排明確之前，可以采用“兩不一正常”的過渡性辦法處理。12月23日，國土資源部召開《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會，國土資源部副部長王廣華在會上正式明確了這種處理辦法。 “兩不一正常”的過渡性辦法處理，即不需要提出續(xù)期申請，不收取費(fèi)用，正常辦理交易和登記手續(xù)，涉及“土地使用期限”，仍填寫該住宅建設(shè)用地使用權(quán)的原起始日期和到期日期。

“兩不一正常”雖然為人民群眾所樂見，但是這畢竟只是過渡性的辦法。2007年《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”第2款規(guī)定：“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”①對于如何“自動續(xù)期”，是否需要進(jìn)行登記，是否繳納續(xù)期費(fèi)用，現(xiàn)存法規(guī)并沒有加以規(guī)定，這是當(dāng)前亟待解決的重要問題。

（二）當(dāng)前續(xù)期規(guī)定存在的問題

第一，續(xù)用土地補(bǔ)交出讓金的標(biāo)準(zhǔn)缺乏。國有土地使用年限屆滿續(xù)期，需要補(bǔ)交土地出讓金，但是補(bǔ)交多少并沒有統(tǒng)一規(guī)定。此前并不是沒有國有土地使用年限屆滿續(xù)期的社會問題，這次溫州事件能夠引發(fā)輿論重大關(guān)注的一個重要區(qū)別就是高達(dá)房屋市場價三分之一的“天價續(xù)期金”。

青島阿里山地區(qū)5071戶的土地使用權(quán)分別為二十年，三十年，三十五年的期限，其中310戶的土地使用權(quán)于2009年6月底到期。當(dāng)時的青島政府提出的方案是：物權(quán)法規(guī)定尚不明細(xì)，土地使用權(quán)期滿應(yīng)當(dāng)續(xù)付出讓金。以該地區(qū)在過去1年地價的平均價格為計算基準(zhǔn)，相當(dāng)于60%的建筑面積，因為阿里山地區(qū)當(dāng)時的土地價格是一千元，因此一百平方米的房產(chǎn)所有者需要支付六萬元的價格。②在深圳，也發(fā)生過類似的時間。深圳福田一建筑期滿后，將申請續(xù)期的申請向政府部門提交，成功地將土地使用年限從五十年延長到七十。這棟建筑的面積約為八十平方米，續(xù)期金額是四萬五千元，每平方米平均支付五百五十元，續(xù)期付款費(fèi)約為建筑價值的萬分之五。

青島、深圳續(xù)期收費(fèi)依據(jù)是當(dāng)?shù)氐摹肮婊鶞?zhǔn)地價”，一般不過幾百塊、上千塊，而溫州執(zhí)行的是“市場評估地價”，續(xù)期費(fèi)用遠(yuǎn)超深圳、青島。續(xù)期費(fèi)用沒有法定標(biāo)準(zhǔn)，各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相差巨大，如此不公自然會導(dǎo)致民眾的抵觸。

第二，城市出讓土地續(xù)期規(guī)定操作難度大。國有土地使用期續(xù)期需要再次審批，經(jīng)同意后重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。現(xiàn)在的物業(yè)形式多以公寓樓存在，一塊土地的使用權(quán)被成千上萬獨(dú)立的業(yè)主擁有。如果部分業(yè)主想要續(xù)期，部分業(yè)主想要國家收回，無疑會給行政管理造成很大的不便。

第三，土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用增加民眾負(fù)擔(dān)。房產(chǎn)交易要交房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、契稅以及其他與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種，比如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附交等，房產(chǎn)繼承、轉(zhuǎn)贈則需要繳納公證、繼承等費(fèi)用。在同一房產(chǎn)上疊加如此多收費(fèi)之后，如果還要加上土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)，對民眾來說將會是沉重的負(fù)擔(dān)。且土地本身就是人民安身立業(yè)之根本，過度的土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)將對人們滿足自身的生存需要造成嚴(yán)重威脅。

三、各國和地區(qū)對于在土地續(xù)期方面的規(guī)定

內(nèi)地城市土地制度藍(lán)本之一為香港，香港也存在著土地到期的續(xù)期問題。香港實行有償、有期、有條件使用土地，土地屬于國有。香港土地在到期以后的處理方式是：續(xù)期免費(fèi)，但要支付租金。香港的《基本法》有規(guī)定，香港新的土地的出讓期限一般為大約50年，土地使用權(quán)達(dá)到了規(guī)定的期限，若土地本身已經(jīng)沒有續(xù)期的權(quán)利了，經(jīng)過政府批準(zhǔn)以后還可以續(xù)期50年，不需要支付一次性地費(fèi)，每年僅需要支付占差餉大概3%的年度租金即可。差餉為房產(chǎn)年度總租金的 5%，依次換算，續(xù)期業(yè)主的年應(yīng)繳新地稅僅為房產(chǎn)租金的 1.5‰、市場地價的 0.1‰。香港土地續(xù)期按年度繳納的新地稅在很大程度上具象征意義。

在日本，土地一旦獲得，就可以永久使用，而不需要繳納任何費(fèi)用。在美國，擁有世界上最自由的土地制度，美國將土地所有權(quán)分為地下權(quán)利（包括地下資源的權(quán)利，地上權(quán)利 （包括建筑大小、形狀等），三個部分的權(quán)益可以分別轉(zhuǎn)移，政府沒有任何征用和拆遷的權(quán)利。美國可能會每六個月征收一次房地產(chǎn)稅，如果你不支付或逾期未付，土地將歸中央政府所有并進(jìn)行公開拍賣。子孫繼承，必須支付遺產(chǎn)稅后，才能夠真正繼承遺產(chǎn)。英國對租賃權(quán)是這樣規(guī)定的，一般房屋占用范圍內(nèi)土地的所有權(quán)由政府或私人所有，買家以合同的形式，租賃土地所有者的土地使用權(quán)。租賃年限，延長權(quán)利和相應(yīng)的租金將在合同中明確指出，一般年限很長，如999年，125年的租期是最常見的，999年之后，可繼續(xù)申請續(xù)期。

可以發(fā)現(xiàn)，大部分國家和地區(qū)對于土地使用權(quán)的續(xù)期的收費(fèi)采取不收費(fèi)制度或者象征性收費(fèi)，但是這并不代表國家疏于對土地使用權(quán)的控制，而是通過對遺產(chǎn)稅的征收、房屋交易費(fèi)用的征收等方式，間接將土地使用權(quán)加以控制。

四、國有土地使用權(quán)期滿后的續(xù)期之我見

國有土地使用權(quán)期滿后續(xù)期是否需要繳納費(fèi)用，我的答案是肯定的。我國社會性質(zhì)決定國有土地使用權(quán)屬于國家所有，續(xù)期繳費(fèi)一方面對土地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)，另一方面是解決不同期限土地使用權(quán)取得的費(fèi)用不同的歷史遺留的“公平”問題。但是，繳納的費(fèi)用應(yīng)該只是象征性收費(fèi)，以不增加人民負(fù)擔(dān)為目的。對于既不表示續(xù)期，又繼續(xù)占有、使用的，為維護(hù)社會穩(wěn)定，不應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制手段，而是在轉(zhuǎn)讓、繼承時對其登記加以限制。

注釋：

①張文靜、周濤.物權(quán)法第149條評析.法制與經(jīng)濟(jì)（下旬刊）.2008（7）.

②黃島“撞限房”調(diào)查：產(chǎn)權(quán)續(xù)期無定論過戶未受影響.每日經(jīng)濟(jì)新聞.2011.04.20.

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