構建霍爾果斯經濟開發區金融穩定監管協調機制的設想

郭慶祥

摘 要：本課題通過梳理國內外典型金融市場的監管機制，分析當前形勢下構建霍爾果斯經濟開發區金融監管協調機制的緊迫性與必要性，提出構建開發區金融監管協調機制的架構與設想，推進霍爾果斯經濟開發區金融改革和創新。

關鍵詞：金融穩定；監管協調機制；經驗借鑒；創新設想

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2016（12）-0045-03

近年來，在中央新疆工作座談會召開、絲綢之路經濟帶戰略構想提出、國家擴展內陸沿邊開放、構建沿海、沿江、沿邊全方位開放新格局等多重背景下，霍爾果斯經濟開發區金融發展進入了一個全新時期。但因經濟基礎薄弱、金融監管體系不完善、協調機制不健全導致的部分金融創新缺乏審批監管、金融改革創新推進速度遲緩等問題日益顯現。對此，本文比較借鑒國內外金融中心金融監管經驗，結合霍爾果斯經濟開發區實際，提出構建開發區金融穩定監管協調機制的創新設想，為加快伊犁乃至新疆在“一帶一路”戰略中的金融創新先行先試步伐提供參考。

一、國內外典型金融市場的金融監管機制

（一）以紐約為代表的內外分離型市場監管。紐約國際銀行設施是美國在20世紀80年代，為了非居民能夠進行交易而專門創設。獲準吸收存款的美國銀行、外國銀行可以申請加入國際銀行設施。由于美國國際銀行設施不劃定特定區域，為避免國際銀行設施對國內貨幣市場造成的不利影響，美國政府對國際銀行設施采取了審慎的管理制度，要求國際銀行設施的成員，設置內外嚴格分離的賬戶，存放款僅限于非居民，且不允許投資證券。將國際銀行設施與國內市場分離管理，打破了傳統的離岸金融業務在本國境內經營非本國貨幣的特點，開創了離岸金融業務經營本國貨幣的先河。管理當局對國際銀行設施的交易，豁免存款準備金、利率上限及存款保險，交易者無需繳納利息預扣稅及地方稅。

（二）以開曼群島為代表的避稅型離岸金融中心。開曼群島采用的是虛擬業務型離岸金融市場監督管理模式，由金融管理局對金融業實施統一的混業監管，是典型的政策推動下的避稅港型離岸金融中心。開曼群島采取多項措施吸引離岸金融機構到當地注冊，如取消外匯管制，承諾稅收優惠，給予銀行保密權等，在推行大幅優惠的同時亦注重風險管理。政府為了給離岸金融市場發展創造條件，積極立法，如1966年實施《銀行和信托公司法》吸引大量外國金融機構和跨國公司，1969年、1977年、1980年相繼頒布實施《免稅法》、《銀行保密法》和《保險法》，從而保持其在金融、保險、商業等方面的領導地位。至此，開曼群島發展成為世界上最著名的離岸金融中心之一。

（三）以迪拜為代表的工貿結合自貿區金融監管模式。迪拜政府于2004年9月設立迪拜國際金融中心（DIFC），并將金融服務業作為僅次于旅游業的重點開發產業。迪拜國際金融中心自建立開始就吸引了大量金融機構進駐，截至目前有超過1200家公司在該區域內運作，其中40%為金融機構，迪拜國際金融中心的證券交易所和商品期貨交易所等市場也迅速建立起來。

迪拜國際金融中心作為典型的風險性監管組織，實行混業監管，從立法到司法執法與區外完全獨立，其內部分為中心管理局（DIFCA）、金融服務管理局（DFSA）、中心法院和投資部門，減輕了國內的監管負擔。其中，中心管理局（DIFCA）主要負責政策的執行與戰略開發；金融服務管理局主要負責金融監管，監管范圍包括資產管理、銀行和信貸服務、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務、伊斯蘭金融、保險、一個國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。同時，該局還負責涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規的監督與管理。金融服務管理局的職責主要集中在六個方面，包括政策和法律制定、授權、識別、監管、執行以及國際合作。

（四）以香港為代表的整體型自由港金融監管模式。香港是世界上少數實行混業經營、分業監管的地區，這與香港經濟、金融發展的特殊性分不開。香港的金融監管架構具體由金融管理局（金管局）、證券及期貨事務檢查委員會（證監會）、保險業監理處（保監處）、強制性公積金計劃管理局（積金局）四大監管機構以及相應的行業自律協會構成，分別對銀行業、證券和期貨業、保險業、退休計劃業務實施監管。香港金融管理制度的最大特點是以法治為中心，以法律為手段，致力于為金融業發展提供有利的環境。

香港金融監管的另一特征是香港的銀行業、證券業和保險業均采取的是政府監管及行業自律的兩級監管模式。政府在監管中充當著“管理者”和“協調者”；行業自律協會的工作重點是自身內部風險的控制和審查。這些行業自律機構與政府監管部門合理分工、各盡其職，從而形成了香港自律與他律相結合、多形式、多層次的金融監管體系。

二、構建霍爾果斯經濟開發區金融監管協調機制的緊迫性與必要性

（一）金融產品和金融工具運用的創新動力不足，缺乏高效的金融監管協調機制加以推進落實。金融支持霍爾果斯經濟開發區的優惠政策涉及金融業的方方面面。從內容看，包括融資、貿易、投資、組織體系、創新、服務、人才等多個方面；從機構看，涵蓋了銀行、證券、保險、信托、租賃等，涉及現有機構的改革、發展、合作，以及從國內外引進、新設機構等方面；從支持對象看，涉及重點產業、大中小企業、民生領域、援疆等；從融資方式看，包括直接融資、間接融資、保險資金、私募、產投、創投、風投、民間資金等。但迄今為止，霍爾果斯經濟開發區除跨境人民幣創新業務在人民銀行的積極推進下取得突破性進展外，上述優惠政策大多數沒有得到有效落實，金融機構在金融創新方面先行先試的思路不清、動力不足，在創新中遇到的各種問題缺少統一平臺來進行有效溝通對接和突破。

（二）現有金融監管體系不完備，難以形成監管協調合力。當前，霍爾果斯經濟開發區部分類金融業務服務機構的行政審批依據國務院、人民銀行、銀監會、證監會、保監會、商務部、公安部、工信部、財政部、工商總局等文件進行粗略分工，有相當一部分業務監管辦法和監管責任主體不夠明確。開發區內沒有銀監會、證監會、保監會的分支機構，人民銀行、國家外匯管理部門和銀監局的監管職責不能完全覆蓋和滿足開發區豐富金融業態發展的審批監管需求。開發區管委會對票據市場、私募基金、股權眾籌等新型類金融機構的審批、監督、管理不明確。一方面，開發區內監管審核機構不明確，不利于類金融機構順利進駐開發區，影響開發區內金融業態多元化和創新業務的開展；另一方面，監管主體距離遠、層級高，在監管的有效性方面存在漏洞，給轄區金融穩定帶來潛在風險隱患。

（三）各項金融法律法規和監管體系不健全，部分領域風險開始顯現。目前，霍爾果斯經濟開發區金融發展還處在初始階段，金融監管政策多以辦法、規定、意見等形式出現，缺乏效力較高的適用于開發區的規范性法律文件和實施細則，不利于規范、保障和促進開發區金融產品和金融工具創新發展。2015年發生的新疆某有色金屬交易市場股份有限公司被舉報“涉嫌利用現貨平臺軟件進行詐騙，非法經營，非法集資”案例就反映出一些金融創新業務誰來管、怎么管的問題，亟需探索開辟開發區和國際公共區域金融創新業務運營監管的新模式。

三、構建霍爾果斯經濟開發區金融穩定監管協調機制的創新設想

（一）嘗試向原則性監管模式傾斜，實現激發金融創新活力與促進規范發展“雙驅動”。目前國際上對金融領域的監管理念主要有三種，即“風險性監管”、“原則性監管”與“規則性監管”。我國一直以來主要采取規則性監管模式，即通過較為體系化的法律法規去規制市場中的金融活動。這種方式雖然能在一定程度上控制市場風險，但是由于規則的滯后性，一方面局限了市場自由度，不利于激發金融創新活力，難以及時有效地將金融創新納入規范化發展軌道；另一方面也衍生了部分監管套利行為。以英國的金融服務管理局（現已拆分為審慎監管局和金融行為準則局）為代表的原則性監管能一定程度上解決以上問題，“更多地依賴于原則并以結果為導向，以高位階的規則用于實現監管者所要達到的監管目標，并較少的依賴于具體的規則。通過修訂監管手冊以及其他相關文件，持續進行原則和規則間的不斷平衡……”。建議將“原則性監管”作為霍爾果斯經濟開發區的監管原則，在開發區的監管立法中嘗試增加指導性意見、原則性陳述，減少管理性條款以及具體指標，賦予被監管類金融企業足夠的創新空間，建立既有利于“先行先試”又有利于規范發展的監管模式。

（二）運用“內外分離”的市場監管模式，在開發區內建立金融管理中心。根據當前經濟金融發展狀況、監管水平、開放程度等客觀因素，建議霍爾果斯經濟開發區選擇國際發達金融中心主要采用的內外分離型的市場監管模式，將開發區與國內其他地區各類監管進行嚴格分離，并在開發區內設立一個統一、獨立的金融管理中心，通過完善金融相關法律法規體系和服務體系，為金融業發展提供有利環境。該金融管理中心下設常駐辦公室，內部設立業務監管部門、政策法規部門等，由常駐辦公室統一管理、協調、對接各項工作。內外分離的監管模式一是有利于促進開發區內金融業健康快速發展，形成獨立但具有實力的金融群，帶動開發區經濟發展；二是能夠有效防范開發區境外金融業務對我國境內金融市場的沖擊，保持國內金融政策的獨立性，維護境內金融市場的穩定。金融管理中心各職能部門的職責如下：

1.業務監管部門主要職責。業務監管部門由“一行三會”、工商行政部門等派出專業人員組成，在各自的業務領域內履行職責，并積極共享資源、協調配合，保障開發區內監管的高效性。業務監管部門的主要職能是協調開發區工作，如開設機構、監管業務、運行調控、風險預警等，從而保障市場平穩發展。設立獨立于區外的業務監管部門，可提高開發區的開放程度和自由度，以稅收、利率、存款準備金等優惠政策，對區內市場主體實行寬松穩健的監管，并建立自成體系的資金監測信息系統、賬戶體系、利率管理系統、資本項目信息系統等。同時，對開發區分支機構應實施以正向激勵為主導的差別化績效考核制度，吸引有實力的金融機構及企業入駐，同時對參與境外市場交易的機構及企業設立一定的準入條件，并提出最基本的監管要求。

2.政策法規部門主要職責。政策法規部門負責探索建立適合霍爾果斯經濟開發區金融市場發展的金融政策法規，明確開發區內監管主體和審批流程，提高開發區內金融服務效率。堅持“注重金融市場發展和穩定、注重國際協調合作、寬松監管和適度控制相結合”三項原則，負責全面制定涵蓋銀行、證券、保險等市場的準入、經營、退出等方面的法律法規體系，同時根據開發區內外環境的變化不斷修訂。政策法規部門可適當參考信用評級機構的評級結果及其他相關數據，對開發區內企業進行分級管理，依據信用級別的不同享受不同優惠政策。

（三）引進高素質的金融機構，建立適用于開發區的特殊穩健性監管指標體系。一是發揮統一的金融監管協調機制的平臺作用，通過各項優惠政策以及對現有金融機構升級改造，吸引高素質金融機構進入中哈霍爾果斯國際邊境合作中心；二是制定適用于開發區的特殊穩健性監管指標體系，加強推進區內金融機構資產負債管理及風險管理標準化建設改造，維護區域金融穩定；三是加強國際交流，汲取國外先進經驗，為促進開發區金融市場發展升級奠定基礎。

參考文獻

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The Envision on Constructing the Coordination Mechanism of Financial Stability Supervision and Regulation in Horgos Economic Development Zone

GUO Qingxiang

（Ili Municipal Sub-branch PBC， Ili Xinjiang 835000）

Abstract： Through reviewing the supervision and regulation mechanism of typical financial markets at home and abroad， the paper analyzes the urgency and necessity of constructing the coordination mechanism of financial supervision and regulation in Horgos Economic Development Zone in current situation， puts forward the framework and envision of the construction of the coordination mechanism of financial supervision and regulation in the zone so as to push the financial reform and innovation of Horgos Economic Development Zone.

Keywords： financial stability； coordination mechanism of supervision and regulation； experience for reference； innovation and envision

責任編輯、校對：續靜