論新時期群眾路線的可能重構

郭飛

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央開展了以“為民務實清廉”為主題的群眾路線教育實踐活動。從內容和形式上看，其主要應對如下問題：一個時期以來，黨政分離不夠導致了黨自身的異化，政黨的邏輯被政府的邏輯所吸納，它不僅沒有發揮黨的應有政黨作用，對科層制的缺點形成有效對抗與制約，反而喪失了黨自身的活力、松散了與群眾之間的血肉聯系。新時期“群眾路線”的重構，關鍵仍然是在黨組織自身的制度重建，而其方向必須是“重新政黨化”。

一個值得借鑒的政黨標本

創立于1954年的新加坡人民行動黨（Peoples Action Party），1959年開始在新加坡執政，迄今已近60年。新加坡人民行動黨之所以能夠長期執政、屹立不倒，原因就在于它基本上滿足了新加坡人對好政府的期待：廉潔，高效，注重民生，讓人民分享發展成果。所謂“人民行動黨”，實際上就是“人民+行動”，或者“為人民而行動”。其特別之處，在于用制度化、長效化的方式真正體現“行動”而非空言。值得借鑒的經驗有三：第一，把制度化的民情溝通機制作為密切聯系群眾的重要保障。民情溝通不能只是“空的時候做一做、忙的時候放一放”，必須是制度化、規范化的，便于執行和監督。新加坡人民行動黨把遍訪居民、定期接見與“借道”社會組織聯系群眾等有機結合起來，使得“黨”的形象始終豎立在群眾眼前，并在政府和民眾中間充當了非常關鍵的溝通橋梁作用。第二，把健全而又富有執行力的基層黨組織作為密切聯系群眾的“橋頭堡”。基層黨組織與群眾最近，只有讓基層黨組織真正發揮作用，讓群眾時刻感受到黨員確有其不同于一般民眾的優點，他們才會真正產生對黨的認同感。新加坡人民行動黨的基層干部自身就是基層組織的核心領導成員，他們有著非常強的基層經驗，善于“與群眾打成一片”，可以通過自己的串聯把社區凝聚起來，這本就是基層黨員應該承擔的角色任務。第三，把維護群眾切身利益、解決群眾訴求愿望作為密切聯系群眾的主要內容。黨組織一方面可以將民眾的訴求愿望下情上達，轉化、凝練后上升為國家意志；另一方面也可以就地組織開展自治活動，通過聯絡各方力量來解決一些具體的、個性化的現實問題。新加坡人民行動黨的一個重大特點，就是在解決民生訴求方面上的“當仁不讓”。如果一個政黨把自己定位為“服務者”的角色，可以做到讓其黨支部籌辦幼兒園，這樣的政黨會得不到民眾支持嗎？答案顯而易見。

重新回歸政黨本色，激活群眾路線，應當是中國共產黨的必然選擇。在群眾路線方面，中國共產黨其實是有著悠久的歷史傳統的，也有著非常多的現實經驗做法，比如“領導接訪日”、“下基層”等等。一味指責黨員領導干部主觀上缺乏群眾觀念、淡漠群眾感情是沒有意義的。究其問題的實質，的確存在兩個方面的客觀因素：其一，黨自身的邏輯被政府的邏輯所吸附，黨過多涉入政務，黨員領導干部實際上沒有太多精力深入群眾；其二，黨的基層組織空心化，基層黨員湮沒于普通群眾之中，沒有真正發揮聯系基層、組織基層的作用。若想真正改變這一局面，激活群眾路線，黨的基層組織和上級黨組織均需作出比較大的改變。

黨的基層組織重建

“黨要像個黨，黨員才像黨員，群眾才會像群眾。”基層黨組織的重建，實際上是群眾路線能否重新煥發生機的關鍵。而基層黨組織的重建，其本質就是把黨員重新組織起來。當前，基層黨員往往湮沒于群眾當中，與一般群眾沒有實質性區別，把他們重新發動和組織起來非常困難。其中的關鍵，當在于激活“黨代表”。基層黨代表來自于基層群眾，分布于各行各業，往往也是所在地或所在單位的領導或“能人”，也是能夠參與上級黨務工作的一個橋梁。如果其能夠在開展黨務工作、密切聯系群眾上有比較大的作為，則基層黨組織就有了真正的“帶頭人”，群眾路線也就有了著力點。圍繞黨代表這一核心，完全可能再建一支在政治、經濟、文化各方面能夠深入群眾的隊伍。政治方面，基層黨員群體可以在黨代表的帶領下，帶頭宣傳解釋黨的路線方針政策，放手組織各類公共活動，調解家庭、鄰里糾紛和其他矛盾，在各方面密切聯系群眾。經濟方面，基層黨員群體應當主動研究適合本地、本單位的經濟優化提升模式，組織開辦各類農協、工會等，組織開展各類就業培訓，協調農資、勞資矛盾，最大限度為基層群眾爭取經濟利益。文化方面，基層黨員群體亦應當借助各類組織資源，充分協調各方支持，組織開辦各類文化講習班、開展文化藝術演出等等，努力打造各類社區、鄉村文化，進一步提升凝聚力和向心力。黨代表亦可以實行遍訪民眾制度和定期接見民眾制度，從而時刻保持與群眾的脈搏共振。

難點在于動力機制。實際上，近些年來基層黨組織之所以虛化、空心化，乃在于沒有足夠的保障和激勵機制。當我們將基層簡單予以“自治化”，然后又簡單予以“直接選舉化”，最后導致“有選舉沒自治”。為此，如果要重新激活基層黨組織，就應當自上而下給予其足夠的保障與激勵，使得基層黨員群體愿意深入基層、服務基層。一方面是組織資源的支持保障。上級黨組織必須將基層黨組織開展各類黨務活動、密切聯系群眾的活動作為重要工作內容之一，從組織資源和經費保障上予以最大限度的支持。簡單來講，應當給予人（類似于當年的干部下鄉）、財（經費）、物（各類有形和無形的資源）的全方位支持。凡是黨代表牽頭開展的有利于拉近黨群關系的工作，上級有義務給予全方位的支持幫助。另一方面是組織上的激勵。“宰相必起于州郡，猛將必發于卒伍。”基層黨務應當成為干部選拔的最基礎的搖籃，至少在鄉鎮一級，應當為基層黨員群體留出部分空間。基層黨員群體完全可以為鄉鎮一級黨政部門輸送一定人才，后者的干部遴選也決不能僅僅依靠所謂“公務員考試”與“選調”。誰的群眾工作做得好，誰就應當成為上級選拔后備干部的考慮對象，基層黨務工作必須成為上級黨組織選拔干部的重要考量因素。

黨委工作部門重構及其活動

對于上級黨組織來講，群眾路線的再激活必須納入制度化的軌道上來。這一任務，意味著上級黨組織必須作出兩個方面的大的改變：一方面，必須把群眾工作作為黨務工作的核心工作來抓，而不是更多地涉入政府具體工作，這一方面其實就是更進一步的黨政分開，讓黨真正回歸黨的本色；另一方面，黨自身的組織架構必須作出相應的制度調整。

具體來講，上級黨組織應當在人力、資源各方面給予其支持，其中涉及到大量的事務性工作對接與指導。按照現行的組織架構，中央一級黨組織和各級地方黨組織僅分設有組織部、宣傳部、政法委、統戰部以及黨委辦公廳（室）等工作部門，而這些工作部門的職能是非常清楚且有限的，均無法承擔繁重的群眾工作。一個可能的建議是，在這些工作部門之外另設一個部門“群眾工作部”，專門負責對接基層群眾工作，對下聯系指導，給予配合支持，并將基層民情匯集到黨委。干部人事工作、宣傳工作、紀檢工作等專門性的黨務工作，均應以群眾工作部反映出來的民情民意作為基本考量依據，因此，其在人力配置和工作量上均應當遠大于其他黨的工作部門。而且，一旦真正實現黨政的進一步分開，其他黨的工作部門的現有事務量也將有不小的限縮，即便設立群眾工作部，在總的人員編制上也不會有大的增加。當前，部分地方黨委也設有群眾工作部，但工作職責和內容卻限于信訪和維穩等工作，類似于政府信訪局或者維穩辦，其工作方式主要是被動（接受來信來訪）而非主動，其實并不符合群眾路線的要旨。

群眾工作部的精力應當主要放在以下方面：其一，與基層黨組織及黨代表對接聯系，聽取基層民情民意并加以匯總整理。群眾工作部人員應當分別負責聯系下轄的若干基層黨組織，每年應當有若干時間下到最基層（必須制度化），直接與群眾面對面，指導基層黨組織工作。其二，在摸清基層民情民意的基礎上，階段性形成民情報告上報黨委以供決策參考。其中，應當包含基層民眾普遍關心關注的經濟社會問題、基層干部的工作狀態、基層黨組織開展群眾工作面臨的困難需求等等，為黨委宏觀決策提供堅實基礎。其三，協調各方解決群眾反映的突出問題。群眾工作部是黨委踐行群眾路線的一個平臺，其應當有權代表黨委協調黨政各職能部門以及社會各界力量，共同解決群眾關心關注的熱點難點問題，對于群眾反映的干部作風和腐敗問題，其也有權協調有關部門及時予以糾正查處。對于不能及時回應解決群眾困難訴求的政府部門，其也有權進行質詢或者向黨委反映。其四，協助各級黨委領導落實各種群眾路線機制。現行的“下基層”、定期接訪等制度機制一旦虛化，將會反向助推黨員領導干部的官僚化。群眾工作部有職責有義務做好這一方面的督促推動，確保下基層活動有力有效。