鄭州市環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)現(xiàn)狀分析及對策建議

孫一兵

摘要：指出了鄭州市目前在環(huán)境保護(hù)管理工作中存在部分領(lǐng)域監(jiān)測能力不能滿足環(huán)保工作任務(wù)要求，環(huán)境執(zhí)法能力有限，環(huán)境宣傳教育方式落后，應(yīng)急能力有待提升，人力、資金配備不能適應(yīng)新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作要求等問題。為落實(shí)國家和河南省環(huán)境保護(hù)政策新要求，提升鄭州市環(huán)境保護(hù)能力，從健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升環(huán)境執(zhí)法、宣傳、信息化水平，強(qiáng)化人力資金投入，鼓勵科研力量向環(huán)境保護(hù)方面傾斜，以及落實(shí)垂直管理制度等方面提出了對策建議，以期提高鄭州市及下轄各縣（市）區(qū)政府間接環(huán)保管理能力。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；能力建設(shè)；環(huán)境監(jiān)測；環(huán)境執(zhí)法

中圖分類號：X324

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）6-0084-03

1 引言

完善環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)是環(huán)境管理的重要組成部分，是完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要保障。環(huán)境保護(hù)能力是一個(gè)主體本身所具備的達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)所應(yīng)當(dāng)具備的能力，是實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)所應(yīng)具備的物質(zhì)及智力、能力要素的總和，從大的方面來說，包括污染治理與生態(tài)恢復(fù)能力、環(huán)境執(zhí)政能力、環(huán)境管理支撐能力三大方面[1]。本研究側(cè)重為狹義的環(huán)境保護(hù)能力與制度建設(shè)，針對環(huán)境執(zhí)政能力，環(huán)境管理支撐能力做重點(diǎn)研究，主要涉及環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，環(huán)境協(xié)調(diào)能力建設(shè)，環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)，環(huán)境危機(jī)應(yīng)急能力建設(shè)，信息獲取能力建設(shè)，資金保障能力建設(shè)，科技支撐能力建設(shè)及人才隊(duì)伍建設(shè)等方面。通過對鄭州市環(huán)境能力各個(gè)方面現(xiàn)狀情況進(jìn)行梳理，對比上位政策要求，參考先進(jìn)地區(qū)環(huán)境能力提升經(jīng)驗(yàn)，提出鄭州市環(huán)境保護(hù)能力提升的對策建議。

2 研究方法

本研究主要采用了查閱文獻(xiàn)、比較研究、描述性研究、實(shí)地調(diào)研及咨詢專家等方法。

（1）文獻(xiàn)研究法。通過查閱檢索相關(guān)研究文獻(xiàn)、國家政策文件和政府系統(tǒng)內(nèi)部有關(guān)工作數(shù)據(jù)資料等，為研究提供理論和基礎(chǔ)資料方面的支撐。

（2）比較研究法。通過與國內(nèi)外先進(jìn)城市環(huán)境管理情況進(jìn)行比較，分析鄭州市環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)存在的不足，借鑒先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)管理成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合鄭州市的實(shí)際情況，研究環(huán)境保護(hù)能力提升對策建議。

（3）描述性研究法。對鄭州市現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)管理方面的問題、短板及環(huán)保能力提升的對策建議等進(jìn)行敘述。

（4）實(shí)地調(diào)研和專家咨詢法。對鄭州市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測、監(jiān)察、宣傳教育、人才配備、信息化程度等方面的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研、座談，并在研究過程中進(jìn)行研討、咨詢相關(guān)專家。

3 存在的問題

3.1 以常規(guī)監(jiān)測能力建設(shè)為主，新型環(huán)境問題監(jiān)測能力有限

與當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的新形勢和新要求相比，鄭州市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作存在一些明顯的短板，環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測儀器及人員配備均側(cè)重在大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量方面的監(jiān)測，針對聲環(huán)境、土壤、地下水等新領(lǐng)域的環(huán)境問題監(jiān)測能力有限，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍和要素不夠全面，一些涉及重大民生和前瞻性的問題包括揮發(fā)性有機(jī)物、生物毒性、水生生物、生態(tài)監(jiān)測等領(lǐng)域的應(yīng)對能力不足。

3.2 環(huán)境監(jiān)測綜合運(yùn)用力度不夠

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用效果有限。目前鄭州市環(huán)境監(jiān)測存在數(shù)據(jù)的分析、評價(jià)不足，面對大量的監(jiān)測數(shù)據(jù)，仍缺乏系統(tǒng)的分類研究整理，監(jiān)測部門只是將監(jiān)測結(jié)果上報(bào)管理部門，忽視了監(jiān)測數(shù)據(jù)的加工整理和開發(fā)利用。在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測報(bào)告中，污染源評價(jià)與水質(zhì)評價(jià)相脫離，造成對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的變化解釋不清，找不出存在的主要環(huán)境問題。總體來說，監(jiān)測數(shù)據(jù)未能充分應(yīng)用到環(huán)境管理工作之中，監(jiān)測技術(shù)支撐功能未得以充分展現(xiàn)。

3.3 現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測管理體制未完全理順

鄭州市多年來監(jiān)測系統(tǒng)一直是重技術(shù)、輕管理。縱向看，下轄各縣（市）、區(qū)的環(huán)境監(jiān)測部門作用未發(fā)揮，大量的工作積存到市級，未將壓力合理傳導(dǎo)，導(dǎo)致工作任務(wù)排布不均，一定程度影響了工作質(zhì)量和效率。橫向看，監(jiān)測部門與其他部門良性互動不足，監(jiān)測、污防、監(jiān)察、應(yīng)急等單位聯(lián)動機(jī)制不健全，部門職責(zé)不夠明確，契合度不高。

3.4 信息管理能力不足

信息管理體制建設(shè)相對滯后。鄭州市環(huán)保局及各縣（市）區(qū)環(huán)保局目前未設(shè)置專門的信息管理機(jī)構(gòu)，信息機(jī)構(gòu)建設(shè)有待加強(qiáng)，信息數(shù)據(jù)缺乏整合及共享。環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、應(yīng)急、信息、統(tǒng)計(jì)、科技、宣教等領(lǐng)域在系統(tǒng)集成、信息共享等方面尚不能滿足協(xié)同配合的需要。

3.5 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制尚不健全

鄭州市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系仍不完善。基層政府對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不到位，重處置輕預(yù)防。企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識不強(qiáng)、主體責(zé)任落實(shí)不夠、隱患排查不深入不徹底等情況仍較普遍。環(huán)境應(yīng)急壓力向下及各部門之間傳導(dǎo)不夠，部門聯(lián)動力度不足。對全市污染源、揚(yáng)塵、危險(xiǎn)品和易燃易爆品的檢查與相關(guān)部門結(jié)合不夠，情況掌握不全、不細(xì)，工作存在盲點(diǎn)和漏洞。公眾對固體廢物潛在的危害認(rèn)識不足，尚未形成公眾參與機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制。

3.6 資金與技術(shù)投入有限

環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察等環(huán)境能力建設(shè)的成果體現(xiàn)在儀器設(shè)備持續(xù)運(yùn)行并發(fā)揮效益，有賴于后續(xù)運(yùn)行維護(hù)和經(jīng)費(fèi)保障[2]。

隨著環(huán)境監(jiān)管指標(biāo)與內(nèi)容的擴(kuò)展，儀器設(shè)備更新、消耗等運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足，造成環(huán)境監(jiān)管日常工作開展受限。另外，鄭州市科研工作較為薄弱，“十二五”期間，市本級沒有設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)，沒有獨(dú)立組織開展科研立項(xiàng)及研究工作，科研服務(wù)管理的作用沒有得到充分發(fā)揮。

3.7 宣教能力不能滿足新時(shí)期環(huán)境宣傳需求

鄭州市目前宣教能力的現(xiàn)狀遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境宣教社會化的要求。公眾對環(huán)保知識和環(huán)境信息公開的需求日趨增強(qiáng)，形式單一、內(nèi)容簡單的傳統(tǒng)宣傳模式已很難滿足公眾的需求，環(huán)保各級宣教人員專業(yè)知識、宣傳策劃及設(shè)計(jì)等專業(yè)技能欠缺，目前的宣傳教育活動多停留在內(nèi)容單一、形勢老舊的層面。

3.8 缺乏與其他部門的協(xié)同管理

鄭州市目前存在環(huán)境監(jiān)測站與水利部門、農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)測站點(diǎn)業(yè)務(wù)交叉重復(fù)、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。例如針對地表水的水質(zhì)監(jiān)測，鄭州市環(huán)保局每年都有指定性任務(wù)，而水利部門每年也對江河水質(zhì)開展水文、水質(zhì)監(jiān)測；土壤污染調(diào)查及土壤監(jiān)測工作，環(huán)境監(jiān)測站和農(nóng)業(yè)部門的土肥站都在進(jìn)行，監(jiān)測項(xiàng)目大同小異，造成了監(jiān)測資源的浪費(fèi)。

4 需求分析

隨著國家“氣十條”、“水十條”的實(shí)施，環(huán)評制度改革的開展，企業(yè)排污許可證等環(huán)保政策的實(shí)行，公眾環(huán)境權(quán)益的空前高漲，環(huán)境法律法規(guī)基礎(chǔ)日益完善，環(huán)境管理工作將面臨不同于以往的新形勢，在管理上從嚴(yán)從緊將成為環(huán)境保護(hù)工作的重要手段。

另外，隨著《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的印發(fā)，對解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題提出了具體指導(dǎo)性意見，河南省作為垂直管理制度改革試點(diǎn)省份，省、市、縣三級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)從管理體制、隊(duì)伍建設(shè)等方面面臨重新梳理的問題，鄭州市目前的環(huán)境能力水平已不能滿足需求，市級及縣（區(qū)）級環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察等工作的開展有待調(diào)整。

5 對策與建議

5.1 建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

（1）進(jìn)一步完善空氣質(zhì)量監(jiān)測。以PM2.5監(jiān)測為重點(diǎn)，加強(qiáng)灰霾、VOCs、臭氧、溫室氣體、揚(yáng)塵監(jiān)測能力建設(shè)。有針對性地開展具有本地區(qū)特色的監(jiān)測工作，探索針對建筑工地、建筑垃圾運(yùn)輸車輛的大氣污染量化監(jiān)測，安裝工地移動揚(yáng)塵監(jiān)測系統(tǒng)，開展針對建筑施工產(chǎn)生的大氣污染源的規(guī)律性監(jiān)測工作。

（2）根據(jù)鄭州市調(diào)整后的噪聲功能區(qū)域劃分結(jié)果，開展聲環(huán)境監(jiān)測點(diǎn)位調(diào)整工作，重新進(jìn)行噪聲環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)劃分，協(xié)同交通局調(diào)整道路噪音監(jiān)測點(diǎn)位。

（3）規(guī)范土壤環(huán)境監(jiān)測。按照《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》要求，設(shè)定土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位，實(shí)現(xiàn)縣（市）、區(qū)土壤監(jiān)測點(diǎn)位的全覆蓋。普及土壤監(jiān)測技術(shù)，提升環(huán)境監(jiān)測站土壤監(jiān)測能力。開展土壤環(huán)境質(zhì)量例行監(jiān)測工作，將目前的例行監(jiān)測試點(diǎn)工作轉(zhuǎn)為常規(guī)例行監(jiān)測并實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)化運(yùn)行。

5.2 加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力

（1）應(yīng)加強(qiáng)對重點(diǎn)環(huán)境問題的執(zhí)法監(jiān)管，加大環(huán)境敏感區(qū)域執(zhí)法力度。加大對南水北調(diào)沿線、飲用水水源地等重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境違法行為的打擊力度。高度關(guān)注群眾反復(fù)投訴的重點(diǎn)和敏感環(huán)境問題，立足維護(hù)群眾合法權(quán)益。

（2）著力將環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動起來，依法履行對排污單位的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，依托污染源監(jiān)測開展監(jiān)管執(zhí)法，建立監(jiān)測與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動快速響應(yīng)機(jī)制，根據(jù)污染物排放和自動報(bào)警信息，實(shí)施現(xiàn)場同步監(jiān)測與執(zhí)法；加大監(jiān)測質(zhì)量核查巡查力度，嚴(yán)肅查處故意違反環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為。

（3）全面提升移動執(zhí)法水平。以移動執(zhí)法系統(tǒng)和電子執(zhí)法平臺為依托，健全環(huán)境保護(hù)執(zhí)法規(guī)范化體系，通過督查、稽查，督促市、縣（區(qū)）兩級環(huán)境監(jiān)察部門將執(zhí)法規(guī)范落實(shí)到日常工作。加強(qiáng)移動執(zhí)法系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提高數(shù)據(jù)的使用率，并形成協(xié)同效應(yīng)。

5.3 加大環(huán)保宣傳力度

可通過建立以環(huán)保部門為主體，宣傳、教育、新聞、出版、科技、文化等部門以及社會團(tuán)體和企業(yè)廣泛參與的環(huán)境宣傳教育網(wǎng)絡(luò)的方式，營造一個(gè)濃厚的環(huán)境保護(hù)氛圍[3]，引導(dǎo)公眾參與環(huán)保宣傳。充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體、微信、舉報(bào)熱線、城市管理網(wǎng)格、環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格等平臺，引導(dǎo)公眾自發(fā)參與環(huán)境監(jiān)管，約束企業(yè)環(huán)境行為，主動公開環(huán)境管理信息，拓寬環(huán)境監(jiān)管渠道；通過建立多種合作伙伴關(guān)系和各種激勵政策，鼓勵利益相關(guān)者的廣泛參與，促進(jìn)民間環(huán)保組織的發(fā)展，擴(kuò)寬環(huán)境保護(hù)宣傳的渠道。

5.4 提升環(huán)境科研技術(shù)水平

（1）有計(jì)劃、有重點(diǎn)地引進(jìn)環(huán)保專業(yè)技術(shù)人才，規(guī)范人員管理，建立公平、公正、合理的人才培養(yǎng)和引進(jìn)機(jī)制，選人用人政策積極向?qū)W歷層次高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、集動手能力和科研能力于一體的復(fù)合型人才方向上傾斜。

（2）營造環(huán)保科研工作氛圍。科學(xué)合理的引導(dǎo)創(chuàng)建研究型工作氛圍，解決目前環(huán)境管理中存在的科研氛圍不足、科研能力不強(qiáng)、科研成果不多的局面，實(shí)施獎勵政策，爭取國家項(xiàng)目，結(jié)合鄭州市實(shí)際特色做好大氣灰霾研究等相關(guān)科研工作。加強(qiáng)從事相關(guān)技術(shù)人員的交流學(xué)習(xí)，以市場為導(dǎo)向，定期開展自學(xué)自查，學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的儀器設(shè)備廠商及先進(jìn)實(shí)驗(yàn)室的開發(fā)方法，開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流，建立互助、包容、開放、積極向上的學(xué)習(xí)工作氛圍[4]。

（3）提高環(huán)境保護(hù)科研實(shí)力。改善科研基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升環(huán)境科研基礎(chǔ)裝備水平；培育一批重點(diǎn)環(huán)保研究機(jī)構(gòu)，搭建環(huán)保科技基礎(chǔ)平臺；提升科研創(chuàng)新能力，引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)創(chuàng)新。

5.5 加強(qiáng)信息化建設(shè)

鄭州市應(yīng)全面提升信息化管理水平。加強(qiáng)各級信息化工作的人員配備，做好環(huán)境信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的準(zhǔn)備。優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。實(shí)現(xiàn)污染源信息化管理，建立污染源動態(tài)信息庫和執(zhí)法人員信息庫，及時(shí)更新信息庫中企業(yè)等污染源信息，實(shí)施動態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)多平臺多終端信息實(shí)時(shí)共享。疏通環(huán)境信息溝通渠道。加強(qiáng)市縣兩級的交流溝通，實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門信息共享、平臺共用，保證環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

5.6 強(qiáng)化環(huán)保資金投入與管理

（1）保障政府資金投入。積極爭取上級環(huán)保專項(xiàng)資金，把環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)作為重要內(nèi)容，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大政府環(huán)保投入，保證環(huán)保投入增長幅度高于經(jīng)濟(jì)增長速度。

（2）吸引社會資金投入。推進(jìn)社會多元主體投資環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，把環(huán)保產(chǎn)業(yè)逐漸推向市場[5]，通過出臺相關(guān)政策來吸引社會資本投資。

（3）規(guī)范資金監(jiān)管。各級環(huán)保部門要加強(qiáng)監(jiān)督，保證按規(guī)定用途使用資金。推動綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、綠色證券等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的有效實(shí)施。

5.7 落實(shí)垂直管理制度

鄭州市可借助“垂直改革”這一契機(jī)，整合資源，梳理體制機(jī)制，調(diào)整機(jī)構(gòu)制度，減少環(huán)保與農(nóng)業(yè)、水利等監(jiān)測系統(tǒng)業(yè)務(wù)交叉重疊，明確各部門的職責(zé)與業(yè)務(wù)。

研究監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法機(jī)構(gòu)重組、工作分配及責(zé)任落實(shí)問題，在市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)上收省級后，通過購買第三方服務(wù)，解決市級日常監(jiān)測工作，特別是應(yīng)急監(jiān)測工作的開展問題。

制定縣級政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實(shí)相關(guān)制度，解決縣級環(huán)保部門作為市級環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)存在責(zé)任落實(shí)缺口的問題。

研究協(xié)調(diào)縣級其他部門參與環(huán)保工作的辦法，解決由市級統(tǒng)一調(diào)配環(huán)保執(zhí)法力量后，如何部署執(zhí)法力量，提升全市環(huán)保執(zhí)法能力的問題。

充分發(fā)揮市級環(huán)境監(jiān)測站作用。在即將實(shí)現(xiàn)垂直管理的大背景下，鄭州市監(jiān)測站要充分發(fā)揮承上啟下的重要作用，加強(qiáng)對下轄縣（市）、區(qū)監(jiān)測站業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，完善市級人員管理。

6 結(jié)語

我國的環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施和監(jiān)控的主體主要是中央政府和地方各級政府，職能部門主要是環(huán)保部門，而地方政府是進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的直接主體[6]。環(huán)境問題不僅僅是簡單的排放控制和監(jiān)督問題，而是一系列社會管理、利益調(diào)節(jié)、技術(shù)進(jìn)步和社會消費(fèi)習(xí)慣引發(fā)的綜合性問題，不僅僅是簡單地提高環(huán)保職能部門直接的環(huán)境管制能力，還要將環(huán)保意識植入政府行為，提高鄭州市及下轄各縣（市）區(qū)政府間接環(huán)保管理能力。因此在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)管理的過程中，各級地方政府需統(tǒng)籌管理，推進(jìn)責(zé)任體系構(gòu)建，強(qiáng)化環(huán)保職能部門，協(xié)同管理各相關(guān)部門，明確各方責(zé)任，使環(huán)境保護(hù)成為所有政府部門的自覺行動，充分發(fā)揮政府體系綜合環(huán)保作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙細(xì)康.廣東省環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)的現(xiàn)狀與對策研究[J].珠江經(jīng)濟(jì)，2007，197（12）：61～66.

[2]馮 愷.我國環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)問題與建議[J].環(huán)境保護(hù)，2013，41（8）：44～45.

[3]楊 博.湘西地區(qū)政府環(huán)境保護(hù)能力培育研究[D].長沙：中南林業(yè)科技大學(xué)，2015.

[4]李日成.關(guān)于新常態(tài)下二級站環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)的思考[J].環(huán)境保護(hù)，2016，44（12）：56-58.

[5]胡 廣.廣州市環(huán)境保護(hù)綜合管理能力提升研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2016.

[6]楊 博.地方政府環(huán)境保護(hù)能力研究[J].商， 2015（8）：63.