京津冀基本公共服務協同發展與財稅政策支持探討

高樹蘭

摘 要：基本公共服務協同發展是京津冀協同發展的基礎和重要保障，京津冀地區公共服務的巨大差異是京津冀協同發展的主要障礙，也是疏解北京非首都功能解決大城市病的直接梗阻。提供公共產品和公共服務是政府的重要職責，財政收支規模差距是造成京津冀三地基本公共服務差異的重要原因。因此，調整財政政策，規范轉移支付制度，統籌區域內稅收政策，保證京津冀基本服務協同發展，是京津冀協同發展戰略布局中的重要課題。

關鍵詞：基本公共服務；協同發展；轉移支付制度；財稅政策

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）06-0012-06

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出，基本公共服務是建立在一定社會共識基礎之上，由各級政府主導提供的，與經濟社會發展實際水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。其范圍包括教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域。享有國家基本公共服務是全社會每個公民應有的權利，而提供公共服務是各級政府應盡的基本職責。2015年5月《京津冀協同發展規劃綱要》發布，綱要指出京津冀協同發展是我國現階段的重大戰略，其核心目標是有序疏解首都的非首都功能。協同發展不僅涉及要素資源整合、產業結構調整、各地發展項目統籌等“硬件”性質的協同，也包括突破京津冀三地各級政府間的行政壁壘、變革區域行政管理方式、統籌社會事業發展、實現公共服務均等化等“軟件”性質的協同。其中京津冀三地基本公共服務協同發展將是京津冀協同發展的持續動力和必要保障。而北京非首都功能的疏解，把占優勢地位的北京公共服務，適當疏解到天津和河北，也就為三地公共服務協同發展提供了契機和渠道，必然會提升津冀地區的凝聚力和競爭力。

一、京津冀公共服務水平的現實差距

京津冀三地基本公共服務水平差距大的現實由來已久。從公共服務資源占有情況來看，在我國頗受高考學生和家長追捧的“211”高校，北京地區擁有24所，天津有3所，而在京津冀三地擁有最多人口的河北省只有1所，并且這唯一的1所“211”高校（河北工業大學）還坐落在天津市區[1]；2014年，北京地區每萬人擁有衛生技術人員數99人，天津地區為56人，河北省為48人，京津冀三地比為2.06∶1.17∶1；京津冀三地每十萬人口擁有的醫院個數為北京市2.8家，天津市2.5家，河北省1.8家，京津冀三地比為1.56∶1.35∶1。

從社會保障制度來看，京津冀三地差距更為明顯。2015年，北京市企業退休人員最低養老金每月3 355元/人，天津市為每月2 525元/人，河北為每月2 071元/人，河北省只有北京市的61.7%，天津市的82%；城鄉居民基礎養老金：河北是每月75元/人，天津是245元/人，北京是470元/人，河北省只有北京市的16%，天津市的30.6%。在醫療保險方面，京津冀三地規定了不同的起付線、報銷比例、報銷封頂線。如2015年，京津冀三地新農合籌資標準分別為不低于1 200元、760元和490元，三地依次遞減；個人繳費京津冀三地分別為160元、90元和110元；而新農合中最重要的財政補貼部分，三地標準分別為1 040元、670元和380元，河北省財政補貼水平分只有北京的37%和天津的57%，三地財政投入水平差距較大。新農合籌資標準差異顯示了京津冀三地新農合參保人員享受的不同待遇。2015年，京津冀三地新農合規定分別為：北京市門診起付線200元，報銷比例65%，封頂線3 000元；住院起付線500元，報銷比例80%，全年門診及住院保險封頂額累計18萬元；天津市新農合與城鎮居民門診及住院報銷起付線均為500元，報銷比例70%，最高支付限額18萬元；河北新農合門診報銷無起付線，報銷比例50%，但封頂線只有100～300元，住院報銷比例約75%，封頂線為12萬元。由此可見京津冀三地規定的復雜與差異。就醫療保險協同發展的現狀看，京津冀協同發展任重而道遠，還有許多接續工作要做。

京津冀三地基本公共服務水平的差異，造成了人才等資源流動聚集北京的“虹吸現象”。京津冀三地基本公共服務均等化發展，將會影響國家戰略的實施，影響京津冀協同發展的大局。由此，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第三十八章第五節特別提出，要推動京津冀協同發展中公共服務的共建共享。

二、京津冀公共服務協同發展面臨的財稅制度制約

（一）京津冀三地財政收支規模差距大影響三地基本公共服務供給

京津冀三地基本公共服務領域供給的差距，其根源是京津冀三地在整體財政收支規模和實力上的差距。從本質上說，三地財政收支差距決定了三地基本公共服務水平差距。以2014年為例，北京市總人口2 152萬人，天津市總人口1 517萬人，河北省總人口為7 384萬人；河北省分別為北京市和天津市總人口的3.4倍和4.8倍；2014年北京市地方財政收入4 027.16億元，人均18 713.67元；天津市地方財政收入2 390.35億元，人均15 757.09元；河北省地方財政收入2 446.62億元，人均只有3 313.41元。2014年河北省人均地方財政收入只有天津市的21%，北京市的17%。詳見表1。

從表1可見，2014年京津冀人均財政收支，京津財政支出明顯較高而河北比較低。同理計算，2012年京津冀三地人均GDP差距為1.89∶2.25∶1；人均財政收入差距為4.08∶2.74∶1；人均財政支出差距為3.44：1.46：1。就人均GDP和人均財政收入差距而言，2014年較2012年京津冀之間的差距進一步擴大了。

收入差距決定了支出差距，支出差距直接影響了公共服務水平。從2014年地方財政主要支出項目可見，河北省多數財政支出項目僅為京津的1/2到1/8，京津冀基本公共服務差距也可窺見一斑。詳見表2。

（二）縱向財政轉移支付制度進一步拉大了京津冀財力差距

1994年我國分稅制改革后，逐步建立以財力性轉移支付和專項轉移支付為主的轉移支付制度。這項制度從建立至今，一直是我國財政管理體制改革的重要環節，20多年來改革調整轉移支付制度的腳步從未停歇。1995年，作為分稅制財政管理體制改革的配套措施，中央財政出臺了均衡性轉移支付制度。2002年實施所得稅收入分享改革后，建立了均衡性轉移支付穩定增長機制。2009年，中央將財力性轉移支付改為一般性轉移支付[2]。2012年中央財政研究制定了《2012年中央對地方均衡性轉移支付辦法》。2014年修正的《預算法》進一步明確了財政轉移支付應當以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。2015年2月國務院印發《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）強調應合理劃分中央和地方事權與支出責任。

從財力性轉移支付到均衡性轉移支付再到一般性轉移支付，20多年來的歷次轉移支付制度的調整與修訂，宗旨都是為了縮小各地財力差距，實現基本公共服務均等化。但由于我國中央與地方間事權和支出責任劃分不合理，現實中轉移支付制度效果并不樂觀。從財政部《2014年中央對地方稅收返還和轉移支付決算表》可見，現行財政轉移支付制度主要包括兩個方面，一是中央財政對地方轉移支付，包括一般性轉移支付（含均衡性轉移支付、革命老區民族和邊境地區轉移支付、成品油稅費改革轉移支付、固定數額補助、體制結算補助等）與專項轉移支付（含一般公共服務支出、國防支出等20項支出）；二是中央財政對地方的稅收返還（含增值稅和消費稅返還、所得稅基數返還、成品油稅費改革稅收返還、地方上解）。以2005—2014年中央財政對京津冀三地縱向轉移支付為例（見表3），可見我國轉移支付制度在平衡地區間財力資源方面并未發揮應有作用。2005—2014年中央對地方的縱向財政轉移支付在整體數量上河北省高于京津地區，但是中央對地方的縱向財政轉移支付人均財政補助數，河北省卻又遠遠低于京津地區。這種分配方式進一步加大了河北省與北京及天津的財力差距，財政轉移支付后使京津冀財力差距漸行漸遠，導致京津冀基本公共服務協同共建均衡發展的愿望失去了物質基礎。（中央補助地方收入=稅收返還數+一般性轉移支付數+專項轉移支付數）[3]。

2015年中央財政調整了對京津冀地區轉移支付的分配格局，中央財政對河北省的稅收返還和轉移支付有了大幅提高，在全國三十一個省市自治區里位居第9位；中央補助地方財政人均收入額十年來首次超過了京津地區。

（三）京津冀缺乏財政協同治理機制

從我國現行財政轉移支付制度實施效果看，要實現縮小各地財力差距，實現基本公共服務均等化的目標，尚需橫向財政轉移支付制度的支持。目前我國還沒有正式的橫向轉移支付制度，一些富裕地區向貧困或受災地區進行的對口支援，可以看作是一種橫向轉移支付形式，但目前這種制度設計基本屬于應急性的“兄弟式互助”，未納入正式的國家財政體系制度，京津冀地區亦不例外。比如北京對河北的資源環境補償和環境基金，只是專項的使用者付費，并非出于均等化目的的財政轉移支付；再如浙江省以向安徽省付費方式解決解決新安江和千島湖上游地區水質問題；義烏市向上游的東陽市購水，解決潔凈水源問題等[4]。而戰略性區域協同發展僅靠“兄弟式互助”和使用者付費方式，顯然不能形成有效的財政協同機制。地區間財政協同發展，還要有橫向轉移支付制度支持。

（四）現行稅收政策難以適應京津冀協同發展的戰略要求

1. 稅收政策差異影響京津冀產業布局。對于一個稅權高度集中的國家來說，我國各地擁有不同的稅收優惠政策已是公開的秘密。各地稅源競爭方面的“馬太效應”長期存在，富有的地區出臺更多的稅收優惠進一步爭取稅源，相對貧困的地區為了眼前的稅收收入制定的稅收優惠政策反而力度較差。針對國內各地稅收優惠政策的亂狀，2014年11月，國務院下發《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號），提出針對各地違規制定的優惠稅收政策進行統一清理。然而這項措施僅實行了半年時間不得不停住腳步，2015年5月國務院又發布《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發〔2015〕25號），對《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》進行了大幅修訂，對于地方政府一些招商引資項目延續原有的稅收優惠政策支持，62號文“規定的專項清理工作，待今后另行部署后再進行。”可見“冰凍三尺非一日之寒”，各地長期以來形成的違規稅收優惠政策，因為多年來財稅體制的積弊，清理起來也并非易事。

2016年6月《京津冀產業轉移指南》出臺，京津冀之間的產業轉移將重構三地產業布局，協同產業布局成為京津冀協同發展的核心內容。為保證產業轉移的實質性實施，就必須梳理三地不同的稅收優惠政策，調整京津冀三地在現有稅收優惠政策上存在的明顯差異，填平京津地區“稅收洼地”。京津冀協同發展中，如果三地稅收優惠力度依然保持京津冀依次遞減的格局，那么河北省調整產業結構的區位優勢將不會出現，在京津冀產業轉移過程中也只能被動的承接京、津兩地的產業轉移，不能借助稅收優惠政策優化河北省的產業結構。

2. 現行稅收征管模式不利于京津冀協同發展。現行總機構納稅的企業所得稅是實質上的法人稅制，從京津冀三地情況來看，總分機構問題顯得尤其突出。由于北京具有的獨特優勢，我國眾多企業總機構都設在北京，這樣企業分設各地的分支機構都需匯總至北京繳納所得稅，設在天津河北的分支機構也不例外，北京因此獲得了更多的稅源[5]。在所得稅征收管理方面，三個地方在稅收優惠備案和稅前損失扣除管理流程、高新技術企業和非營利組織認定及管理、核定征收等方面也并未做到協調一致。在地方稅種征收標準方面，三地各有設計缺乏協調，如城鎮土地使用稅在京津冀三地實施三個標準[6]。位置相鄰價值相當的土地，可能因為行政隸屬關系不同產生稅負差距，不利于京津冀協同中的要素流動。

3. 地方稅種征收無保障，影響各地自身財政收入。首先，1994年分稅制改革提升了中央財政收入占全國財政收入的比重，對地方稅收入的顧及較少。改革20多年來，我國依然沒有法律意義上的地方稅[7]，造成地方政府財政收支差距擴大，地方財政收入遠低于支出。從收入角度看看，地方財政收入在財政總收入中的比重由1993年的78%迅速降到1994年的44%，下降34個百分點，此后一直在50%左右徘徊，之后一直維持在40%～50%，2011年突破50%界限達到50.59%，2014年地方政府公共財政收入占比為54.05%；從支出看，地方財政支出在全國財政支出中的比重自1978年以來一直保持平穩上升的狀態，1990年為67.4%，2002年略微上升為69.3%，至2006年達到75.3%、2009年為80%，2014年已經上升至85.12%。

其次，2016年5月開始整體推進的“營改增”，作為近年來最重要的減稅手段也將對地方稅收入產生重大影響。“營業稅”作為原地方稅體系中最重要的主體稅種已經消失，這也意味著地方政府主要的地方稅稅收收入消失。在地方事權格局不變的情況下，地方財政將面臨更為困難的局面。2016年4月，國務院印發《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，規定中央與地方分享增稅比例為50∶50。雖然地方分享增值稅比例較“營改增”前提高了一倍，但地方分享收入是否能完全彌補營業稅被取締造成的地方稅收損失仍需拭目以待。從財政部《2015年財政收支情況》數據可見，2015年地方本級一般公共預算收入82 983億元，全國國內增值稅31 109億元，營業稅19 313億元，地方財政用支出150 219億元。如果不考慮營改增的減稅效果，依照50%的地方分享比例，地方會有25 211億元的增值稅收入；而營改增前地方得到營業稅與25%的增值稅共計27 090.25億元的稅收收入，可見在營改增條件下地方會少收1 879.25億元。地方財政收入與地方財政支出的顯著差距也將進一步拉大。

再次，由于稅權高度集中，中央政府對地方稅制乃至地方財力具有絕對的控制權，其表現是，往往中央政府針對某行業領域制定稅收優惠政策時，其著力點卻從地方稅種上下手，無形中侵蝕了地方稅基：如《國家稅務局關于對中國海洋石油總公司及其所屬公司用地征免土地使用稅問題的規定》（國稅油發[1990]3號）、《財政部 國家稅務總局關于部分國家儲備商品有關稅收政策的通知》（財稅[2006]105號）對中國海洋石油總公司及其所屬公司、對中儲棉總公司及其直屬棉庫、中儲糧總公司及其直屬糧庫等免征城鎮土地使用稅、印花稅、房產稅等地方稅種的規定，都是中央政府在不同時期針對不同領域制定的稅收優惠政策，但這些稅收優惠減免的卻是地方稅種，這些地方稅種的減免都直接影響了地方財政收入，造成地方財政收入減少。

三、關注京津冀財政均衡分配促進京津冀公共服務協同發展

（一）更新理念，堅持區域財政協同治理

區域財政協同治理是區域協同發展中的重要環節，要求區域相關各方地方政府間財政管理體制的理念革新與通力合作。自建國以來，我國財政管理體制多次變革。從整體上講，相繼實行過統收統支、分灶吃飯和分稅制管理體制幾種大的管理模式。這些管理模式，尤其是改革開放以來的分灶吃飯和分稅制財政管理模式，通過更多的稅收優惠政策和更有力的財政轉移支付政策，對提升京津兩大直轄市在國內的影響力和國際競爭力，發揮了積極而重要的作用；但是財政政策長期以來向京津地區的傾斜，也造成了河北省在京津冀地區財政實力的相對劣勢，影響了基本公共服務的供給。京津冀基本公共服務協同發展，首先要京津冀三地財政部門更新理念，以三地整體區域為出發點，致力構建京津冀區域財政協同治理機制。

（二）以事權和支出責任為準規范轉移支付制度

“建立事權和支出責任相適應的制度”是十八大報告的提出財政體制建設方向，也是規范我國轉移支付制度的根本所在。事權和支出責任的確定應以政府職能為基礎，以政府事務為對象，細化職能確定支出責任，確定轉移支付規模，規范縱向轉移支付制度，并建立京津冀地區橫向財政轉移支付制度。我國轉移支付制度多年來的不斷修訂，效果卻一直難盡如人意，其根本原因是我國中央與地方之間財權與事權不相匹配，事權和支出責任的劃分不規范。2016年8月國務院發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）規定將所需信息量大、信息復雜且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權，信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務宜作為中央的財政事權[8]。京津冀協同發展應以此為契機，合理界定各級政府職能，科學測算各級政府間的事權支出，“以支定收”協調中央與地方之間的縱向轉移支付。

在橫向轉移支付制度建設方面，建議借鑒德國橫向轉移支付制度經驗，以法律為支撐，以稅收收入和人口數量作為參數，確定各地的財政補貼額和轉移支付貢獻額，建設一套簡便易行的財政能力與財政需求評價體系，協調進行地區間的縱向轉移支付與橫向轉移支付。

（三）協同京津冀區域內稅收政策

第一，規范促進京津冀市場一體化的稅收政策。首先，做到京津冀區域內稅收政策統一，歸并取消各自為政制定的部分優惠政策，按照國發2014（62號文）有關清理規范稅收優惠政策的通知精神，對京津冀三地各自制定的稅收優惠進行梳理，在京津冀三地統籌稅收優惠政策措施和影響，爭取稅收優惠在三地的“普惠”效應，營造良好的區域發展環境。其次，對于地方性小稅種，三地可統籌區域范圍內設定區域征收標準，例如車船稅、土地使用稅、房產稅、契稅等，在盡可能短的時間內，在京津冀區域內實現以上地方稅種征收標準的統一。

第二，創新優化京津冀產業布局的稅收政策。按照京津冀協同發展國家戰略規劃的要求，三地應結合自身功能定位，制定鼓勵促進發展產業目錄和不宜發展產業目錄。稅收政策制定部門應在區域范圍內根據鼓勵促進發展產業目錄，健全完善相關的稅收優惠政策，完善產業稅收優惠政策體系。

（四）健全地方稅體系

地方稅收收入是地方政府提供基本公共服務的基本財力基礎。2000年我國“十五”規劃首次提出完善地方稅制，此后黨和政府重要文件中多次重申完善地方稅制健全地方稅體系的議題：從2003年十六屆三中全會、2006年“十一五”規劃、2011年“十二五”規劃、2012年十八大報告、2013年十八屆三中全會，再到2014年《深化財稅體制改革總體方案》，都涉及了完善地方稅制健全地方稅體系的內容。盡管文件中反復重申，但我國地方稅體系建設并無實質性進展。2016年5月全面推進營改增后，我國中央與地方稅收入格局發生明顯變化，營改增也由此被稱作倒逼財稅體制改革的改革。重新培植地方稅源，健全地方稅體系，成為下一步財稅體制改革的重要議程。建議合理界定各級政府職能，科學測算各級政府間的事權支出，“以支定收”健全地方稅體系，實現京津冀基本公共服務協同發展。

（五）建立京津冀協同發展基金和產業發展基金，促進京津冀協同發展

2016年1月河北已正式設立PPP（政府與社會資本合作）京津冀協同發展基金，河北省財政出資10億元，作為引導基金助力創新河北省重點基礎設施和公共服務領域投融資管理機制；天津自貿區京津冀發展基金方案也正在制度中；京津冀產業結構調整基金正在積極爭取中。隨著《京津冀產業轉移指南》出臺，構建“一個中心、五區五帶五鏈、若干特色基地”（簡稱“1555N”）的產業發展格局已是大勢所趨，在京津冀協同發展的大背景下，財政資金應致力于引導優化三地產業結構，服務于經濟，致力于提高津冀經濟水平。經濟水平的提高將是實現三地基本公共服務均等化的后續動力和保障。

參考文獻：

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[2]彭健.分稅制財政體制改革20年：回顧與思考[EB/OL].http：//www.crifs.org.cn/crifs/html/default/caizhengshihua/_content/14_07/30/1406706832358.html.

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[8]中華人民共和國中央政府網.國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

責任編輯：高鐘庭