配套立法與職權立法的區別

摘 要：配套立法是獨具中國特色的一種立法模式，在新中國成立初期就開始出現并運用，它是對上位法律的補充和細化，是我國法律體系的重要組成部分。本文首先對配套立法和取權立法的概念進行分析，然后針對主體范圍、啟動方式和行為性質三個方面研究配套立法與職權立法的區別。雖然目前我國社會主義法律體系已經基本形成，但是大量的法律仍然無法得以順利施行，這就對配套立法工作提出了很高的要求，體現出了研究的必要性。

關鍵詞：配套立法；職權立法；上位法

一、配套立法的概念

“配套立法”目前已經在國內受到廣泛關注，截止2016年12月，借助兩大搜索引擎了解“配套立法”的相關資訊，“百度網”上與“配套立法”相關的網頁和新聞各為1060萬條和16780篇，“谷歌網”上與“配套立法”相關的網頁和新聞各為2080萬條和11320篇。然而，“配套立法”并非是一個法學或法律上的專業術語，最早使用該詞的官方文件是2006年3月9日十屆全國人大第一次會議上吳邦國委員長所作的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，之后逐漸被政府文件和學者著作所使用。

論及“配套立法”現象，在新中國建國初期就出現了，當時彭真對配套立法作了精辟論述，他提出，“法律制定后，實施中還有許多問題需要解決，一般需要制定實施細則，作出具體規定。全國性的實施細則，由國務院制定，地方性的實施細則由省、自治區、直轄市的人大和人大常委會制定。”可以看出，當時的國家領導人就很重視配套立法的制定工作，而且就是這種立法上的實踐和慣例，創造出了獨具中國特色的配套立法模式。即全國人大及其常委會制定法律，先對一般性原則和重要問題作出概括性的條款規定，將細化完善工作交由國務院和地方立法機關去完成。由此看出，國務院制定的行政法規和地方人大制定的地方性法規，作為法律體系的重要組成部分，與法律配套的使命與生俱來。

二、職權立法的概念

職權立法屬于行政立法的范疇，指行政機關根據憲法和有關組織法的規定來創制具有一定約束力和普遍性的法律規范的法律現象。對于職權立法，國內學者意見不一，部分人持否定和批判的態度，認為我國現有的法律制度只存在于最高高家權力機關即全國人大及其常委會的立法權，行政機關只有授權立法，不存在職權立法。在他們看來，職權立法的存在會打破行政與議會的制衡狀態，導致行政權力過度擴張，政府逾越立法權力，危及議會的立法權力，破壞立法民主。因此，在我國地方立法權和行政立法權不是自身固有的，是中央授予的。這些學者的觀點實質上是從價值判斷上對行政權和立法權作出區分，從而否定職權立法存在于我國的立法制度。

根據我國現行的立法制度，結合我國的立法實踐，不難發現職權立法在我國有直接的憲法依據，它確實存在。在我國，一切國家權力皆由憲法賦予，行政機關的立法權是憲法規定的，所以行政立法權是憲法賦予行政機關的固有職權。《憲法》第89條規定，國務院可以根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。《立法法》第56條也做了類似的規定，并將行政法規涉及的事項限制在“為了執行法律的規定”和“《憲法》第89條規定的國務院行政管理職權”的范圍內。《憲法》第90條第2款規定了國務院各部委有權根據法律和國務院的行政法規、決定、命令來發布規章，《立法法》第71條進一步將規章的制定主體具體化，規定了權限范圍，明確規章的規定事項應是執行法律或國務院的行政法規、決定、命令。另外，雖然憲法對地方政府的立法權限沒有做出具體規定，但是《立法法》第73條規定了省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府可以指定規章，并對規章的事項范圍作出了規定。所以，國務院及其各部委、地方人民政府這些行政機關的立法權力是憲法和憲法性文件所賦予的，與全國人大及其常委會的立法權來源相同，屬于立法職權。

三、配套立法與取權立法之間的區別

1.主體范圍不同

配套立法的主體范圍很廣，廣義上，除了包括國務院、部委、地方人民政府這些行政機關以外，還包括地方人大及常委會，“兩高”、中央軍委以及其他的一些機構和組織。比如《企業破產法》第22條涉及到的配套主體為最高人民法院規定；《檢察官法》第55條規定的配套主體是最高人民檢察院；《工會法》第36條授權的主體是中華全國總工會制定；《國徽法》第9條涉及到的配套立法主體是全國人民代表大會常務委員會辦公廳或者國務院辦公廳會；《武裝警察法》第6條規定的配套主體還涉及到了中央軍事委員會。顯然，配套立法主體的范圍不只是局限于行政機關，它的范圍很廣泛。而職權立法屬于行政立法，它的主體范圍局限于國務院、國務院部委以及地方人民政府等《憲法》和《立法法》明確賦予其立法職權的行政機關。配套立法的主體范圍要寬于職權立法。

2.權力啟動各異

我們所謂的配套立法緣于法律中的授權條款的明確授權、指示和要求，而職權立法則往往可以積極主動而為之。在我國的立法實踐中，有許多行政機關的立法是在沒有一般法律的授權下，根據實際需要而主動制定，形成職權立法。如根據《食品安全法》第57條有關“食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范，由國務院生行政部門規定”的規定，由國家質量監督檢驗檢疫總局頒布了《食品檢驗機構資質認定管理辦法》。而職權立法則以此為而提，行政機關往往可以不需要一般法律的授權和要求，根掘實際情況主動制定法規規章。

3.行為性質差別

配套立法的存在是因為上位法律的授權或要求，對其進行補充細化和完善，因而有很強的職責性，而職權立法不需要法律的要求和授權，側重于主動性和權力性。從法律應然角度，職權立法本不應該存在，在當代憲政制度中，“因為行政權越積極、越不受限制地制造行政命令，對議會民主責任政治體制下國會的權威所造成的傷害就越大，且介于作為主權者之人民以及以人民名義制定之法規兩者之間的民主距離也會益形拉大，到最后不僅導致權力分立原則名存實亡，更有可能危害人民的基本權利，為獨裁者造勢”，在我國，憲法賦予了行政機關一定的立法職權，在憲政和立法實踐之間的距離中可以明顯感受到職權立法的職權性和隨意性。

參考文獻：

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[2]江小芳.《我國配套立法的類型分析》[J].上海交通大學，2011（8）.

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作者簡介：張曉瑜（1991-），男，漢族，山東東平人，貴州民族大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。