中小城市與中心城市合作模式探索

王蘇生+付波航

[摘要] 新常態下，中小城市尤其是落后不發達城市經濟增長與周邊發達或中心城市的區域協調發展，有望打造新的區域增長極，為經濟增長和轉型提供新動能。本文以深汕特別合作區這一正在建設的未來現代城市為例，分析了創新驅動的內涵和模式、創新區域合作的新模式及對區域協調發展的意義，以期為城市發展提供一定的啟示意義。

[關鍵詞] 中小城市 深汕特別合作區 創新驅動發展 區域協調

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0026-04

一、引 言

中小城市（人口100萬以下）是我國行政體系中重要的戰略節點，也是連接城市與鄉村的紐帶，然其跨越式發展離不開與中心城市的分工、協作。通過打造中心城市與中小城市協同發展的城市群，不僅有助于在新常態下打造新的區域增長極，解決中小城市發展落后的問題，還能優化城市群產業布局和功能定位，形成城市間的協調協同發展。因此，在當前全面建設小康社會、扶貧攻堅的背景下，區域之間的創新合作區尤其是發達地區與落后地區、中心城市與中小城市的合作成為新的研究主題。

2011年設立的深汕特別合作區（以下簡稱“合作區”）由深圳主導開發建設，汕尾主導征地拆遷和社會事務，二者共同合作共建，共謀合作區發展，是廣東省實踐區域合作新模式，實現區域協調發展的重要部署。合作區于2011年2月經廣東省委省政府正式批復設立，同年5月21日掛牌，區位優勢突出、交通良好、山海資源豐富。合作區與惠州市惠東縣接壤，是連接珠三角和粵閩臺的咽喉地帶，距離深圳邊界僅距離60公里，已有深汕高速、324國道、廈深鐵路，在建潮莞高速、廣汕鐵路。合作區規劃總面積468.3平方公里，包括汕尾市海豐縣鵝埠、小漠、鲘門、赤石四鎮，南臨紅海灣，擁有42.5公里的優質海岸線，目前區內常住人口為7.3萬人。通過與深圳在規劃、交通、市政、城市管理實現全方位一體化發展，合作區的目標是在2030年建成一座人口在80萬左右，交通便捷、產業合理、配套完善、生活幸福的產城融合宜居城市。

“越是欠發達地區，越需要創新驅動發展”。深圳是全國最具創新性的城市之一，在深圳主導下，合作區堅持走創新驅動發展之路，提高了自身經濟增長的內生動力，也有助于抓住與深圳協同、互補發展的契機，從外部帶動經濟增長，實現區域間高質量跨越式協同發展。根據2014年省政府審批通過的合作區發展規劃，其發展定位是建設現代產業新城，推進深汕之間的創新區域合作，體現了中小城市與發達城市、落后地區與發達地區的區域合作、協同發展，并為區域合作提供新模式、樹立新典范。

二、合作區定位——現代產業新城

“以人為本”的產業新城為中國的新型城鎮化提供了樣本，“十三五”規劃對產業新城的戰略地位愈加重視。產業新城是在新型城鎮化發展過程中創新的一種城市發展模式，以產業發展為主導，并配有適宜工作、居住、生活等城市設施和功能的城市區域。強調產城融合共同發展的理念，具有更大的自主性和獨立性，是產業園的升級。

國際上符合這一內涵的典型有美國加州的爾灣、日本的筑波科學城。爾灣是一個源于大學社區的創建、由私人投資、規劃而形成的高收入全球TOP10安全城市。筑波人口約20萬人、面積284平方公里，地勢平坦、自然環境優美，是國際上重要的高能物理研究中心之一，完全符合中小城市和產業新城的內涵。

與爾灣同樣，合作區一開始就謀篇布局，未來的定位是在粵東打造一座現代化的產業新城，為粵東西北的轉型發展樹立新的樣板，打造創新型經濟增長極。

三、創新驅動與區域合作新模式

作為區域合作創新發展示范區，合作區利用自身區位和資源優勢，堅定走創新驅動發展之路：合作區的發展模式，既符合廣東實現區域經濟協調的需要，也是承接深圳創新要素和資源、與深圳組建一體化城市創新體系的要求，完全符合國家五大發展理念。

（一）合作區創新驅動發展模式

創新驅動的模式主要有三種：自發演進（市場主導）型、政府主導發展模式以及市場和政府相結構的模式，其中，硅谷是自發演進模式的代表，政府規劃模式以日本為典型，三種模式的具體含義和特點（見表1）。

創新型城市發展初期，通常表現為政府規劃和強力主導，隨著創新要素的集聚、創新文化的建設和發展模式成型，市場化的運作將占據主導，政府的角色會逐漸淡化。雖然合作區目前創新要素、創新主體還比較稀缺，但從長遠看，合作區創新驅動模式走的是一條“頂層設計、政府政策、規劃主導+創新主體的市場化運作”的混合型模式，形成政府起初主導、提供制度、基礎設施保障，后期由創新主體自主運行的閉環。

（二）創新區域合作

區域合作模式創新，充分發揮各自比較優勢，實現跨區域合作。深圳和汕尾，雙方充分發揮各自比較優勢，合作區類似于深圳的“飛地”。在不涉及行政區劃調整的條件下，合作區利用深圳的城市品牌和知名度，依托深圳標準、深圳元素，充分發揮深圳的主導作用。引入深圳的發展理念、招商引資、管理經驗、科學技術、市場優勢等，承接吸收深圳的各種優勢資源，實現深圳與合作區一體化發展、互利共贏。汕尾則發揮屬地效應，進行征地拆遷和社會事務管理。

體制機制創新，打造合作共贏有機體。一是分工與合作。合作區是廣東省委省政府的派出機構，由深圳主導開發建設，汕尾負責征地拆遷和社會事務管理；與此同時，合作區享有地級市管理權限，汕尾通過“二號章”形式逐步授權合作區部分經濟管理職權，以滿足合作區自身經濟發展和社會服務管理的需要。為進一步理順合作區的體制機制，充分釋放發展動力，并減少合作雙方的交易成本，合作區正積極尋求深圳全面接管四鎮的支持，以強化深圳的主導作用。二是有效的利益分成機制和溝通機制。省政府明確了深汕兩市在GDP、財稅、土地收益等方面的利益分成，以平衡各方利益、充分調動雙方的積極性；為強化兩市充分有序的溝通合作，在合作區形成了深汕兩市高層聯席會議制度。三是政策支撐。2014年，深汕兩市協商出臺了優化體制機制的政策文件，2015年8月廣東省政府審定頒布了《廣東深汕特別合作區管理服務規定》，這項合作區第一部大法，保障了合作區的工作有法可依，財政由省直管，并享受深圳扶持省級產業轉移園的優惠政策。2015年下半年先后組建了合作區地稅局、國稅局和人民銀行金庫，參照順德模式實施合作區財政和統計獨立運作。

合作區產業布局與共建。在產業共建上，積極探索建立“深圳總部+合作區基地”、“深圳研發+合作區生產”的產業鏈整合模式，與深圳實現錯位發展、互惠互補；在產業布局和選擇上，以合作區需要和可行為原則，以產業升級、綠色生態為底線，合作區產業規劃瞄準深圳同等標準，利用當地資源優勢，充分引進和承接深圳戰略性新興產業，并依托地方特色瞄準前沿科技和未來產業大方向，重點發展“新一代信息技術、生物技術、海洋產業、濱海旅游與健康養生、新能源、新材料”等戰略性新興產業和未來產業，避免走粗放型的老路。

積極爭創國家自主創新示范區，實現深汕協同創新驅動發展。在深圳主導經濟建設、實現區域協調發展示范的機制下，合作區正積極向國家申報，爭取將合作區納入深圳國家自主創新示范區。這種政策創新之舉，有助于進一步推動深圳乃至珠三角地區產業向合作區梯度轉移，提升合作區產業核心競爭力，為合作區集聚創新要素，實現深圳與合作區協同創新的局面，更好地為全國區域合作與協調發展、國家自主創新示范區發揮輻射帶動提供示范，為全國創新區域合作、實現中心城市帶動中小城市、發達地區帶動落后地區探索新的道路。

依托深圳元素和深圳標準，實現深汕一體化發展。在人才引進上，合作區目前80%以上的干部都通過深圳選派，招聘的大多數政務職員也來自深圳在規劃建設、產業類和金融科技類的優秀人才，經驗豐富、專業精準；合作區在現階段積極推進在交通基礎設施、城市功能、行政管理等方面實現與深圳全方位、系統化的一體化發展體系，增創新優勢、打造新特區。

（三）促進區域協調發展的戰略意義

為粵東乃至全國區域協調發展提供創新典范。合作區地處連接珠三角經濟圈和粵閩延伸帶的咽喉地帶，受限于土地、空間、資源等發展瓶頸，深圳有動力將合作區作為自身的“第十一個區”和“后花園”來發展，合作區則有需求和能力承接轉移產業、分擔部分城市功能、疏解深圳交通和居民生活配套壓力。與國家層面的京津冀協同發展戰略、深莞惠“3+2”一體化一致，這種跨域的一體化發展模式，在全國也具有復制推廣價值。

為中小城市與中心城市協調發展提供新模板。中小城市（合作區）與中心城市（深圳）的協同發展，有利于疏解中心城市的部分功能，更合理、更宜居、更具競爭力的城市群體系，有利于促進區域協調發展。

四、政策啟示

深汕合作區整體創新的思路、戰略框架是清晰的，同深圳的一體化是堅定的，這給中小城市走創新驅動發展、實現區域間協同發展提供了很好的啟示。

首先，欠發達地區的中小城市可與中心城市形成新的分工與協作的體系、實現一體化發展。根據Gibrat和Zipf法則的假說，有效的城市化體系應是大城市和小城市在產業上的分工與優化布局、城市功能的分離與配合，形成按照規模階梯排序的城市體系。國家早在“十二五”規劃中就強調“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，中小城市應利用好中心城市產業轉移和城市功能疏解的機會，與大城市形成良好的分工與合作、一體化發展，從而形成資源共享、成果共贏的城市群。

其次，積極主動推進創新驅動發展戰略。中小城市應避免盲目競爭、惡性競爭，步入傳統發展模式的怪圈，而應實踐創新驅動、協調發展的戰略目標，實現綠色發展、可持續發展。推進創新驅動戰略，需從宏觀層面全面部署和規劃，做好頂層設計，形成多方支撐。全面整合創新資源，以企業為主體、科技人才、科研機構、高校為支撐，形成市場導向、產學研一體化的技術創新體系，提升城市自主創新能力；在產業布局上，應實施關系全局和長遠的重大創新型項目，構建以戰略新興產業和未來產業等為主體的產業體系；政府應努力營造良好的創新氛圍、制度保障，構建科技實驗室、創新創業孵化基地，搭建科技創新公共平臺和科技創新服務載體。此外，應持續優化城市生活休閑、交通、通訊等基礎設施。加強創新要素的集聚，也要考慮區域內部的比較優勢，進行產業合理布局和協作分工。

第三，與中心城市合作，完善科技金融支撐體系。一是建立科技專項資金，加大財政科技資金投入并明確扶持重點科技研發項目，支持企業創新產品研發，可通過政府購買服務的方式對能夠推動城市經濟發展的重大共性、關鍵性技術進行攻關；二是設立創業投資政府引導基金，加大對孵化期高新技術企業的扶持和投入，對于申請重大專利的企業給予普惠制獎勵；三是以財政資金撬動金融資本和社會資本，多元化科技金融創新的投融資渠道，如高新技術企業集合發債、科技信貸便利機制等。

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