優化農地發展權的實現機制

王曦

[摘要] “集中居住”是目前我國農地發展權轉移的重要表現形式。農地發展權權利主體應由農民集體和國家雙方構成，促進農地資源利用中利益均衡，促進土地資源有效配置和可持續發展是其基本理路，農村建設用地“入市”和尊重農民意愿、因地制宜地推進“集中居住”，是農地發展權實現的必要路徑。

[關鍵詞] 集中居住 農地發展權 機制

[中圖分類號] F83 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0063-05

[基金項目] 2014年江蘇省高校“青藍工程”中青年學術帶頭人培養項目。

耕地要保護，城市化要推進，合理高效利用土地資源是必然之選，農地發展權成為核心問題。各地推進農民“集中居住”，是當前農村宅基地上農地發展權轉移的集中表現形式。厘清農地發展權屬性，優化農地發展權實現機制，將推進我國農地發展權良性發展。

一、相關概念的厘清

1.農地發展權

農地發展權，即農地利用再發展權利，是提高農用土地集約利用度或變更土地使用性質的權利。在我國，農地發展權主要體現為變更土地使用性質，即為滿足城市發展、產業升級需要進行非農化開發，使農用地轉為建設用地而發生土地用途變更的權利。

農地發展權以農地所有權為基礎，但與所有權行使界限分明，即所有權重在保護土地所有者地表占有、使用、收益與處分權利，發展權則著力于提高土地使用性能，包括地表、地上、地下空間開發和利用。

確立農地發展權，旨在實現經濟發展與耕地、生態保護平衡，保障公共、長遠利益。其設置目標明確，即體現經濟效率與社會公平，實現資源配置的經濟調節功能。在市場經濟中，就是要謀求農地經濟效益和理性效用的最大均衡，農地發展權既要尊重產權，也要重視農地資源稀缺現狀，權利運作還需秉持節約交易成本和社會財富分配公平。

2. 農民“集中居住”

所謂農民“集中居住”，是指農民按照地方政府規劃，集中住進樓房，農民集中居住所節約的土地可轉為城市建設用地指標。國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》是其政策依據。

二、透視“集中居住”，

辨析我國農地發展權現狀

作為農地發展權主要表現形式的“集中居住”，現實操作中出現的問題不容忽視。

1. 農民主體地位缺失，自主意愿被剝奪

農地發展權建立在農地所有權基礎上。農民集體是農地所有權主體，無疑應是“集中居住”推行中的重要主體。但現實中，地方政府始終是主要推動者。地方政府不僅通過推動農村宅基地拆遷、復墾和農民集中居住獲得建設用地指標，宅基地拆遷補償、集中居住標準，以及補償安置政策等也一并由其主導制定，只是在拆遷補償和集中居住具體標準上有所差異。各地宅基地換房政策、文件都強調要尊重農民意愿。文件明確規定要由農民自愿提出申請，與村委會簽訂協議，宅基地換房方可操作；程序上，村委會還必須召開村民代表大會表決，簽字畫押，公證處公證。但在獲取土地指標進而獲取巨大土地利益的訴求激勵下，作為土地管理者的地方政府很難真正落實尊重農民意愿。實際操作中，始終存在地方政府強勢推進宅基地換房的情況。

2.“集中居住”推行中，政府行為的合法性有待商榷

其一，農村宅基地拆遷復墾中，指標供給是地方政府以行政手段而非通過完善的市場交易實現。這種不把農地所有權主體作為土地發展權交易主體的單方行為其合法性有待商榷。其二，政府推行“集中居住”釋放出建設用地指標的做法與“征收”行為界限模糊。若以“征地”考量，政府是否嚴格按照征地程序所必須的聽證、公告、仲裁等法定程序，推動“集中居住”所涉農村宅基地拆遷復墾？如果未以征地方式推行“集中居住”，那么，地方政府明顯以征地方式主導農村宅基地拆遷復墾，推動農民集中居住，并由此獲得建設用地指標的做法是否基于“公共利益”？

3. 不加區別地推行“集中居住”，有悖于農地發展權的目標追求

在我國，確立農地發展權，旨在實現經濟發展與耕地、生態保護的平衡，保障公共利益長遠發展。如此，多大范圍推行“集中居住”應與國家土地用途管制相協調。一些地方政府大力推行“集中居住”的主要目的在于獲取建設用地指標。而國家對農地轉用指標的限制本身是對地方政府任意行為的約束。現實中，各地區情況不同，推行“集中居住”應區別對待。不顧及農民是否已脫離農業生產，在城鎮大規模高密度建設農民集中居住區，必然導致農民農業生產極大不便，結果差強人意。更甚者，有些地區大規模、運動式整村拆遷，致使相當部分質量好，且常年居住的房屋一并拆遷，加之復墾宅基地成本，明顯代價過大。這與農地發展權謀求土地理性效用和經濟效益最大化的目標明顯背道而馳。

4. 現行“集中居住”的權責機制與農地發展權社會公平的價值追求不相符

集中居住的補償和安置，體現在宅基地換房問題上，不同利益主體對其中收益分配合理與否，計算不同，看法差別也很大。地方政府的看法是，通過宅基地換房，農民的農地資產價值、服務設施、生活環境都有明顯改善，增進農民福利。但農民對此不認同，他們認為，宅基地換房中，地方政府獲得絕大部分利益，農民損失大。爭議實質在于對集中居住的農民原有住房價值估算中，是否應包括宅基地及村集體原有建設用地價值。畢竟，集中居住后的土地所有權不再為農民集體所有。筆者認為，并非是要滿足農民所有補償要求方為合理。只是對峙的出現，恰是因為農地發展權轉移中缺少市場定價要素，缺乏市場交易機制所致。不確立合理定價方式，強勢政府與弱勢農民的博弈，不公平難以避免。

問題的核心原因有兩點：一是農地發展權的法律屬性不清，即這一權利究竟是公權利、私權利或是兼具公私兩種屬性的權利；二是基于法律屬性之上的農地發展權歸屬，即農地發展權主體是國家、地方政府或農民集體也不清，致使利益分配機制無法明確。因此，厘清農地發展權的法律屬性與權利歸屬十分重要。

三、農地發展權的法律性質與歸屬的明晰

（一）明晰目標追求是厘清農地發展權法律性質與歸屬的前提

發展權是關于發展機會均等和發展利益共享的權利。農地發展權是對農地在利用上進行再發展的權利。資源稀缺與需求增長矛盾尖銳，相關主體總是尋求自身利益最大，土地問題上各方利益主體權益之爭從未間斷過。西方私有財產神圣不可侵犯的法律信條體現在稀缺土地資源上，滋生出貧富分化、資源濫用和經濟動蕩等社會整體利益遭損害問題。為此，維護社會公共利益訴求的土地發展權應運而生，成為國家宏觀干預有限土地資源有力手段。在我國，提高農地利用效率，實現農地資源可持續利益均衡，農地發展權是必然選擇。市場經濟條件下，農地發展權的設置和運作要體現公平與效率，既要謀求農地經濟效益，也要實現農地效用最大化，要尊重產權、體現農地資源稀缺，也要秉持利益分配的社會公平。

（二）農地發展權權屬辨析

1. 農地發展權法律屬性的明晰

對于土地發展權法律性質學界的主要觀點有：公權利說，即認為土地發展權是公權利，自始為政府或國家所有。使用者先向國家購買發展權方能進行土地開發；私權利說，即認為土地發展權是獨立民事權利；經濟法權利說，即認為土地發展權既非公權也非私權，是兼具公私雙重屬性的，國家干預為主導的經濟法權利。

筆者認同并承接第三種觀點，即經濟法權利說。理由是：其一，國家干預性顯見。為實現土地資源優化配置，引入農地發展權。因為受微觀經濟利益最大化驅使，個體會置農地所承載的社會整體和生態利益于不顧，而土地用途的法定變更恰是國家對土地用途管制與干預的體現。其二，國家干預適度。行政和市場都是土地用途變更的調節機制，但二者各有作用范圍。行政配置多用于土地用途的限制性和適宜性做根本變化，如農地變為建設用地；而市場機制主要作用于土地用途未作根本性變化，如在農地追加投入、建設用地再建設等。農地發展權強調對農地利用的權利。農地使用權制度和土地用途管制制度都是我國農地利用立法，前者發揮市場機制，后者是國家本位，片面強調國家干預是對優化土地資源配置的一種悖離。其三，實現社會整體利益和生態效益是農地發展權價值追求。既非簡單國家利益，更非單純私利，是公共利益。它要求國家從維護社會整體效益出發，借助行政手段和市場機制，有效干預土地用途變更方向和趨勢。

2. 農地發展權歸屬的厘清

對于農地發展權的歸屬問題，學者觀點也大體有三。一是主張農地發展權歸國家所有。二是主張歸農地所有者，即農民集體所有。三是主張將農地發展權的決策權交給國家，國家作為農地發展權權力主體代表，地方政府作為國家代理人具體行使征地權，農民通過建立社會保障機制的方式參與對農地發展權權益分享。

對此，筆者認為，界定農地發展權的歸屬，必須先厘清農地產權和國家宏觀調控權的關系，不能以國家宏觀調控抹殺農地產權。在我國，農地歸農民集體所有，而農地發展權以所有權為基礎。若確定農地發展權歸國家，則意味著作為所有權人想獲得農地發展權，必須向政府購買，且土地增值收益全由國家享有，顯然不公平。反之，若農地發展權歸于農地所有者，即土地使用人向農民集體購買發展權，土地增值收益全歸農民。如此，農民得利愿意配合土地資源整理，但政府因不分享土地增值收益則缺乏動力，個體目標和國家目標仍難一致。

可見，農地發展權單方面歸于國家或者農民集體各有利弊。筆者認為，農地發展權歸屬應是有限所有，即農地發展權歸屬于一方，但其權利行使與權益享有受另一方限制與制約，以實現權力制衡與利益均衡。但這并不意味著筆者認同第三種主張。因為，農地發展權歸屬問題，歸根到底是農地變更用途使用的增值收益分割問題。農民生存權與農地發展權非同一概念，必須嚴格區分。農民生存權對價是政府在征地時應付成本，不是土地增值，農地發展權價值則是農地增值組成部分。農民當然應該分享農地發展權權益，但決不應該是通過社會保障機制，而是作為農地所有者分享。

四、優化農地發展權實現機制探索

（一）明確農地發展權主體構成

據上分析，在法律性質上，我國農地發展權是兼具公私雙重屬性的經濟法權利。基于此，筆者認為，在權利歸屬上，首先，權利主體由農民集體和國家雙方構成。其一，農地所有者，即農民集體作為農地發展權的權利主體，利于農民利益保障，更具合理性，這一主體地位不容動搖。其二，農地發展權設置初衷是土地資源優化配置和可持續利用，實現生態與經濟發展平衡協調。農民集體行使農地發展權應受一定限制，即國家作為農地發展權的限制主體，限制所有權人任意改變土地用途。

進而，地方政府，雖不是農地發展權主體，但它是國家限制權具體執行人，也是農地用途變更實際操作者，是農地發展權實際參與人。并且，在城鎮化建設中，地方政府是城市建設任務主要承擔者，應將其作為農地發展權第三方利益主體。但為防止地方政府自身利益最大化訴求而任意擴大“農轉非”范圍與程度，據土地利用總體規劃，國家同樣必須對地方政府行為實施嚴格管控，以確保公共利益和土地可持續利用。

（二）農地發展權設置基本理路

城市化加劇對農村土地的擴張，事實上要求土地必須集約、高效使用，農地用途變化具有必然性。而變化中各方主體的趨利性不可回避。如前述，我國農地用途變化所涉主體不僅有農民集體、國家、地方政府也作為利益主體。農地發展權基于農地所有權，農地用途發生變更，且帶來巨額土地增值收益。作為農地所有權人，當然希望并有權要求參與變化并享有增值收益，即農民集體（包括農戶）的趨利性。另一方面，農地發展權實現社會整體利益和生態利益的內在要求，決定了土地用途變化過程中國家干預的主導地位。國家、農民集體和地方政府存在的緊張甚至矛盾沖突的內在張力，正是城市建設用地對農地擴張中，各方利益主體權益之爭從未間斷的深層次原因。

因此，基于促進土地資源合理配置與土地利益持續均衡的目標追求，我國農地發展權，體現在內容設置上，要求體現公平與效率。既要體現對產權的尊重，即體現農民集體作為農地所有權人應享農地發展權利益，也要謀求農地理性效用最大化，即注重農地資源稀缺性和土地資源效用發揮更優，還要秉持利益分配各方均衡。在權利運作上，對于農地發展權主體而言，既包括發展過程的參與自主權，也包括發展利益的公平占有權，同時，秉持權利交易成本的節約性。而從目前“集中居住”的實施情況來看，尤為凸顯的是要規范地方政府行為和權力的任性，而強化對農民自主權的尊重和因地制宜推行“集中居住”，真正保障其農地發展權收益的實現。

（三）農地發展權實現路徑探索

1. 從權利運行成本來看，推進農村建設用地“入市”是農地發展權實現最便捷的路徑

在國家宏觀管控下，農地在有限范圍內市場化，本身就利于其高效利用，而農民集體與其他市場主體直接、共同參與市場交易，信息透明，權益享有充分且更均衡，利于農地發展權實現。與之相較，“集中居住”對農民土地發展權公平享有，以及最終農地“入市”有現實阻礙性。理論上，基于自身利益訴求，所有可流轉農村建設用地，都有可能被地方政府納入拆遷復墾計劃推進“集中居住”，最終導致農地“入市”無從談起。并且，地方政府介入并強勢推進，農民不能直接參與農地市場交易，也無話語權，致使農民土地發展權益受損。對此，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（2014）明確了要改革完善農村宅基地制度，完善宅基地權益保障，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（2015）則進一步明確了探索建立宅基地使用權有償轉讓機制。意見出臺為一些試點地區嘗試性推進農民宅基地有償轉讓提供政策支撐。

2. 在農村宅基地未“入市”時，“集中居住”是農地發展權實現現實路徑，但必須完善

首先，應堅持充分尊重農民自主意愿的重要原則。“集中居住”的實施，必須建立在切實尊重農民意愿的基礎上。對此，筆者認為，項目實施前必須告知全體村民項目相關內容，讓村民們充分享有知情權。在此基礎上，由村民戶自主自愿向村委會遞交搬遷還遷申請，體現其自主決定權。基于項目實施涉及每一村民的重大利益，自主申請至少應達到全村農戶2/3以上方可進行。而對于少數不愿搬遷的農戶也不應強制搬遷，可采取就地相對集中居住的方式安置。

第二，切實保障農民應得利益的實現。城市發展需要土地，“集中居住”事實上產生農地用途變更的結果，同時也是農民利用其土地獲取更充分經濟利益的途徑。因此，必須充分考慮各利益主體所受影響和應得收益，既非全部收益歸于農民，也非主要歸于地方政府。應確定合理的增值收益分配機制，實現各方利益均衡。農民“集中居住”項目的實施，農戶切實全程參與，方有可能保障農民應得利益。諸如征地補償、置換標準制定、房屋測量、還遷戶型設計等關涉農民直接利益、重大利益的環節，尤其是在征地補償、置換標準制定等環節，標準的評定應交由市場定價，結合當地經濟發展水平、土地價值等因素，由農民實際參與意見并做出決定。

最后，因地制宜推行“集中居住”。“集中居住”推進中，部分東部地區農民確已永久性遷入城鎮，農村成為“空心村”，具備整體拆遷復墾條件，大規模實施“集中居住”可行。但不能以偏概全。事實上，在筆者對安徽省南部地區黟縣、涇縣、休寧等地的農村調研走訪中發現，伴隨子女外出打工的普遍存在，農戶承包地基本由家中老人耕種，但因家庭經濟來源多元化，耕種所得已不再是生活主要依靠，耕種很大程度上成為老人的生活方式，加之對多年生活環境的依賴，老人們大多不愿意移居城鎮或村中心區集中居住。對此，就地集中居住，整合出相對集中成片的農地，進行規模經營或土地流轉，是其農地發展權適合的實現方式。而對于西部地區，可依托農村傳統集市中心規劃設立農民集中居住點，國家財政出資完善基礎設施建設，農戶在集中區獲得一塊宅基地，作農戶宅基地拆遷補償，同時又不影響農業生產，同樣是“集中居住”的途徑。

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