河南省棚戶區改造工作中的問題及對策研究

劉祎鵬

【摘 要】隨著我國經濟進入新常態，城市化進程不斷加快，城鄉居民居住條件較之前得到了很大改善，但仍有部分住房困難群體的存在，棚戶區居民是其顯著代表。棚戶區改造進程的穩步推進，我國城市化進程就有了新的著力點，在總量和質量方面得到保證，促進經濟社會持續健康發展。

【關鍵詞】城市化；棚戶區改造；穩步推進

一、棚戶區改造工作是一項大的惠民工程

棚戶區大多在城市建成區范圍內，建房密度大、規劃建設不合理、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟、亂、差是其顯著特點。棚戶區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項惠民工程。

河南省一直以來高度重視棚戶區改造工作，近兩年來，河南省政府相繼發布了系列政策文件，形成了較為完備的政策體系，各市、縣人民政府以及省直有關部門認真落實政策精神，以政策精神為指導，結合實際情況采取具體措施。2015～2017年，河南省將改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房100萬套和農村危房60萬戶。河南省始終貫徹住房供給側結構性改革這條主線，以棚戶區改造工作為基礎，大力推行棚改貨幣化安置和公租房貨幣化，進一步打通保障房與商品房通道，在有效實現“去庫存”的同時，為社會提供優質的保障性住房供應。

棚戶區改造既是重大民生工程，也是重大發展工程。通過加快推進棚戶區改造，讓更多的棚戶區居民住房條件早日得到改善，有利于破解城市內部二元結構難題，增強城市對人口的吸納能力和綜合承載力，推進以人為核心的新型城鎮化建設；有利于促進土地集約節約利用，有效提高城市建設用地利用率；有利于增加普通商品住房供應，拉動投資、消費需求，帶動相關產業發展，發揮促進經濟持續健康發展和民生不斷改善的積極效應。2016年是“十三五”的開局之年，《政府工作報告》有明確要求，2016年還要開工改造600萬套棚戶區，同時要提高貨幣化安置比例。棚戶區的存在是一個歷史遺留的欠賬問題，廣大城鎮居民要求改善居住環境條件的呼聲強烈，因此有必要加快改造的步伐，讓惠民工程真正惠及人民。

二、河南省棚戶區改造工作中存在的主要問題及原因

河南省在之前的棚戶區改造工作中取得了實質性進展，極大改善了棚戶區及周邊居民的生活環境，也解決了一些歷史遺留的問題。但通過近兩年來各地棚戶區改造工作的經驗中發現，在實施改造工作中時，仍存在一些亟待解決的問題。

一是棚戶區改造工作中居民權益保障不到位。棚戶區居民的原住房拆除后，其中一部分居民無法找到暫時安置點，造成其生活無定所，對社會治安和穩定產生了一定影響。棚戶區改造安置房的條件過高或過低，且存在結構性失衡，無法與棚戶區居民購買力相匹配，安置住房資源也無法得到優化配置，因而造成安置房保障不全面。造成這種局面主要有三方面的因素，一方面，居住在棚戶區的居民大多是無業者或者其工資水平較低，生活條件較差，經濟能力十分有限，不能及時補出房屋置換的差價。另一方面，開發商為了其經濟利益的最大化，對棚戶區居民的補助措施較為單一，力度不夠，沒能與棚戶區居民達成合理的意見。最后，政府部門在棚戶區居民與棚戶區開發商之間的協調工作做得不夠到位，導致其兩者之間的矛盾不斷加深。

二是拆遷問題。棚戶區改造工作雖然是一項惠民工程，得到了大部分居民的理解和支持，但是在實際實施過程中出現了個別居民抵制拆遷工作、漫天要價等不和諧現象，嚴重影響了拆遷工作的進行。除此之外，暴力拆遷的現象還時有發生，為社會增加了不穩定因素，造成信訪問題十分突出。棚戶區拆遷的過程中，一些居民家庭必然存在違規私搭亂建的現象。如果進行拆遷，一方面按照《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定，其私搭亂建的房屋屬于無房屋產權，這部分房屋不予以拆遷賠償，很明顯居民這是無法接受的，因此增加了拆遷難度；另一方面，按照拆遷條例規定所得到的回遷房，其面積是按照有產權的房屋面積依照相應比例來進行安置，所以置換后的房屋不能滿足居民的需求或需要居民補出較多的差價資金。由于一部分居民對賠償措施不滿意，抵觸情緒十分巨大。開發商為加快工程進度，促進資金運轉率，獲得收益最大化，在沒有和居民進行良好溝通的前提下，動用大型機器和社會人員，進行暴力強制拆除。棚戶區居民進行抵制，雙方之間發生激烈沖突，造成了人員受傷甚至死亡的情況，居民的人身安全無法得到保障。

三是資金匱乏影響棚戶區改造效果。在現行的棚戶區改造項目中，不乏一些因資金鏈斷裂而中斷的工程。棚戶區項目開發商往往在項目開始運營之前夸下海口，保證按時按量的完成工程項目，并確保把這一項目打造成城市的亮點。但由于實施過程中，需承擔來自各方面的資金壓力和未預測到的風險，資金鏈運轉缺乏統籌管理，最終導致資金鏈斷裂，工程無法正常實施。棚戶區改造涉及拆遷、征地、安置補償等多個方面，在這其中任何一個方面都需要大量的資金支撐。況且近年來河南省房地產價格隨全國房地產價格走勢影響也在不斷上漲，房價上漲也直接影響到改造成本的增加，也就提升了對改造資金的需求。目前棚戶區改造項目的資金來源主要有三種渠道：棚戶區改造專項資金，土地儲備手段和實施主體自籌。當地政府在確定棚戶區改造項目的同時，就需要撥付大量專項資金來用于支持棚戶區改造工作，所以政府在財力有限的情況下每撥付一筆資金都會非常謹慎，所以資金實際到位的周期長。土地儲備手段具有融資力度大且速度快的特點，可以最大程度的解決棚戶區改造工作的啟動資金問題，然而收儲的范圍有限且部分儲備項目成本無法計入一級開發成本，就導致通過土地儲備來籌集資金的手段也減弱了作用。實施主體自籌是以開發商為主體，依靠其自身的資金運作來實現資金平衡，但由于開發商只注重對建設用地進行開發盈利，忽視了對代征地的拆遷和安置工作，所以這種方法的作用并不明顯。

四是政府配套措施不到位造成不良社會影響。棚戶區改造項目是政府倡導的惠民工程，政府理應發揮職能積極推進項目進度。然而在工程實施過程中，政府部門存在在拆遷工作的前期沒有做好充分準備；對拆遷對象實際情況掌握的不夠全面真實；拆遷安置方案制定不夠合理；對拆遷居民利益保障不足；拆遷工作宣傳不到位的等問題。有的地方政府部門對棚戶區改造項目表面重視，但實際卻漠不關心。如某縣政府對于其縣城內部的棚戶區改造項目專門成立了指揮部，并任命一名該縣的縣委常委同志擔任指揮長，分管副縣長擔任副指揮長，雖然指揮機構成立，但該縣的棚戶區項目從開始至結束，指揮機構的領導幾乎從未到過工地現場進行督導或實地為棚戶區居民解決困難。此類現象也不乏在其他縣市出現。出現類似問題，大部分的原因可歸結為政府的行政能力不足，政府領導重視程度不夠，沒有出臺相關的配套措施，政府和市場的角色定位不夠明確。

三、推進河南省棚戶區改造工作的對策

首先要多角度維護拆遷居民的個人權益。完善的社會保障制度是棚戶區改造工作快速推進的有力保證，棚戶區改造工作的順利實施離不開社會保障制度的保駕護航。河南省應主要從就業保障及住房保障兩方面來進一步完善社會保障制度。從就業保障制度而言，棚戶區居民文化素質較低，缺乏工作技能、社會競爭力以及穩定的收入來源。因此可以通過在回遷安置房附近設立人才市場，為棚戶區居民提供安保、家政等技術要求低的就業崗位，增加其就業機會和穩定的收入，使其生活逐步有所好轉。從住房保障制度而言，河南省各地市一定要結合各自實際情況努力建立健全住房保障制度，將棚戶區中的中低收入家庭納入保障體系。在實地了解棚戶區居民真實生活狀況及其要求的基礎上科學合理地確定保障對象，合理制定棚戶區改造過程中住房保障的標準，確保與原住居民的住房購買力相適應，并嚴格對準入標準及購買資格進行審核，保證制度的有力性和公平性。

其次要積極創新融資模式，拓寬棚戶區改造項目資金渠道。棚戶區改造項目是否能夠順利實施并完成取決于充足的項目資金供應。根據河南省當前經濟發展的形式和結構，河南省應大力推行PPP（公私合作伙伴關系，Public-Private Partnership）模式，是由政府發起的、公共部門和民營部門之間針對特定項目形成的一種長期性合作關系，實現了公共部門與私人部門之間的優勢互補，體現了地方治理能力和治理體系的現代化水平。PPP模式拓寬了投融資渠道，發揮了公共資金的杠桿作用，降低了公私合作的交易成本，有助于激發和釋放各類社會資本的投資活力，提高基礎設施建設和管理運營效率，減輕地方政府在城鎮化進程中面臨的財政支出壓力，降低地方政府債務杠桿。所以河南省應該以PPP模式為基礎，利用開展棚戶區改造的有利條件，繼續拓寬棚戶區改造項目資金渠道，確保改造資金來源多樣化，切實解決資金短缺問題。

再者各級政府要積極協調棚戶區改造項目各相關方面的利益。棚戶區改造工作主要涉及棚戶區住戶、開發商和政府部門。其中，棚戶區住戶主要為了得到了更多的置換房屋面積并實現自己的利益最大化，開發商最主要為了其最大化的利益，因此住戶和開發商之間必然存在矛盾，且矛盾隨時有激化的可能。因此，政府部門應站在社會大局的角度，在二者之間一定要扮演好潤滑劑的角色，加強雙方溝通，通過政府這個平臺來實現雙方利益的最大化。

最后各地市要嚴格落實河南省關于棚戶區改造的相關政策。2015年12月31日、2016年1月13日河南省相繼發布了《河南省人民政府關于進一步加強城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設的意見》（豫政〔2015〕88號）、《河南省人民政府辦公廳關于加快推進棚戶區改造貨幣化安置工作的指導意見》（豫政辦〔2016〕4號），對棚戶區改造工作進行了詳細部署。各地市根據政策指導，結合當地實際，因地制宜，按要求推進棚戶區改造工作。各地市必須高度重視棚戶區改造工作的重要性，視拆遷工作和房屋置換工作為棚戶區改造工作的重中之重。各地區有關主要領導要親自到一線督導工作，切實履行職責，確保棚戶區改造工作順利推進。應形成嚴肅問責制度，層層落實責任，對于在棚戶區改造工作中出現玩忽職守、為官不為等情況時，紀檢監察機關應及時追究問責。這樣不僅有利于改善當地棚戶區居民的生活環境，優化城市市容市貌，助推當地經濟發展，而且更是全省整體推進棚戶區改造工作的基礎。

河南省近年來聚焦實施國家糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區、鄭洛新國家自主創新示范區和中國河南自由貿易試驗區五大國家戰略規劃，著力提高發展的協調性、均衡性和可持續性，在實現創新、協調、綠色、開放、共享發展中大有可為。在全面建成小康社會的關鍵時期，我省就是要以住房供給側結構性改革這條主線，以棚戶區改造工作為基礎，大力推行棚改貨幣化安置工作，提高城鎮化水平，讓中原更加出彩。

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