多中心治理理論視角下鄉村道路供給的對策研究

郭曉鵬

【摘 要】農村道路作為推動農村經濟發展的重要基礎設施，近年來供給狀況卻不容樂觀，甚至成為制約當地農民生活水平提高的主要因素。如何通過道路供給的改善來保障農民出行，提高生活水平，成為農村基礎設施建設中的重要問題。本文將從多中心治理理論入手，從政府、市場、非政府組織三個方面來探究鄉村道路供給策略，解除鄉村道路供給困境。

【關鍵詞】多中心供給；鄉村道路；非政府組織

多中心治理理論強調治理的主體應該是多個的，這些主體相對獨立但彼此又有一定的聯系，在一定范圍內能夠共同承擔起公共管理與公共服務的職責。借鑒多中心治理理論，可以構建一種政府引導、市場運作、社會共同參與的“多元共治”模式來推動農村道路建設的順利進行。[1]

鄉村道路是相對于城市道路和國道省道而言的，其概念在理論上并沒有形成共識，根據我國交通部門的相關說明，鄉村道路是指連接鄉村的道路，主要指鄉村公路，包括通鄉鎮、通行政村的公路，其中通鄉鎮的道路又可以細分為三種類型，一種是由縣城通向鄉鎮的公路，一種是鄉鎮連接鄉鎮的公路，還有一種是鄉鎮通行政村、組、戶的公路。[2]本文所指的鄉村道路包括鄉道、鄉道中主要為村域內經濟服務的道路即村道。

一、D鎮道路供給中存在的問題

D鎮地處魯西南平原，位于縣城東南14.4公里處，現有43200人，31個行政村，86個自然村，總面積45.7平方公里，其中，耕地面積4.5萬畝，村民多外出打工為生，是一個典型的農業大鎮。該鎮政府多年來為提高本鎮經濟水平，一直貫徹“要想富，多修路”的政策，基本實現鎮內每個行政村都通公路。從2013年始D鎮依托電子商務，成為了遠近聞名的淘寶村，淘寶產業也成為該鎮的支柱產業。隨著D鎮電子商務的壯大，物流業迅速崛起，落后的道路基礎設施難以與其匹配，弊端日益凸顯。

（一）道路修建等級低，安全性差

在村村通政策的指導下D鎮基本實現每個行政村都通公路，形式上看方便了人們的出行，但從總體上看D鎮鄉村道路普遍存在著道路鋪設不達標，容易受損等問題。首先，已建成的道路，除鎮內主干道外都沒有交通標志、標線以及必要的安全防護措施；其次，村級公路一般多在原有道路的路面上直接修建，為節約成本一般不拆房擴建，因此較窄。伴隨著經濟的發展，農民車輛的增多，已經漸漸不能滿足村民出行的需要。最后，道路管理存在漏洞。D鎮南北干道與東西干道的交匯處為集市所在地，農歷二、六、九逢集。為保障逢集時道路暢通，D鎮政府規劃修建了一條環集公路。在建成初期，路邊立有道路指示牌，一段時間后指示牌損壞，無人過問，本鎮以外車輛因不知存在繞行道路導致了D鎮出現逢集必堵的現象。

（二）道路供給區域差異大

以D鎮主干道為例，由D鎮沿主干道向北經由S鎮可到達縣城的迎賓大道，S鎮所轄路段非S鎮主干道，道路較窄，路面坑坑洼洼嚴重影響D鎮出行。因淘寶產業的發展，D鎮受到省級領導重視，為提高D鎮的物流運輸能力，省級政府將該道路的所有權收歸縣所有，采用行政措施，撥款重修該路。但是在實際的修建中，除經過S鎮的道路加寬至與D鎮原有道路同等寬度外，并未繼續加寬，仍然無法滿足D鎮日益增加的車輛密度。堵車并未得到有效改善，反而有愈演愈烈之勢。另外，最近幾年來，D鎮對主干道以外的其他道路多疏于管理，甚至處于無人管理的狀態。由此形成了主干道反復翻新，其他公路缺乏資金、年久失修的狀況，鄉村道路網的整體優勢得不到發揮。另外，道路修建缺乏科學性。D鎮H村，由村民集資修建了一條東西向的村內道路，全長500米的水泥路。道路南側居住的多為青壯年，北側多為老年人，在修建中青壯年都出工而老年人因身體原因不能出工。出工人家將自己門前地基修的較高，因此道路建成以后形成南高北低的輕微差異，而且在建設過程中并未修建下水道，2016年夏，本地頻降暴雨，雨水向北灌入北邊村民家中，由于沒有排水措施，路面積水嚴重，出行困難。

（三）道路養護管理機制欠缺

根據《公路法》規定，我國鄉村道路的養護管理體系是分級管理，即縣級公路由縣來管理，鄉級公路由鄉來管理，村級公路由村來管理，各級單位據此負責。而實際上看，D鎮屬于縣級公路的主干道得到一定的養護管理，村民自己籌資修建的道路也得到一定管理。鄉級公路基本處于只有人修，幾乎不養的狀態。究其原因，主要是：鄉鎮政府養護資金缺乏，現階段重視道路建設而輕視道路養護管理，超期老路未能及時有效的維護加重養護難度，鄉村道路養護專業技術人員嚴重不足，供需緊張加重矛盾。

（四）村民承擔超越其能力的責任

D鎮村民的收入來源主要是依靠外出打工，大多數村莊多為空心村。隨著鎮淘寶產業的發展，大量村民返鄉創業，村內道路不能滿足村民出行需求，于是一些村莊通過“一事一議”自己籌資建設村內道路，頻繁的集資以及后續的養護工作加重了農民的負擔。

二、D鎮道路供給問題產生的原因

造成農村道路供給存在問題的根本原因在于農村經濟落后。基層政府以及村民都希望可以有四通八達的優質交通，但是由于經濟原因，政府財政困難，農民收入水平低，使得道路基礎設施的供給“有心無力”。另外政策原因、政績觀的影響、農民生活習慣以及整體的交通安全意識較低等都是造成這些問題的原因。

三、從多中心治理角度進行的對策探究

由于農村道路本身的復雜性，任何單一主體要單方面解決供給問題是不可能的，因此各主體要通力合作，發揮各自優勢，構建以政府為主導的鄉村道路供給多中心秩序。

（一）強化政府的主體作用

首先，明確各級政府事權。政府作為公共物品的主要供給者，其供給責任是不可推卸的。農村道路作為農村公共物品的一種，關系到農村社會經濟的發展以及農民生活水平的提高。因此我們要按照公平公正，與各級政府財權相稱、能力相對應的原則，根據不同級別政府的優勢和劣勢，以及農村公共物品的受益范圍來明確各級政府在農村公共物品供給中的責任并以法律的形式加以確定。

其次，發揮政府在資金籌集上的主導作用。改革開放以來，我國社會經濟取得長足發展，但是廣大農村地區仍然是經濟相對落后地區，民間資本薄弱，資金的匱乏是阻礙農村地區基礎設施建設的主導因素。因此政府要做好事權與財權的匹配，加大對于農村的財政投入，縮小農村道路建設的“差序格局”。

再次，制定合理布局的道路網

對鄉村道路網規劃布局時應該分別進行縣道、鄉道和村道系統布局。為避免道路修建的混亂無目的性，政府應根據本轄區內的真實情況合理規劃，按照規劃引導其他主體參與道路建設。

最后，加大道路安全宣傳力度。伴隨著農村經濟發展，車輛增多，而村民道路安全意識薄弱，交通事故頻發，需要政府加大宣傳教育力度。開展各種形式的交通安全宣傳教育活動，如鄉村廣播、電視專題、安全知識電影放映等，通過這些活動的開展來提高農民的安全意識。

（二）調動市場的能動作用

農村經濟蓬勃發展，道路的廣告價值也在不斷提升，政府可據此引導有意愿、能力的企事業單位等以投資農村道路來獲取沿線的廣告投放權、優惠的土地使用權等，在解決農村道路供給資金不足問題的同時，招商引資，發展本地經濟。通過不斷創新政府與市場的合作方式，降低民間資本準入的門檻，通過招投標的方式，保障市場提供道路基礎設施的公平、公正、公開，加強監管，使在市場能動作用下的農村道路供給在合法有序的環境中蓬勃發展。

（三）發揮非政府組織的潛在作用

非政府組織在城市建設中的作用取得長足發展，但是在大部分農村還處于萌芽狀態，擁有巨大的潛力。非政府組織一般具有較強的專業性，高度的責任心，多渠道的資金來源，因此政府應不斷鼓勵、支持、引導非政府組織參與到農村道路基礎設施建設上來，通過給予一定補助的方式激發非政府組織在農村道路基礎設施供給中的熱忱，降低政府供給的壓力。[3]

【參考文獻】

[1]王睿昕.多中心治理理論視角下的農村道路供給研究—以河南省S村道路供給為例[D].遼寧：遼寧大學，2011.

[2]《中華人民共和國公路法》，2004年.

[3]李曉.農村公共產品供給中的鄉鎮政府責任研究[D].山東：山東師范大學，2014.