環(huán)境管理的范式變遷：管理、參與式管理到治理

李春霞

摘要：指出了環(huán)境管理范式在歷史上經(jīng)歷和多次變遷，主要是從管理范式，到參與式管理范式，再發(fā)展到治理的過程。梳理分析了環(huán)境管理范式發(fā)展變遷的過程，并結(jié)合當前國內(nèi)外形式，對我國環(huán)境管理范式發(fā)展方向進行了探討。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理范式；變遷；走向

中圖分類號：X37

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）6-0091-02

1 引言

環(huán)境管理的范式，是當前環(huán)境管理學(xué)研究的重要對象之一。這一領(lǐng)域也融合了可持續(xù)發(fā)展理論、環(huán)境資源理論、生態(tài)經(jīng)濟理論與政治生態(tài)理論等多個學(xué)科與理論。近年來，大氣污染、水資源污染、資源衰竭、全球變暖等問題愈演愈烈，給人類生活生存環(huán)境帶來了巨大挑戰(zhàn)，也引起了人們的警覺。在此背景下，環(huán)境管理理論越來越受到社會各界的關(guān)注。黨的“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，反映了我國環(huán)境管理的迫切性與重要性。因此，進一步加強對環(huán)境管理的研究，對于探索新形勢下環(huán)境管理的新思路、新模式具有重要意義。

2 環(huán)境管理的范式變遷

2.1 管理范式

2.1.1 政府模型

19世紀30年代，威廉·佛司特·洛伊提出了公地悲劇的概念，即指由于個人的利益和公共利益之間在資源分配之間的不可調(diào)和性，從而出現(xiàn)的一種社會陷阱。環(huán)境管理的政府模型，主要是強調(diào)通過政府的控制與強制力，來破解公地悲劇和公共資源供應(yīng)短缺等方面的問題。這一模型在20世紀60年代的西方國家，以及新中國成立以后至改革開放初期被廣泛應(yīng)用，其具體的措施包括政府直接管制、征收庇古稅、進行庇古補貼、實施交易許可證制度等[1]。如政府對企業(yè)污染物排放的數(shù)量進行限制，對市場主體污染物排放的標準進行確定并嚴格監(jiān)督。對于負外部性因素，政府征收庇古稅，稅額相當于邊際成本。對市場主體減少環(huán)境成本的行為進行補貼（即庇古補貼），補貼額相當于減排行為所帶來的邊際效益。實施交易許可證制度，目的是通過生產(chǎn)配額的分配與限制，對污染物排放和資源利用進行有效控制。這一模型也有其不足之處，如政府所獲取的信息有限或不準確，政府對企業(yè)的監(jiān)控能力不足，政府懲罰手段覆蓋性不足，政府環(huán)境管理的成本過高，政府在環(huán)境管理中存在腐敗可能等。

2.1.2 私有化模型

在私有化管理模型下，對公共資源進行產(chǎn)權(quán)分割或產(chǎn)權(quán)私有化。在20世紀60年代，許多學(xué)者認為這種模型可以有效破解社會管理和集體管理下許多環(huán)境無法破解的問題。新中國在改革開放以后，對北方地區(qū)的森林資源和草場資源的管理，就采用了這種方式。實踐證明，這種模型也存在許多問題：一是有的產(chǎn)權(quán)無法有效分割；二是有的產(chǎn)權(quán)雖然可以分割，但因為資源價值價格不具同一性，難以保證分割的公平性；三是有些資源是動態(tài)的，在產(chǎn)權(quán)分割中存在相當大的困難；四是有些產(chǎn)權(quán)的分割難以實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化；五是交易的成本過高；六是公共利益與私有利益難以調(diào)和；七是公共資源的長期利益與私有產(chǎn)權(quán)對短期利益的追逐的矛盾等。

2.2 參與式管理的范式

參與式管理范式，是在環(huán)境管理范式經(jīng)過長時期實踐基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)改進發(fā)展而形成的，是由管理到治理的一種過渡形態(tài)。這一范式有兩個顯著的特點，首先，是地方知識得到關(guān)注。自20世紀70年代開始，環(huán)境管理研究者開始將管理范式與地方知識相結(jié)合。到80年代，布洛肯夏對這和范式進行了系統(tǒng)的研究與闡述，在其理論中對地方知識進行了重點研究，其成果在生態(tài)系統(tǒng)的研究和農(nóng)村參與管理評估中被廣泛應(yīng)用，使地方知識受到了越來越多的關(guān)注。我國的研究者認為，重視地方知識的研究，可有效提升環(huán)境管理的效率，所以要把地方知識放到與自然科學(xué)、社會科學(xué)同等重要的位置。在環(huán)境管理中強調(diào)地方知識的重要性，使地方民眾參與管理具備了可能性，從而強化了環(huán)境管理的主體力量。

其次，是重視社會公眾的參與。單純依靠政府的力量，很難使環(huán)境管理做到全面覆蓋，解決這一問題的有效途徑之一，就是發(fā)動公眾與社會的力量參與進來，這就是參與式管理的意義之所在。自20世紀90年代以來，在我國的環(huán)境管理中，公共參與的意識也不斷增強，社會力量（如PPP模式）參與的積極性也不斷提高，使環(huán)境管理的主體力量越來越大。參與式管理有利于保障公眾的權(quán)益，但是與此同時，也存在公眾個體參與管理成本高、公眾訴求復(fù)雜分散等問題。

2.3 治理范式

管理治理范式起源于20世紀80年代，這一理論把經(jīng)濟、社會、政治、文化活動作為環(huán)境管理組成元素，強調(diào)環(huán)境治理要關(guān)注公眾個體及各類市場主體、社會機構(gòu)在生態(tài)環(huán)境中的不同作用。

2.3.1 自治模型

自治模型強調(diào)，社區(qū)內(nèi)的各成員在特定情景下可以通過自治的方式，對生態(tài)環(huán)境和公共資源進行自主治理。自主治理得以可持續(xù)發(fā)展，要遵循幾項原則：一是邊界的辦公室要清晰，二是供應(yīng)與戰(zhàn)勝的規(guī)則要與地方條件相適應(yīng)，三是恰當?shù)剡M行集體性治理活動的安排，四是開展監(jiān)督，五是分級進行制裁，六是建立解決沖突的相應(yīng)機制，七是在一定限度內(nèi)認可其組織權(quán)，八是確立分權(quán)制企業(yè)模式。但是，此種模型也存在一些制約因素，一是自治主體能力參差不齊，二是內(nèi)部環(huán)境存在不穩(wěn)定性，三是外部干擾無法有效排除，四是自治主體具有脆弱性，五是沒有既定的治理模式，成功的經(jīng)驗需長期積累，六是治理手段依賴于道德性力量。

2.3.2 專家參與模型

相對于普通公眾來說，專家和學(xué)者在環(huán)境治理方面具有獨特的知識能力優(yōu)勢。在很多情況下，專家可以幫助其他治理主體破解現(xiàn)實困境，其在治理模型中的角色有以下幾種：一是專業(yè)信息的提供者，二是普通公眾的組織者，三是政府代理人，四是直接實施者。但是，專家參與環(huán)境治理，還需要在一定原則之下才能順利實現(xiàn)其價值，一是專家持續(xù)、有效、穩(wěn)定、廣泛地參與，二是組織結(jié)構(gòu)聰明化、目標體系層次化，三是協(xié)作性和民主化的管理和科學(xué)激勵機制，四是地方專家的領(lǐng)導(dǎo)精神，五是能夠?qū)崿F(xiàn)期望的利益，五是先試點后推廣，七是有力的外部性支持。這七方面的原則，在現(xiàn)實中實現(xiàn)得越多，其治理成效就越顯著。

2.3.3 多元合作模型

多元合作模型強調(diào)公眾個體、家庭、企業(yè)等各類社會單元在環(huán)境管理中的橫向和縱向的協(xié)作、合作，這種合作是跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門、跨層級、跨治理方式的，強注重環(huán)境治理與經(jīng)濟、社會、政治和文化等各領(lǐng)域間的協(xié)調(diào)配合[2]。對于這種模型，有的研究要突出政府與非政府間組織的合作，有的強調(diào)把多主體的合作納入到一個系統(tǒng)中，在一個系統(tǒng)中又存在多個獨立的決策單元，各主體間要形成決策互動。

3 環(huán)境治理范式的走向

3.1 注重環(huán)境善治的研究

無論在理論研究或是現(xiàn)實實施中，環(huán)境治理都存在失效性的漏洞與可能，因此在今后的環(huán)境治理研究范式上，必將更加關(guān)注善治理論。在善治的要求下，要在環(huán)境管理上環(huán)境治理的基礎(chǔ)上進一步提高標準，它以公正、穩(wěn)定、責(zé)任、公眾參與、透明、法治等為原則，以系統(tǒng)性的條件要求來保證多主體參與治理得以實現(xiàn)。

3.2 注重互動治理研究

簡單的多元治理面臨著諸多問題，有很大的局限性，所以人們更加關(guān)注互動治理的研究。互動治理強調(diào)各方面的治理主體按照各自特點分別參與環(huán)境治理不同的階段，以期最大限度地發(fā)揮各自的作用，每個主體都積極破解各自面臨的問題，從而找到環(huán)境治理的新策略。其主要有自上而下、自我治理和合作治理3個類型。3個類型都注重主體的多元性，但在主導(dǎo)方面各有所側(cè)重。自上而下由政府作為主導(dǎo)，自我治理以各個主體為主導(dǎo)力量，合作治理則不強調(diào)某個主體的主導(dǎo)作用，而是平等地參與到治理中[3]。互動治理是一種新型的環(huán)境治理模式，它有效地改進了過去治理模式存在白頭吊古風(fēng)霜里一，是未來環(huán)境治理的發(fā)展趨勢。

3.3 注重多樣性協(xié)作和合作治理

從環(huán)境治理外在的形式方面，將來會弱化對主導(dǎo)性和參與性的細分，便會強化各主體各自所承擔(dān)的責(zé)任，強調(diào)協(xié)作與合作的多樣化，以破解傳統(tǒng)模式中主導(dǎo)與參與所存在的矛盾。這種模式強調(diào)各主體間要建立起密切的合作或協(xié)作關(guān)系，使各個主體都具有較高的積極性，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，進而形成整體的優(yōu)勢，使各個主體在協(xié)作合作中實現(xiàn)共贏。其中，社會作用將得到進一步的重視，因為社會提供了一個多元化利益主體進行合作的平臺，整合了利益關(guān)系，有利于形成共同的價值觀。

4 結(jié)語

環(huán)境管理范式的變遷是一個長期的歷史過程，反映了環(huán)境管理的發(fā)展與進步。對這一歷程中的各個范式進行分析和研究，有利于使我們以更寬廣的視野審視當下環(huán)境治理存在的問題，以及改進的思路與措施，從而科學(xué)地判斷環(huán)境治理模型的選擇、條件、規(guī)律與發(fā)展的趨勢。

參考文獻：

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