破產管理人制度的局限及完善

劉文舒

摘 要：破產管理人在破產程序中承擔著保障破產各方利害關系人合法利益的義務和職責。我國破產管理人制度雖然在立法和司法實踐中都有一些進展，但還存在不足和需要完善發展的地方。本文從法律地位的確定、選任機制、報酬激勵、監督機制等方面對破產管理人制度進行分析，并提出相應完善建議。

關鍵詞：破產法；債權人；破產管理人

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2016（12）-0006-04

破產管理人工作涉及了破產過程中主要的具體事務以及對于債權人、債務人等各方當事人權益的平衡和維護，破產的效率和效果也主要依賴于破產管理人的能力和作為。我國破產法和司法解釋中對破產管理人的資格、職責和責任等內容進行了相關規定，并在相關案例中進行了法律法規的解讀，但是仍存在著一些局限和問題，對破產制度的執行效果會產生較為消極的影響。

一、破產管理人制度的局限

（一）破產管理人法律地位不明確

破產管理人是在破產程序中臨時成立的主體，以管理人的名義進行民事行為，享有一定職權并承擔相應義務，在破產程序以外，可以從事一定的民事行為，代表債務人參加訴訟或者仲裁活動。破產管理人的法律地位在學界存在很大的分歧，目前在中國《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《破產法》）中也并未予以明確規定，在司法解釋和司法實踐中對于具體的情形進行了相應規定，具體事務所體現的角色性質和職能定位也不同。

在英美法系中，根據美國破產法典的規定，破產管理人的法律地位適用信托關系中的受托人制度，并將破產管理人稱為“破產受托人”（trustee），可以獨立從事相關法律行為、承擔法律責任。大陸法系中，關于破產管理人的地位有“破產代理說”、“債權人代理說”、“破產人和債權人共同代理說”、“破產財團代理說”、“職務說”和“清算機構說”等不同的學說爭論。對應大陸法系對于破產管理人法律地位的學說之爭，我國破產法學界也持有多種觀點，如“專門機構說”、“破產企業法定代表人說”、“清算法人機關說”、“雙重地位說”、“債權人代表說”等，但是并沒有一個相對集中的主流觀點。各學者在破產當事人中選擇不同的利害關系人作為基點，產生不同的定位，出現不同的學說。

通常而言，法律具有滯后性和抽象性的，這就意味著法律在客觀上無法對破產管理人所有權利義務進行詳盡規定。在遇到法律沒有明確規定的障礙時，破產管理人法律地位的不明確會導致破產管理人在具體破產事務中的定位和職責不明，例如在不同事務中民事訴訟地位的問題等都存在錯位問題，并因此影響到各方利益主體的利益實現。

（二）破產管理人選任模式存在錯位

破產管理人的選任模式在理論上主要有“法院選任說”、“債權人會議選任說”和“折中說”三種觀點。國際上，多數國家采用了“債權人會議選人說”，規定了管理人由債權人會議選任并受其監督，法院在管理人任命上的權利是消極的。我國破產法在制定的過程中，曾經考慮過采用“折中說”即采用法院選任破產管理人和債權人會議選任破產管理人相結合的辦法。在《破產法（草案）》中規定，人民法院在受理破產案件的同時制定破產管理人，債權人會議可以對法院制定的管理人進行確認或另行選任。最終經過修改，我國現行《破產法》以“法院選任說”規定了破產管理人的選任制度。

在《破產法》立法時，我國破產實踐剛剛起步，信用體系等配套制度也尚未完善，法院作為相對權威中立的主體，作為破產管理人的選任主體是具有合理性和高效性的。但是隨著破產市場化程度不斷深入，破產機制不斷成熟，這樣的選任制度不利于培育破產市場的活躍性，對當前破產管理人選任的及時介入沒有提供充分的空間，會導致破產企業只有在陷入清算困境甚至無產可破時才選擇破產程序。

（三）破產管理人選任規定不明確

我國《破產法》及司法解釋對于破產管理人的準入條件規定過于原則，可操作性不強，同時準入條件對于破產管理人的入職門檻要求過低。在選任程序上，法院一般采用隨機指定和競爭指定的方式。隨機指定即在管理人所列名冊中采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式進行公開指定的方式，較為常見。隨機指定的方式在理論上可以很好地解決選任的公開公平公正問題，對法院來講也是司法成本較低的一種方式，但是這種方式同時具有盲目性與隨意性，不同的破產案件對于破產管理人的專業能力要求不同，雖然在管理人名冊中的管理人符合準入條件，但是專業領域和專業能力并不相同，部分被選中的管理人對指定的破產案件缺乏足夠的專業素養，采用隨機方式并不能選出最稱職的管理人，對破產程序的推進和破產利益關系人的保護難以發揮最大作用。

同時，由于管理人名冊的準入條件不明確，法院對于管理人入冊多為形式審查，并且法院對入冊的管理人并沒有跟蹤監控的程序，管理人在冊期間，對于管理人業務能力發生變化甚至管理人是否仍符合準入條件，都不影響入冊后的指定。

（四）破產管理人薪酬制度相對單一并缺少基本保障

破產管理人工作的效率和效果決定于其職業素質、專業水平和道德修養，但是作為市場化的破產制度中，如果僅以法律規定和職業道德對管理人的工作職責進行強行約束，并不能有效提升破產管理人履行勤勉義務的主動性。在市場化的制度中不能回避市場化的解決途徑，即對破產管理人薪酬的合理化。破產管理人薪酬起到較好的激勵作用時，雖然可能損害一部分債權人的利益，但是管理人在破產事務中的主動作為，如對于債權更好地實現，則對債權人的利益是一種更為實質意義上的保護。所以要強調報酬激勵的科學性和合理性，能夠更好地平衡債權人權益和管理人利益。

最高人民法院依據《破產法》第二十二條第三款規定，制定了《最高人民法院關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》（以下簡稱《管理人報酬規定》），并于2007年6月1日起施行，對管理人報酬的方案、實踐等做出規定，但是在實踐中，仍存在一些問題。

一方面，報酬標準仍然是相對單一的。《管理人報酬規定》規定了人民法院應根據債務人最終清算的財產價值總額，在一定比例限制范圍內分段確定管理人報酬，并進行了相應的具體比例規定，同時在第八條中規定：“人民法院確定管理人報酬方案后，可以根據破產案件和管理人履行職責的實際情況進行調整。”調整考慮的因素主要有案件的復雜性、管理人的勤勉程度、實際貢獻、所承擔的風險責任等方面。雖然在規定中報酬方案具有靈活性，但是在實踐中，并沒有與工作的實際效果和業績聯系起來，報酬制度不能很好地起到激勵作用。

另一方面，管理人的基本報酬仍無法得到保障。《管理人報酬規定》在第十二條規定了當財產不足以支付報酬的情況下，管理人應當提請人民法院終結破產程序。實踐中，在進入破產程序的企業經常出現無產可破的情況，管理人的報酬因為無法得到基本保障，雖然可以提請終結，但是前期工作所耗費的時間精力無法得到報酬，這樣在一定程度上降低了管理人的工作積極性，容易導致管理人行為出現逆向選擇。中介機構往往在指定破產管理人時就開始有所選擇“挑肥揀瘦”，還有的在工作過程中，認為工作的性價比太低而消極怠工。長此以往，會導致有資質的管理人，特別是業務能力強、其他領域業務多的管理人可能會考慮退出管理人名單，產生“劣幣驅逐良幣”效應。

（五）破產管理人多元監督體制存在不足

《破產法》在第二十三條規定“管理人依照本法規定執行職務，向法院報告工作，并接受債權人會議和債權人委員會的監督”，在借鑒了國外立法經驗的基礎上，形成現有除管理人自律監督外，由法院和債權人會議或債權人委員會多元監督的體制。

人民法院作為監督機制中主要主體，存在著力不從心的尷尬。法院作為審判機關，日常審判工作任務繁重，面對專業性極強的破產案件中大量事無巨細的法律及非法律的事務，缺乏足夠的精力進行監督。在司法實踐中，法院對管理人的監督主要是形式上的監督，難以發揮實質性的作用；或限于時間精力，只能對于部分影響重大的案件進行較為重點的監督管理，監督效果不佳。債權人會議或債權人委員會的監督缺乏全面性。一方面，債權人會議或債權人委員會是臨時成立的，并不必然具有破產程序中所涉及的金融或法律方面的專業知識，對于管理人的事務無法進行全程和專業的監督。另一方面，債權人會議或債權人委員會考慮更多的是債權人利益，可能無法理性行使其監督權力，無法保障監督的中立性和全面性。多元化的監督體制中各監督主體是針對不同的監督事項而存在的，無法形成全面的監督，且多頭監督往往會形成真空地帶，降低了監督的有效性。

二、我國破產管理人制度的完善

（一）明確破產管理人法律地位

依據我國《破產法》的規定和具體司法實踐，破產管理人宜定位為“專門機構”。第一，管理人具有法人的性質，是特殊的民事主體。第二，破產管理人具有相對獨立性，獨立于法院和債權人會議，又受法院和債權人會議的監督。第三，管理人是獨立的訴訟主體。專門的獨立機構是指管理人既不是政府機構，也不是債權人或債務人的代理人，而是依據破產法的規定在破產宣告后成立，負責執行破產財產管理、變價、分配等清算事務的獨立的專門主體。將破產管理人視為專門機構有利于確立其獨立性和中立性，有利于平衡破產程序中各方的利益關系。

（二）逐步確立債權人會議的選任主體地位

當破產事實發生時，債權人的利益極易受到侵害，其對于破產程序的效果和效率都具有直接的利益關系，管理人的能力和行為會直接影響其最終債權的實現，債權人會議有動力和能力選擇管理人。在指定管理人過程中，應當更多地征求債權人的意見，在資格審查后，應當盡可能傾向于債權人的選擇。在債權人會議未選擇破產管理人或其選定的破產管理人不合格的情況下再由法院選任。

（三）適當調整報酬激勵機制并給予基礎保障

建議對調整報酬的程序和具體調整方式進一步明確，提高報酬與管理人工作成效的相關度，提升管理人在管理程序中的積極主動性。同時對于管理人更為主動提升的工作成效應當予以獎勵性的報酬，比如對于清收難度大的破產財產等的報酬比例應當大于一般情況下的比例等。同時，參考國外管理人制度，通常會在一定程度上對管理人的基本報酬進行保障，以法國的破產管理人制度為例，當破產財產不足以支付破產管理人報酬時，案件被認定為準司法援助行為，法官可依職權進行裁定，由專門委員會從破產管理人報酬補貼基金中管理發放。對于無產可破的案件中破產管理人的報酬保障，是推動破產管理人制度發展穩定性的重要因素，不僅保障了破產管理人在某一起具體破產案件的積極主動性，同時能夠讓破產管理人建立起對于破產案件報酬的合理預期。建議借鑒此類做法，建立破產專項基金，結合破產管理人的勞動價值，給付最低報酬，以防止企業無產可破的同時相關利害關系人也無法出資墊付的情況出現，提高破產管理人參與破產程序的積極性。

（四）設立破產管理局以加強準入管理和監督

破產管理對于業務知識的要求極高，建議借鑒英美等國家及香港特別行政區等管理破產事務的經驗，在我國設立破產管理局對破產事務進行專門的研究和管理。破產管理局不僅有利于整個破產法體系的完整，更重要的是可以對破產管理人進行全面有效的監督。

一方面，破產管理局可以對破產管理人的準入制度進行研究明確。破產管理人需建立相對統一明確的準入條件，如統一的考試、資格審查等，同時對于已獲得資格編入名冊的管理人進行定期的培訓考核，進行跟蹤監管。在制定統一準入標準的同時，可以根據破產案件的規模或類型進行分組入冊，在提高管理人業務能力的同時，合理配置社會資源，提高效率。

另一方面，破產管理局可以解決專業化監督缺位的問題，起到更為全面有效的監督作用。作為專門機構的監督有利于解決解決現有監督措施操作性不強的問題，由破產管理局統一研究完善相關法律法規，補充相應責任追究，特別是在行政責任方面，針對監督結果的處罰需要行政權力的支持，破產管理局的行政職能也可以增強監督的有效性。

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The Limitations and Improvement of the Bankruptcy Administrator System

LIU Wenshu

（The Peoples Bank of China， Beijing 100800）

Abstract： Bankruptcy administrators bear obligations and responsibilities to safeguard the legitimate interests of the parties in the bankruptcy process. Some progress in the legislation and judicial practice has been made on the bankruptcy administrator system in China， but there still exist drawbacks and need to be improved. The paper makes an analysis on the bankruptcy administrator system from the determination of legal status， the selection mechanism， the compensation incentive and supervision mechanism， and puts forward some corresponding improving suggestions.

Keywords： bankruptcy law； creditor； bankruptcy administrator

責任編輯、校對：謝華軍