平衡計分卡在政府績效評估中的適用性分析及應用設計

伍薇

政府部門績效評估是現代公共管理研究的一個前沿課題、也是一個難點課題。“平衡計分卡”平衡、使命、戰略和價值觀的精髓與政府部門績效管理的價值取向具有高度一致性，日趨受到國內外政界以及學界的廣泛關注。

一、“平衡計分卡”理論

“平衡計分卡”簡稱BSC（Balanced Scored Card），是由美國哈佛商學院 Robert S.Kaplan 與復興國際方案總裁 David P.Norton 提出的，是績效管理中的一種新思路，以全面衡量企業健康狀況和企業綜合績效。BSC 提出后，便迅速在整個發達國家和部分發展中國家的企業和政府公共部門中應用，并被《哈佛商業評論》評為“75年來最具影響力的管理概念”。它一改以往單純使用財務指標衡量業績的狀況，在財務指標的基礎上增加了三個維度，即客戶維度素、內部流程維度和學習成長維度。“平衡計分卡”系統把發展置于中心地位，將組織戰略目標轉換成績效評估指標，然后通過具體的制度設計將組織及其成員的行為與這些目標聯系起來，從而實現組織戰略目標，提高組織績效。財務、客戶、內部流程、學習和成長這四個層面既是因果關系又是遞進關系：財務維度是BSC的最終結果，內部流程維度則是實現客戶維度的基礎，只有內部經營實現效率性和一致性，才能讓客戶滿意，提高客戶忠誠度。學習和成長維度則是企業成功的內在動力。

二、“平衡計分卡”在政府績效評估中的實用性分析

“平衡計分卡”是從企業績效管理研究中得出的，那么，是否適用于政府部門的績效評估呢？

（一）政府產品的公共性。政府提供的是無形的服務或有形的公共產品，本身就不以“盈利”為目標，而且很多公共產品有很強的“正外部性”，其收益也無法像私人部門產品那樣進行準確衡量。此外，政府在進行社會管理的過程中，還講究兼顧“公平與效率”、“發展與穩定”等社會目標。而這些目標顯然不是“效率”衡量能考察的。BSC提倡從多維度對組織績效進行評價，強調組織績效的高低和優勢并不直接表現為并取決于組織的“財務狀況”，這與政府提供公共產品的屬性和價值導向是一致的。但，與此同時，政府部門也需要講求運行效率，講究資源的高效使用，因而“財務維度”仍是其績效評估不可缺少的內容。

（二）政府的社會服務性。政府提供服務或公共產品，來滿足社會和公眾的需要。政府圍繞為民眾提供滿意度高的服務進行工作，強調的是服務和公眾對公共產品的滿意程度。“平衡計分卡”提倡績效的“顧客維度”，與政府社會服務的屬性和目標也是高度一致的。

（三）政府執政水平的發展要求。政府部門，雖有其公共屬性的特殊，但本質仍是組織體。任何一個組織的正常運轉，都離不開內部流程的合理化。而組織長久發展的保障，則是來源于組織學習和成長的動能。隨著我國社會經濟文化的發展和民主的進步，社會和民眾對政府執政水平的要求也是逐步提升，而這就對政府下一步的改革提出了更高要求。要做到民眾滿意的、高水平執政的政府，內部管理的改進和員工素質的提升都是必不可少的依托。“平衡計分卡”提倡績效的“內部流程維度”和“學習成長維度”則是與當前政府執政水平提高的要求相一致的。

三、基于“平衡計分卡”理論的政府部門績效評估體系設計

對于不以盈利為目的的政府部門來說，雖然在運作過程中也有效率要求，但是政府首先是政治組織，服務大眾是其核心使命，應把集中體現為大眾服務的客戶維度置于平衡計分的最上端。而財務層面，則既可以被看作是組織成功的標準，也可被視為組織經營的限制條件，放置在最左端。內部流程與學習層面，按其時效的及時性和長期性，分別放置在右端和下端，如下圖。

具體各維度應該包含哪些內容和指標，分析如下：

1、客戶維度。政府提供公共產品和公共服務的對象是社會公眾，強調公眾利益、公眾權利，公眾需要和社會價值取向，相應地本維度包含的指標應當包括公眾滿意度、公共物品和服務的數量和質量等，體現以民為本的公共服務理念。

2、財務維度。財政維度，是“平衡計分卡”的基本維度。對于政府部門來說，不涉及盈利，財務維度主要指的是財政收入與支出的管理，重點是提高資源的使用效率（投入與產出比）。在保障提供公共產品和服務數量和質量的基礎上，政府部門應重點提高資金的合理利用率和收益率。可引入“成本—收益分析”，當然這里的“收益”不單強調經濟產出，即GDP增加、社會就業率、投資增長率等，而應該是社會發展的大概念，比如社會穩定、教育水平進步、醫療保障增強、環境改善等。可以采用成本費用率、財政赤字、行政成本節約率等指標，同時加入反映教育水平、醫療水平、環境改善的指標，平衡財務指標和非財務指標，防止盲目的政績攀比。

3、內部流程。流程涉及組織內部管理，決定了公共產品和服務的質量。根據政府部門的特點，流程維度應當強調轉變政府部門觀念，樹立服務社會的理念，更新內部管理制度和方法，建立健全內部規章制度。“小政府，大社會”，做到有所為有所不為。政府內部流程的設計與選擇，要以“4E”—經濟（economic）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）、公平（equity）為價值取向，優化流程，提高服務質量。相應的測評指標可選取職責明晰度、服務流程效率、流程創新等作為評價指標。

4、學習與成長維度。學習與成長是組織發展的內動力，學習和獲得成長的核心在于人。提高政府執政水平的長久動力來自于各級公務人員的學習和成長。在政府系統，源于現有績效和晉升制度等的制囿，公務人員學習的氛圍和動力相對缺乏。政府部門應當樹立建設學習型組織的戰略發展目標，重視對公務人員學習積極性、主動性的培養，減少其發展束縛和限制，為其學習成長創造條件和機會。該維度測評指標以培訓次數、勝任率及勞動效率等為主。

“平衡計分卡”理論自提出以來，在政府部門績效管理中的應用逐步推進，國內外的行政實踐積累了大量的經驗，理論研究也在進一步深入。相信隨著理論和實踐的不斷推進，BSC一定能為政府績效管理的改革提供更強大的助力，促使政府組織使命和戰略目標的實現。