PPP項目執行過程中政府接管的相關問題研究

張里萌

摘 要：政府接管是指政府行政主體在特定情況下對公用事業的特許經營者采取的強制性接收和管理的行為。目前我國尚未制定有關公用事業臨時接管的系統性法規，具體操作過程中存在許多模糊地帶，因此對其中主要問題進行研究是十分必要的。

關鍵詞：PPP 臨時接管 研究

前言：

在PPP模式中，社會資本的參與能夠提高公共服務的供給水平，但是也可能對公用事業的安全帶來隱患。為應對這些隱患，政府接管是必不可少的手段之一。政府接管是一種公用事業緊急保障措施，是指政府行政主體為保障公用事業的安全，維護公共利益，在特定情況下對公用事業的特許經營者采取的強制性接收和管理的行為。由于接管一般是在緊急情況下采取的臨時應對措施，故又稱為“臨時接管”或“緊急接管”。

1、臨時接管的性質

（1）臨時接管通常來講是一種行政行為，體現的是政府的行政監管權力和責任。是指在已經發生或可能發生公共服務危機時，為了保障社會公共利益及公共安全而采取的具有法律強制性的行為。

（2）臨時接管是指對被接管方經營管理權的臨時中止或取消。接管在法律性質上與公用征收（用）或國有化不同，也不是撤銷或關閉被接管方，更不是兼并。一般來說，接管并不發生資產所有權和債權債務關系的轉變。在接管后，被接管方的獨立法人資格并不發生實質性的法律變化，依然需要承擔接管前已經產生的債務，并承擔接管期間運營所發生的費用。接管一方并不因接管而承擔上述的債務和費用，也不享有接管期間所產生的利潤以及收回的債權。接管方在接管過程中所產生的費用及犧牲的利益，應得到政府的補償或補貼。

（3）臨時接管是一種緊急情況下采取的保障措施。因為是緊急保障措施，也就意味著政府不能濫用臨時接管手段，從而損害公用事業經營者的合法權益。雙方應在法律法規的框架下就緊急情況的標準事先達成一致，未達到標準約定的緊急情況時不能隨意實施接管。

（4）臨時接管具有臨時性和過渡性。在緊急情況消除、公用事業恢復正常后，強制性的接管就失去了意義和法律基礎，行政主體必須令接管方終止接管，同時讓被接管方恢復管理運營；若公用事業在接管期間繼續惡化，或者緊急情況在短時期內無法消除，則應在雙方協商一致后，終止臨時接管，轉入解散、合并或破產清算程序。

2、臨時接管的條件

實施臨時接管須符合以下三個條件：

第一，臨時接管的目的必須是為了避免或者化解共用事業危機，并且行政部門應有合理理由相信，實施臨時接管能夠有效促成這一目的實現。

第二，臨時接管應當在責令限期改正、警告、罰款以及協調指導等一般性行政措施難以奏效時才能夠使用。

第三，實施臨時接管所要維護的公共利益應大于其所損害的私人部門的利益，盡可能地減少對私人的不必要干預和因之造成的損失。

3、臨時接管的一般適用情況

根據現行法律規范，適用臨時接管的具體情況大致有以下9種：

（1）擅自轉讓、出租、質押、抵押以及以其他方式擅自處分特許經營權的。

（2）因生產管理不善，發生重大質量、安全生產事故和環境事故，嚴重危害公眾利益的。

（3）在可能危及公共利益、公共安全等情況下，不服從政府的統一指揮、調度的。

（4）擅自停業、歇業，嚴重影響到社會公共利益的。

（5）因不可抗力原因無法正常經營的。

（6）因經營管理不善，財務狀況嚴重惡化，無法繼續履行特許經營合同的。

（7）不履行普遍服務義務，或者產品、服務質量不符合標準，嚴重影響公眾利益的。

（8）達不到市政公用事業產品、服務的標準和要求，嚴重影響公共利益的。

（9）未按照城市規劃建設市政公用設施，經市政公用事業主管部門責令限期改正而拒不改正的。

上述標準中普遍采用了“嚴重影響公共利益”這一表述方式，但何謂“嚴重”并無統一標準，完全取決于政府主管部門的裁量。并且“公共利益”本身就是一個不確定的法律概念，更加降低了上述公用事業臨時接管條件的可操作性。

4、接管時限

臨時接管其本質是一種臨時性和過渡性的強制處分措施，不具有終局處分性，因此必須在接管決定書中明確說明接管的期限和接管的后果。目前，各地方的規定中，只有《山西省市政公用事業特許經營管理條例》第34條和《湖南省市政公用事業特許經營條例》第19條規定了臨時接管期限為3個月。

5、接管后果

通常來說，臨時接管的法律后果有三種可能：其一，通過接管整頓，被接管的公用事業恢復正常運營，臨時接管終止，還權于被接管方；其二，私人部門在接管期間經營狀況繼續惡化，或者被政府部門查出有嚴重違法違規經營行為被撤銷經營資格，或者由于債權人的申請由人民法院宣告破產；其三，通過引入合格的第三方，承接原經營方全部債權債務，對其進行資產和業務重組，實現對經營部門的并購。

6、立法現狀及其問題

目前我國尚未制定有關公用事業臨時接管的系統的法律或行政法規。公用事業臨時接管的規定主要散見于原建設部規章《市政公用事業特許經營管理辦法》及部分地方人大和政府制定的關于公用事業特許經營的地方性法規和規章中，例如：《行政許可法》第67條規定，被許可人不履行普遍、安全、穩定的公共服務義務時，行政機關可依法采取有效措施督促其履行義務；《突發事件應對法》第45條規定，縣級以上各級地方人民政府針對即將發生的突發事件可采取必要措施確保包括供熱在內的公共設施的安全和正常運行。但這些“有效措施”、“必要措施”是否包括對公用事業的接管，并不明確。

綜上所述，臨時接管是PPP項目中政府參與項目管理的有效方式，是避免公共利益受到侵害的重要手段之一。但是，目前我國在此方面尚未形成系統的法規，這可能對臨時接管的實際操作造成障礙，需要PPP項目的參與各方給予充分重視。

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