粵港粵澳合作框架協議實施考察

黎澤國

[摘要] 粵港、粵澳合作框架協議是指導粵港澳合作的綱領性、綜合性文件，是“一國兩制”下作出的特殊政策和靈活制度安排，指導合作步入深度整合階段。“十二五”時期，粵港澳合作迅猛發展、全面發展、創新發展、一體發展，世界級城市群已現雛形。“十三五”時期，實現共建世界級城市群目標，要轉換合作思維，構建制度共同體，提升區域核心競爭力，促進可持續發展。

[關鍵詞] 粵港澳合作 區域合作 框架協議 經濟一體化

[中圖分類號] F127.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0030-06

引 言

2009年，國務院公布實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，首次將粵港澳緊密合作相關內容納入其中，標志著廣東與港澳合作第一次上升為國家發展戰略。為落實《珠三角規劃綱要》，2010年《粵港合作框架協議》簽署，這是全國第一份內地省份和特區之間的合作協議，2011年《粵澳合作框架協議》簽署。兩份框架協議是粵港澳合作的綜合性合作協議，從政府層面規劃了粵港澳未來十年發展，明確提出到2020年要“攜手打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群，率先形成最具發展空間和增長潛力的世界級新經濟區域”目標，指明了粵港澳經濟一體化發展的方向。

粵港、粵澳合作框架協議實施以來，粵港澳三地政府從戰略規劃、分領域合作、項目對接到合作政策銜接、制度對接、完善公共服務入手，推動了粵港澳合作從項目合作到整體規劃推進，實現了量變積累到質變飛躍發展，不僅打破了回歸之初西方媒體“香港之死”的預言，港澳的發展更是創造了多項世界第一，在創造港澳持續繁榮發展奇跡的同時，也締造了粵港澳三地合作共贏的奇跡。三地在科技創新、產業協同、投資貿易、跨境基建、通關便利、教育人才、社會民生、合作機制等方面的合作不斷向縱深發展，區域一體化進程不斷提速。

2017年，適逢香港回歸祖國20周年。適時全面梳理粵港澳合作發展成效，總結實施兩份框架協議的經驗，深入分析面臨的困難和挑戰，對于更好地謀劃下一階段的區域合作，具有重要的理論和實踐意義。

一、“十二五”期間實施成效及特點分析

圍繞建設“世界級城市群”目標，粵港澳三地政府先后編制基礎設施、優質生活圈、環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃等專項合作規劃，整合三地資源，凝聚社會共識，有效引導三地業界積極參與，區域一體發展態勢明顯。粵港澳區域在交通基建、人員流動、資本流動、商品與服務流動等多項全球城市群指標上，均在全球經濟中占有一席之地，粵港澳城市群已現雛形。

（一）共同規劃、建設和運營跨境基礎設施，構建區域發達完善的基礎設施體系

區域基礎設施建設合作既是三地經濟合作的主要內容，也是三地合作深化的體現。粵港澳跨境基礎設施建設是拉近地理距離，加速資源、要素的空間流動，形成“1小時經濟圈”城市群的重要物質基礎。經過5年來的加快規劃建設，隨著廣深港高鐵、廣珠城際軌道、深港西部快速軌道、港珠澳大橋重大項目建成通車，粵港澳基本建立了完善的立體交通網絡，為區域居民帶來了極大的便利。

一是建成中國乃至全球最大運量的港口群和機場群。據初步統計，2015年粵港澳三地港口貨物吞吐量超過19.7億噸，其中集裝箱吞吐量超過7500萬TEU（Twentyfoot Equivalent Unit，標準集裝箱），位居全球各大灣區之首。2016年香港、廣州、深圳、澳門和珠海機場的旅客吞吐量超過18867.3萬人次，貨物吞吐量超過735.6萬噸①，各項指標均穩居世界第一。

二是不斷完善口岸通關便利化。“個人游”、電子自助通關等政策實施，三地陸路口岸成為全球最繁忙的口岸之一。2016年，經深圳口岸出入境人員2.39億人次，日均65萬人次②。

三是粵港澳強大的出口及轉口能力，有力地支撐了規模龐大的貨物貿易總量，奠定了珠三角在全球生產制造與國際貿易中的地位。粵港澳成為中國最大的貨物對外貿易地區。

（二）擴大服務業開放合作，引領粵港澳全方位合作發展

粵港澳服務貿易自由化，不僅是產業的合作，更包含社會、文化的融合，乃至制度的銜接，有力地推動全方位發展。

一是成功探索實踐服務業對港澳擴大開放。商務部與香港、澳門特區政府簽署了CEPA關于在廣東與港澳基本實現服務貿易自由化的協議（簡稱《廣東協議》），是內地首份以準入前國民待遇加負面清單方式簽署的協議，也是首次采用國際通行分類標準制定負面清單，標志著廣東率先與港澳實現服務貿易自由化。

二是服務業發展迅猛，跨境服務貿易大幅上升，成為粵港澳經濟發展的主要動力。據統計，從2011年至2015年底，在廣東省第三產業中，港澳資企業數量從2.75萬家上升至3.33萬家。粵港澳服務貿易總額和分別排在全球服務出口第4位和全球服務進口第7位，成為名符其實的全球前列的服務貿易經濟體。

三是港澳與珠三角成為全球重要的資本集聚與擴散中心。FDI（外來直接投資）是跨國公司的資本全球流動的主要形式，其集聚地點就是全球資本集中調配、企業跨國活動的關鍵區位。2015年大珠三角（含香港、澳門）的資金總量（金融機構本外幣各項存款余額）為23.8萬億人民幣，居全球前列。

（三）加快推進國家戰略平臺與廣東自貿試驗區的建設，探索開放型制度新高地

一是探索與港澳高度開放體制相銜接、高標準的國際化營商環境的改革創新高地。廣東省政府先后下放兩批共66項省級經濟社會管理權限、深化行政體制改革③。自貿區制定了港澳投資準入負面清單，推動在金融服務、交通航運服務、商貿服務、專業服務、科技服務等領域取得突破；規劃建設港澳現代服務業集聚區，推進服務行業管理標準和規則與港澳銜接，支持港澳檢驗檢測計量、會計、建筑、律師、建筑設計、醫療、教育等專業服務集聚發展；促進服務要素便捷流動，建設統一、高效、與港澳聯動的口岸監管機制。

二是創新政策陸續落地，合作新優勢突顯。國務院批復支持前海開發先行先試的22項政策，已有21項落地，29條新增金融創新政策獲國家支持。橫琴新區制訂了對港澳負面短清單，比國家標準縮短30%，落實對符合稅收優惠政策的企業減按15%的稅率征收企業所得稅等優惠政策。南沙新區在投資、醫療、法律等領域與港澳合作開展先行先試。南沙“金融創新15條”將打造為全國首個內外資融資租賃行業統一管理體制改革試點地區。有關創新政策推動了自貿試驗區內保稅物流、融資租賃、航運、跨境電商、汽車進口等新業態發展，促進與港澳融合發展①。

三是規劃建設一批重點項目為龍頭，探索產業創新對接。南沙創新探索與香港合作共建深度合作區，開展共建南沙智慧島戰略規劃、粵港澳合作發展新區總體規劃等規劃研究，高標準謀劃與港澳合作。橫琴粵澳合作產業園澳門特區政府推薦的首批33個項目中已有16個項目取得土地并發展，特區政府推薦的第二批50個項目正在對接中，粵澳中醫藥科技產業園已有近30家企業進駐商業孵化中心②。以香港麗新集團星藝文創天地項目為龍頭，深化與香港文化創意產業合作。

四是加強工作謀劃，探索合作模式創新。橫琴借助香港國際平臺作用，在香港成立了自貿試驗區招商中心駐港聯絡處，加強推介宣傳及招商引資。前海出臺了促進深港合作工作方案，提出到2020年實現“萬千百十”③發展目標，推出50條有力舉措，為港人、港資、港企量身訂造更好的服務④。

（四）推動社會公共服務制度性銜接，促進跨境工作生活便利化

隨著合作的深入發展和通關便利化，居民跨境工作生活成為新常態，對社會公共服務跨境對接提出了新要求。

第一，逐步探索建立港澳居民在粵上學、就醫、養老等福利保障制度，推動三地社會保障體系對接。通過試點，實施澳門特區政府為在廣東就讀的澳門籍學生提供學費津貼資助、香港特區政府推出“廣東計劃”資助香港老人來粵養老安排，逐步突破港澳社會福利不可跨境使用限制，為廣東與港澳加強社會福利合作積累經驗。香港中文大學（深圳）正式獲批招生，廣東省19所高等院校和5所高等職業技術學院試點免試招收港澳學生，招生學校數及招生規模均居全國首位。在粵的港澳資醫院、診所和門診部運作良好。

第二，加強環保、食品安全及供港澳物資穩定合作。在完成珠三角地區2011年至2015年空氣污染物減排目標基礎上，研究確定2020年減排目標，推進區域大氣聯合防治。協調推進區域水環境治理，東江流域建成污水處理設施142座、日處理能力924.8萬噸，確保供港水質安全。先后建成第三條供澳原水管、竹銀水庫等重點工程，確保對澳供水穩定。引入RFID技術加強對供港澳產品全程監測，優化供港澳活畜禽配額管理模式，切實保障供港澳食品、農產品安全。

總體上看，粵港、粵澳合作框架協議的出臺實施，推動合作層次不斷提升、領域縱深拓展，實現多項合作創新，為粵港澳合作打開了新局面，有效服務了國家整體發展戰略需要。廣東與港澳合作呈現的特點是：

一是粵港澳合作創新發展，探索區域合作新路子。為落實框架協議，在中央批準框架協議的原則范疇內，三地政府逐個領域、逐項政策地尋求突破，共同爭取中央支持，使得國家批復廣東特殊優惠政策、先行先試政策最密集，支持廣東推動合作力度最大、探索創新最多⑤。粵港、粵澳政府分別連續7年、6年共同研究制訂并簽署實施年度重點工作，突出合作的重點，全力加以推進落實，每年均有新進展新突破。廣東率先借鑒港澳經驗，從制度層面摸索破除深層體制障礙，為全國改革摸石探路、積累經驗。如服務業先行先試和服務貿易自由化、自貿區建設等方面有多項創新走在全國前列，負責清單、商事登記、行政審批改革等部分成功經驗已向全國推廣，“兩地一檢”、分線管理等創新更屬全國首創。

二是粵港澳合作重點突出、亮點紛呈，呈現全面深化的良好局面。粵港澳以CEPA及服務業擴大對港澳開放，率先實現基本實現粵港澳服務貿易自由化。近三年來粵港服務貿易進出口總額一直維持年均增長在20%以上，香港仍為廣東最大的服務進出口目的地和進口來源地。廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴等重大合作平臺的開發建設取得顯著成效，截至2016年底，在廣東自貿試驗區注冊的港澳資企業共4000多家⑥。深港合作開發河套建設取得新突破，香港中文大學（深圳）、港大深圳醫院等先后在廣東落地，澳門大學整體遷建橫琴，三地合作不斷有新突破。三地在跨境基礎設施規劃建設、通關便利化、醫療衛生、高等教育、供港澳水電氣、食品安全等合作同步并進，區域合作煥發出全新活力。

三是粵港澳合作為豐富“一國兩制”實踐作出有益的探索。粵港澳合作作為國家發展戰略之一，承載了探索實踐“一國兩制”的歷史使命。三地充分遵循區域經濟發展和市場經濟的發展規律，著力發揮政府引導和指引作用，促進區域經濟共同發展，提升區域國際競爭力，在服務國家發展大局中更好體現“一國兩制”優勢。借助南沙、前海、橫琴等重要合作平臺，全面推動與港澳體制機制對接的改革試點，建設國際化法治化營商環境，在司法、仲裁、法律事務合作方面取得新突破。

二、當前面臨的主要困難

隨著合作的深入推進以及國內外形勢發展變化，全面落實兩份框架協議面臨不少的困難和挑戰，協調推進難度在增加。一是粵港澳區域深度融合、一體化發展的態勢不斷加快提速，但產業分工合作面臨轉型和調整，新的產業分工格局仍未成型；二是區域合作創新成為粵港澳合作的最大特點和亮點，廣東的各項重大改革和擴大開放舉措，成為引領三地經濟社會合作發展的新增長點，但政策及制度創新的潛在經濟效益遠未釋放出來；三是社會和文化領域的磨合及融合程度遠未如預期，嚴重滯后于經濟領域的一體化發展，社會文化的距離不但沒有拉近，甚至是漸行漸遠，導致兩地社會出現一些磨擦和沖突；四是在國家強有力支持下，粵港澳合作正從空間和職能一體化階段，邁向更高層次的區域合作階段，但缺少頂層設計和總體規劃。具體而言，體現在以下方面：

（一）“一國”之下“兩制”差異形成的制度障礙有待突破

隨著粵港澳合作逐步提升和深化，粵港澳存在的制度和體制落差成為粵港澳合作面臨的巨大挑戰。粵港澳之間的制度落差，不僅使得交易成本居高不下，而且也限制了合作向更高層次發展，成為制約合作的關鍵性因素。“兩制”下的市場標準、市場行為、市場信用、市場管理等制度的不統一、不銜接，嚴重阻礙了區域統一大市場的形成。近年來，廣東通過深入實施CEPA及服務貿易自由化等系列協議，深化各項管理制度改革，有效減少了粵港澳合作中的體制性障礙，加速了區域內資本、商品、人員等要素的便利流動。但上述改革并沒涉及內地市場體制的全方位改革，缺乏降低成本、提高市場主體收益的機制。港澳服務商雖知內地市場機會極大，但當考慮要進入內地時，便要面對高昂的制度成本。特別是內地與港澳在服務市場、服務行業管理體制、文化、行政的差距，導致港澳中小服務商無法實質性地進入內地服務市場。

（二）合作制度建設跟不上粵港澳經濟一體化發展形勢的需要

以往“共識性”合作已難以適應新常態下粵港澳合作的發展變化，亟待向“制度性”合作轉化，“一國兩制”下的粵港澳區域合作需要與經濟一體化發展相適應的制度構建。框架協議的實施、重點項目的落實，主要依托高層會晤、聯席會議及專責小組等政府合作工作機制，深化交流尋求合作“共識”，成熟一項推進一項，以共識合作實現共贏合作。隨著合作的深入，共識合作由于缺乏剛性的、強有力的約束機制，難免出現因利益分歧導致的目標分化，因力度不一導致進展緩慢，以及因法律、法律和政策限制導致“等、靠、拖”等現象出現。廣東與港澳在經濟社會發展事權方面并非處于同等地位，深度整合及制度構建中遇到的問題及解決的事權，更多在中央層面，需要中央加以協調。

（三）產業競爭與合作利益出現分化

粵港澳三地的合作與競爭、利益分歧是客觀存在的。隨著廣東經濟的快速發展，產業鏈向高端延伸發展，與港澳的發展差距在縮小，廣東與港澳的競爭日漸增多，這也是未來粵港澳合作的新常態。加上三地政府關注點不同、涉及利益不同，以致在合作過程中常出現廣東“一頭熱”的情況。如在規劃建設粵港澳重大合作平臺時，如何切合港澳需求，幫助有效緩解港澳的經濟結構偏窄、土地空間不足、營商成本過高等問題，并未引起重視，導致在前海、橫琴及南沙等廣東自貿試驗區規劃建設的早期，港澳業界參與并不積極。在三地的產業分工發展上如何實現“錯位發展、優勢互補”，避免追求“高大全”和“同質化”競爭傾向，有待進一步深入研究。

（四）社會融合與經濟一體發展進程不相符

粵港澳合作從最早市場主導、產業合作開始，到政府主動引導，與市場、民間聯動發展階段，均呈現出重經濟領域合作、輕社會事務合作，三地社會融合進程遠滯后于經濟一體化程度，三地社會公共服務遠跟不上跨境人員往來需要。隨著更多的粵港澳居民跨境工作和生活，對三地公共服務提出更多更新的要求。但由于社會制度的差異，導致教育、醫療和養老等跨境生活必須的配套制度不能對接，跨境公共福利保障成為了社會領域合作難以逾越的鴻溝。三地政府雖為此做出巨大努力，但因為涉及三地的基本醫療、教育、養老等社會保障制度和政策，實質改進有限。展望未來，區域融合是大勢所趨，跨境工作生活更是常態，三地公共服務和社會福利對接亟待破題。

三、下一步深化合作的對策建議

“十三五”時期是我國全面建成小康社會“第一個百年目標”的決勝時期。為確保至2020年實現兩個框架協議所確立的建設世界級城市群目標，粵港澳三地應在“十二五”時期打下堅實基礎上，大膽改革創新，轉換區域合作的思維和理念，加強頂層設計，不斷創新合作機制，探索合作新模式，為國家擴大開放戰略繼續“闖出一條新路子”。

（一）提升區域合作機制，推動合作向區域共同治理

借鑒國外跨區域合作治理成功經驗，積極探索“一國”之下“兩制”和諧共處的制度與路徑，推進區域治理的規劃建設，探討區域合作治理方向、思路、領域與架構。有學者建議可參照北美自由貿易區的“自由貿易委員會”的模式，建立健全粵港澳合作決策和管理機制，也有學者建議從國家層面成立“粵港澳區域一體化”領導小組，以有效協調廣東與香港、澳門之間推進區域經濟一體化事宜。以上思路，均反映要順應區域發展趨勢，在“一國”主權下充分授權和支持粵港澳三地政府靈活管理和安排區域合作發展事宜，以區域共同價值、長遠利益為追求，推動區域合作邁向區域共同治理。

（二）加強制度構建，打造制度和命運共同體

區域經濟的協調發展過程實質上是區域制度不斷創新的過程。順應當前區域合作向制度一體化轉變的趨勢，推動粵港澳合作更注重一體化內部的制度建設，包括營商環境、法律制度、體制機制的對接，探索建立粵港澳營商規則和制度接軌，推動粵港澳三地教育、醫療、養老、福利保障等制度銜接，產業及社會民生政策對接，探索實現更廣泛的制度融合。通過廣東與港澳經濟社會交流與合作、文化與法律等融合，深入推進“一國兩制”探索實踐，使“一國”之下的“兩制”通過制度銜接，建成制度共同體，從而結成命運共同體。

（三）共同規劃區域發展，提升區域核心競爭力

緊抓國家“十三五”規劃及“一帶一路”戰略部署，圍繞提升區域核心競爭力，跨越行政區劃分割，共同研究制訂中長期合作規劃，推動從區域層面加強發展整體規劃和要素資源整合，謀劃下一階段合作的目標、思路、項目及舉措，增強對合作發展的前瞻性和指導性。制訂規劃及決策過程中，要注重吸收多元參與，充分吸收行業協會、企業和公眾的意見，反映各方訴求，凝聚更大共識。完善區域基礎設施布局與銜接，著力推進三地在通關通行、交通配套、跨境服務、城市管理、行政服務等“軟環境”建設銜接，促進要素在區域內更便捷流動，降低流動成本和提升流動效率。

（四）強化區域社會公共服務對接，促進區域可持續發展

廣東應積極借鑒港澳經驗，從以往的技術、資金、管理等的引進轉變為公共服務體制的學習與借鑒，對符合市場經濟與現代社會發展要求的經濟社會管理制度和規則，大膽予以借鑒和學習，不斷改善廣東公共服務的軟環境，把軟實力與硬實力有機結合，構建發展新優勢，也為合作創造更好的環境條件。人才、知識和技術水平決定了區域競爭力的高下，應加強粵港澳在教育科技人才方面合作，為區域發展提供智力支撐。配合國家城鎮化發展戰略，鼓勵和支持引入港澳優質社會公共服務機構及行業標準，培育和打造準公共產品產業等新經濟增長點。探索推動養老、醫療、衛生等社會保障合作有新突破，促進社會融合。

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