官廳水庫跨界流域管理體制研究

丁軍

摘要：指出了官廳水庫流域水體位于河北、北京、山西三地，存在水資源管理體制機(jī)制不順暢、管理政策不配套、庫區(qū)周邊水資源開發(fā)利用管理粗放等問題。為改善水環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)新流域區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提出了構(gòu)建官廳水庫跨界流域管理體制，建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，突破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一防治和監(jiān)測(cè)，從管理機(jī)制上切實(shí)改善水環(huán)境質(zhì)量，以促進(jìn)官廳水庫流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：水庫；流域；官廳水庫

中圖分類號(hào)：X321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2017）6-0231-02

1 歷史沿革

官廳水庫是新中國成立后我國興建的第一座大型水庫，水庫始建于1951年10月，于1954年5月竣工。1989年工程改擴(kuò)建和除險(xiǎn)加固后，水庫按千年一遇洪水設(shè)計(jì)，可能最大洪水校核。

官廳水庫為大（I）型綜合利用水利樞紐，工程等別為一等工程，主要建筑物級(jí)別為1級(jí)。官廳水庫大壩為粘土心墻上接斜墻壩，基礎(chǔ)處理采用帷幕灌漿形式 。水庫總庫容為41.6億m3，調(diào)節(jié)性能為多年調(diào)節(jié)。正常蓄水位相應(yīng)的水面面積157.01 km2。水庫控制流域面積43402 km2，占永定河流域面積的92.8%，是根治永定河及其流域開發(fā)的大型控制性工程，是一座兼防洪、供水、發(fā)電、灌溉多種功能的綜合利用工程，也是北京主要供水水源之一。

官廳水庫管理處成立于1954年，隸屬于水利部，由水利部工程管理局領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)除電站以外的全部水庫工程和庫區(qū)范圍的管理工作。1971年1月1日劃歸北京市，直屬于北京市水務(wù)局至今。管理處成立后，加強(qiáng)了工程技術(shù)管理，開展了工程檢查、工程觀測(cè)、養(yǎng)護(hù)維修、防洪興利調(diào)度及庫區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)等工作，保證了樞紐工程的穩(wěn)定運(yùn)行，充分發(fā)揮了水庫的防洪興利效益。

2 水資源情況

2.1 監(jiān)測(cè)水質(zhì)

根據(jù)近5年的監(jiān)測(cè)資料，以《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）進(jìn)行評(píng)價(jià)，官廳水庫水質(zhì)情況如表1。

2.2 入庫水量

官廳水庫2015 年可利用來水量0.93億m3，比2014年的0.46億m3多0.47億m3，比多年平均的8.66億m3 少7.73億m3。2015 年年末蓄水量為3.31億m3，比2014 年末的2.69億m3多0.62億m3。

2003～2015年，共12年從山西、河北向官廳水庫集中累計(jì)輸水6.4億m3，累計(jì)凈收水量4.0億m3。

2.3 水資源利用

水庫建成后，使天然的河水經(jīng)過攔蓄和沉沙作用，可以有計(jì)劃地按需要供水，改變了過去用水服從天然來水的被動(dòng)局面。官廳水庫向首都的供水量，約占北京市全部可利用地表水的1/3，是首都的重要水源。水庫累計(jì)向下游供水410億m3，為促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善首都城市環(huán)境發(fā)揮了重要作用。此外，官廳水庫的建成為官廳山峽梯級(jí)開發(fā)創(chuàng)造了條件，繼1956年官廳水力發(fā)電站建成以后，先后又修建了下馬嶺、下葦?shù)閮勺菁?jí)電站，三座電站共發(fā)電85億kW·h，發(fā)揮了調(diào)峰、調(diào)相、負(fù)荷備用和事故備用效用，為首都及華北地區(qū)提供了大量電能，緩解了高峰用電的緊張局面。

2.4 水污染治理

2.4.1 黑土洼人工濕地工程

中德合作官廳水庫污染水體生態(tài)濕地處理技術(shù)示范工程是由北京市水利局與德國勃蘭登堡州政府合作建設(shè)，是“官廳水庫流域水生態(tài)綜合治理示范工程”中的主要單項(xiàng)工程之一。黑土洼濕地工程主要由穩(wěn)定塘和人工濕地組成。其他工程包括：永定河引水工程、人工濕地引水工程、泵站、管理設(shè)施等。

2.4.2 庫濱帶生態(tài)涵養(yǎng)林生態(tài)治理工程

官廳水庫管理處與延慶區(qū)共同實(shí)施了庫濱帶生態(tài)涵養(yǎng)林建設(shè)，種植生態(tài)涵養(yǎng)林1.2萬畝，清退了庫區(qū)耕地及違章建筑，規(guī)范了庫區(qū)灘地使用秩序，降低庫區(qū)周邊面源污染。延慶野鴨湖濕地自然保護(hù)區(qū)的建成，有效促進(jìn)了庫區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。懷來縣在適宜的地段種植庫濱帶涵養(yǎng)林，逐步清退庫區(qū)灘地的耕種。

2.4.3 封庫禁漁

2005年初，官廳水庫首次開展為期兩年的水庫全域禁漁措施。目的是針對(duì)水庫漁業(yè)管理現(xiàn)狀，通過在水庫中大量放養(yǎng)鰱魚、鳙魚等濾食性魚類，實(shí)施封庫禁漁，恢復(fù)魚類種群和數(shù)量，一方面可以通過輸出漁獲物減輕水體中營養(yǎng)物的含量，吸收水體總部分氮磷等營養(yǎng)元素，延緩富營養(yǎng)化進(jìn)程；另一方面，鰱魚、鳙魚類能充分利用水庫中藍(lán)藻餌料資源，通過攝食直接減少水體中浮游植物的生物量。另外，通過實(shí)施科學(xué)有序管理，建立水庫捕撈期與休漁期輪替秩序，實(shí)現(xiàn)水庫漁業(yè)良性循環(huán)機(jī)制，以穩(wěn)定水庫水生態(tài)平衡，最終達(dá)到“以漁養(yǎng)水、以水養(yǎng)漁”的目標(biāo)。

2.4.4 水華防治

官廳水庫存在的主要水質(zhì)問題是富營養(yǎng)化，全庫區(qū)處于富營養(yǎng)狀態(tài)。富營養(yǎng)化及低水位運(yùn)行導(dǎo)致庫區(qū)沉水植物瘋長，沉水植物的死亡腐爛沉積導(dǎo)致次生污染，誘發(fā)水華。從2008年起，通過采取沉水植物科學(xué)修剪、水生植物種植、水面保潔、人工凈水草布設(shè)、曝氣增氧等綜合措施，去除氮磷營養(yǎng)物，抑制官廳水庫大面積水華發(fā)生，保證水庫供水水質(zhì)安全。

2.4.5 制定水源保護(hù)規(guī)劃

2015年，官廳水庫編制完成《官廳水庫水源及生態(tài)保護(hù)規(guī)劃》，規(guī)劃內(nèi)容重點(diǎn)圍繞以及保護(hù)區(qū)及庫區(qū)周邊進(jìn)行水源保護(hù)和生態(tài)治理，通過強(qiáng)化水源地監(jiān)測(cè)評(píng)估、生態(tài)治理措施、水源保護(hù)措施、能力體系構(gòu)建、完善管理機(jī)制等五方面，制訂了入庫濕地建設(shè)、庫濱帶治理等一系列工程項(xiàng)目。力爭(zhēng)水庫主要水質(zhì)指標(biāo)達(dá)到國家地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)、水庫蓄水量達(dá)到3.56億m3。

3 管理體制中存在的問題

3.1 水資源管理體制不順，管理政策不配套

由于官廳水庫特殊的地理位置，跨北京、河北兩省市管理，造成了管理政策不配套，流域水資源管理體制不順的問題，使有限的水資源不能得到充分利用和保護(hù)。1985年由山西、河北、北京三省市聯(lián)合頒布實(shí)施的《官廳水系水源保護(hù)管理辦法》，河北已單方面廢止，官廳水系水行政管理工作法律依據(jù)不足，亟需制定適用于官廳水系水源保護(hù)的法律法規(guī)。官廳水庫水資源管理與保護(hù)專門性法規(guī)只有三省市聯(lián)合頒發(fā)的《官廳辦法》，該辦法劃定了官廳流域保護(hù)區(qū)，對(duì)官廳水系內(nèi)一、二、三級(jí)保護(hù)區(qū)及相應(yīng)地保護(hù)要求都作了明確的規(guī)定，對(duì)管理與保護(hù)工作起到了至關(guān)重要的作用。可是，2001年河北省以人民政府令[2001]第16號(hào)《第二批廢止文件目錄》宣布廢止《官廳辦法》；2002年山西省以晉政辦函[2002]5號(hào)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)應(yīng)予修改的規(guī)章和應(yīng)予修改的規(guī)范性文件目錄的通知》也把《官廳辦法》列為應(yīng)予修改的規(guī)章。使得官廳流域水資源管理缺少了一項(xiàng)重要的法律依據(jù)，水系保護(hù)區(qū)的劃定也面臨無法可依的困境。

3.2 庫區(qū)及周邊水資源開發(fā)利用管理較粗放

由于水庫水量銳減，一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)大面積土地裸露約76 km2，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在473 m以上管理范圍的庫岸上進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植活動(dòng)，消落帶受到一定程度的污染，對(duì)水庫水質(zhì)造成威脅。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們親近自然的觀念不斷加強(qiáng)，以及房地產(chǎn)業(yè)重心向二、三線城市轉(zhuǎn)移，水庫周邊二級(jí)保護(hù)區(qū)開發(fā)利用迅速。近年來臨庫、臨水開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)。2009年前，只有懷來縣官廳鎮(zhèn)一個(gè)開發(fā)項(xiàng)目，且一直處于癱瘓狀態(tài)，從2009年起連帶該項(xiàng)目水庫周邊涌現(xiàn)出9個(gè)開發(fā)項(xiàng)目，而且，水庫二級(jí)保護(hù)區(qū)開發(fā)利用還呈上升趨勢(shì)。

4 管理思路與對(duì)策建議

4.1 完善官廳水庫跨流域行政區(qū)域水管理體制

建議成立官廳水庫流域管理委員會(huì)，代表和立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定有關(guān)的水政策、發(fā)展政策和中長期發(fā)展計(jì)劃。負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督地方水利局，同時(shí)也接受地方政府的監(jiān)督。由一個(gè)理事會(huì)，一個(gè)秘書處和其他的職能部門組成。官廳水庫流域管理委員會(huì)依據(jù)相關(guān)立法、協(xié)議或政府授權(quán)成立，通過分析官廳水庫流域獨(dú)特的自然認(rèn)為特點(diǎn)、歷史沿革變化和政治體制，作為相關(guān)利益方參與公共決策平臺(tái)，是各種利益平衡的結(jié)果和反映。該流域管理委員會(huì)應(yīng)對(duì)地方政府有制約作用。

4.2 制定合理的官廳水庫流域規(guī)劃

官廳水庫流域的整體綜合規(guī)劃是流域跨界綜合管理的核心和重要手段。綜合的流域規(guī)劃指導(dǎo)官廳水庫的全流域管理。可編制《官廳水庫自然資源管理戰(zhàn)略》、《官廳水庫流域綜合管理策略》、各種專項(xiàng)規(guī)劃等等。流域綜合規(guī)劃要注重目標(biāo)的設(shè)定、重要優(yōu)先領(lǐng)域的選擇等。

4.3 鼓勵(lì)利益相關(guān)方的廣泛參與

官廳水庫流域的利益相關(guān)方眾多，能否調(diào)動(dòng)各方的積極性實(shí)現(xiàn)信息互通、決策協(xié)商、過程透明是跨界流域管理成功的關(guān)鍵。在制定流域規(guī)劃或進(jìn)行流域重大決策過程中，要充分進(jìn)行公眾咨詢，并撰寫公眾咨詢報(bào)告，提供給公眾基本信息渠道。流域基礎(chǔ)信息的獲取還需要有堅(jiān)實(shí)的信息和科技基礎(chǔ)，增強(qiáng)對(duì)流域問題的科學(xué)認(rèn)識(shí)和共識(shí)。

4.4 強(qiáng)化流域資源安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警

健全流域資源安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，圍繞經(jīng)濟(jì)安全、資源安全、生態(tài)安全，科學(xué)評(píng)估官廳水庫流域資源安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)了流域資源風(fēng)險(xiǎn)防控。以省、市、縣三級(jí)行政區(qū)為單元，開展流域資源承載能力評(píng)價(jià)，建立流域資源安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制。抓緊建成官廳水庫流域資源管理系統(tǒng)，健全水資源監(jiān)控體系，完善水資源監(jiān)測(cè)、用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)等管理制度和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)省界等重要控制斷面、水功能區(qū)和地下水的水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。

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