中國(guó)高校公共事業(yè)管理專業(yè)面臨的四重困境

趙鵬程　李天兵

摘 要： 公共事業(yè)管理專業(yè)屬西方舶來品，專業(yè)根基薄弱。從1998年發(fā)展至今，依然面臨四重困境，即學(xué)術(shù)理論超前與社會(huì)實(shí)際落后之困境、社會(huì)認(rèn)知混亂與專業(yè)認(rèn)知混沌絞織之困境、專業(yè)能力培養(yǎng)與社會(huì)需求脫節(jié)之困境、精英的專業(yè)定位與非精英化教育之困境。在未來一段時(shí)間內(nèi)，這些困境將依然制約公共事業(yè)管理專業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 公共事業(yè)管理 專業(yè)發(fā)展 公共服務(wù) 事業(yè)單位

公共事業(yè)管理專業(yè)誕生于中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治體制改革與轉(zhuǎn)型的國(guó)內(nèi)背景，并受國(guó)際新公共管理運(yùn)動(dòng)之啟發(fā)，“小政府、大社會(huì)”成一時(shí)國(guó)民期許之急。公共事業(yè)組織承載著國(guó)家社會(huì)職能轉(zhuǎn)型之使命，專業(yè)發(fā)展十余載，辦學(xué)方向急速擴(kuò)展，辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)張，但教師隊(duì)伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)，辦學(xué)質(zhì)量堪憂，專業(yè)社會(huì)認(rèn)知度和認(rèn)可度不高，依然面臨四重困境。

困境一：學(xué)術(shù)理論超前與社會(huì)實(shí)際落后之困境

公共事業(yè)管理專業(yè)屬西方舶來品，理論源于新公共管理思想，其主要觀點(diǎn)是倡導(dǎo)公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化。受制于歷史因素，我國(guó)公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化水平較低，但被認(rèn)為發(fā)展空間巨大。在此背景下，一些學(xué)者（以婁成武和崔運(yùn)武為代表）看到了公共事業(yè)的廣闊前景，遂向教育部申報(bào)公共事業(yè)管理本科專業(yè)。

但世紀(jì)之交的中國(guó)政治實(shí)況并不等同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治生態(tài)，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也遠(yuǎn)非發(fā)達(dá)國(guó)家的水準(zhǔn)。孫孝科認(rèn)為，作為中國(guó)公共事業(yè)管理專業(yè)（學(xué)科）的倡導(dǎo)者與先行者們更多的是囫圇吞棗式地照單全收，由此引發(fā)的專業(yè)水土不服便自然不可避免[1]。

公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化是未來政府治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)方向，但中國(guó)的社會(huì)狀況、政治制度與市場(chǎng)規(guī)則都與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有較大出入，公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化改革雖已起步但發(fā)展不充分，市場(chǎng)化阻滯因素依然存在，潛規(guī)則較多。在市場(chǎng)化過程中，承接公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)跟政府依然有著千絲萬縷的關(guān)系，很多可以市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)牢牢把握在政府手中，不愿放手。公共服務(wù)的壟斷經(jīng)營(yíng)還很普遍，特別是從行政轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位，依然有較強(qiáng)壟斷部門的色彩，其中包括對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)的壟斷[2]。事業(yè)單位的職位有限、資源稀缺，人員流動(dòng)小，招聘干擾因素大，不利于公共事業(yè)專業(yè)人才的進(jìn)入。

由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家諸多社會(huì)公共事務(wù)主要由社會(huì)組織進(jìn)行自我管理或合作治理，因此，西方公共管理人才的就業(yè)去向主要是非營(yíng)利組織[3]。但經(jīng)過這些年的改革，我國(guó)政府的職能與體制改革依然滯后，行政事業(yè)一體化的基本格局未變，對(duì)公共事業(yè)管理人才需求依然有限。專業(yè)發(fā)展超前社會(huì)現(xiàn)實(shí)，事業(yè)單位行政化、社會(huì)團(tuán)體官方化最終導(dǎo)致人才吸納機(jī)制的固化與壟斷化，甚至部分呈現(xiàn)腐敗化態(tài)勢(shì)，人才進(jìn)入的“透明墻”壁壘依然存在，限制大量公共事業(yè)專業(yè)人才的進(jìn)入與發(fā)展。公共事業(yè)服務(wù)人才還未形成市場(chǎng)化、規(guī)模化需求，但高校公共事業(yè)管理專業(yè)卻蓬勃發(fā)展，十幾年時(shí)間已有超過四百所高校開設(shè)此專業(yè)，自然形成學(xué)術(shù)理論超前與社會(huì)實(shí)際落后之間的矛盾。

困境二：社會(huì)認(rèn)知混亂與專業(yè)認(rèn)知混沌絞織之困境

按照鄭代良等人的總結(jié)，社會(huì)大眾對(duì)公共事業(yè)管理專業(yè)的認(rèn)知可分三個(gè)層次：一是認(rèn)識(shí)模糊，即不知道本專業(yè)是干什么的；二是認(rèn)識(shí)狹隘，即認(rèn)為是培養(yǎng)公務(wù)員的；三是認(rèn)識(shí)單純，即認(rèn)為此專業(yè)在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家特別吃香，在中國(guó)乃朝陽專業(yè)，前景一片光明[4]。

總體來講，公共事業(yè)管理專業(yè)存在認(rèn)知度低、認(rèn)可度低、影響力低的困局。某些企事業(yè)單位招聘部門并不了解公共事業(yè)管理專業(yè)，對(duì)專業(yè)的學(xué)科性質(zhì)、培養(yǎng)目標(biāo)模糊，招聘時(shí)往往遺漏該專業(yè)。從公共事業(yè)單位管理人才產(chǎn)生路徑看，受制于“路徑依賴”的影響，管理人才更多的是在各職能部門及專業(yè)人員中產(chǎn)生，單位很少直接招聘專業(yè)的管理人才，導(dǎo)致公共事業(yè)管理人才缺乏進(jìn)入機(jī)會(huì)。以高校系統(tǒng)為例，學(xué)校的管理精英多來源兩種途徑：一是各行政職能部門，如各處室；二是專任教師。其中行政職能部門的人才通過兩種方式產(chǎn)生：一是直接招聘的專業(yè)人才，如計(jì)財(cái)處主要招收財(cái)會(huì)類專業(yè)、人事處主要招聘人力資源管理專業(yè)；二是從各學(xué)院抽調(diào)，比如從輔導(dǎo)員、團(tuán)支書、黨支部書記這類群體調(diào)入相關(guān)部門。從理論上講，學(xué)校的校辦、黨辦是公共事業(yè)管理專業(yè)的對(duì)口就業(yè)部門，但這些部門的人才多數(shù)是內(nèi)部調(diào)任，很少直接招聘。這種現(xiàn)象一則說明“路徑依賴”依然存在，二則顯示即使像高校這種場(chǎng)域也對(duì)公共事業(yè)管理人才缺乏認(rèn)知與重視。

專業(yè)師生對(duì)本專業(yè)的認(rèn)知混沌不清，存在“變異論”（席恒，2003）、“準(zhǔn)公務(wù)員論”、（董克用，2003）、“泛管理人才論”（彭國(guó)甫，2004）、“超前論”（趙立波，2005）等諸多定位。筆者曾參與過一次公共事業(yè)管理專業(yè)定位的討論。事實(shí)上，老師對(duì)本專業(yè)的定位也不清晰。歷屆全國(guó)高校公共事業(yè)管理學(xué)科建設(shè)研討會(huì)討論最多的依然是本專業(yè)的學(xué)科定位、課程建設(shè)及就業(yè)等現(xiàn)實(shí)問題，但討論并未達(dá)成共識(shí)。雖然同屬于公共管理下的二級(jí)學(xué)科，但某些高校公共事業(yè)管理課程的開設(shè)與培養(yǎng)目標(biāo)及行政管理無明顯區(qū)分度。

專業(yè)人士認(rèn)知混沌不清，學(xué)生的認(rèn)知既迷糊又困頓，不知道出去能做什么是他們心中最大的疑慮。孫孝科的調(diào)查顯示，只有16.63%的學(xué)生對(duì)公共事業(yè)管理專業(yè)比較了解[5]。一些公共事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)生對(duì)本專業(yè)的感性認(rèn)知是“公管=管理+政治+法律+經(jīng)濟(jì)+社會(huì)”。

教育部專業(yè)目錄規(guī)定的公共事業(yè)管理專業(yè)有文教、環(huán)保、體育、衛(wèi)生、社保等八個(gè)專業(yè)方向，但目前尚無一所院校開齊上述八個(gè)專業(yè)方向[6]。各學(xué)校授予的學(xué)位龐雜無章，涉及管理學(xué)、教育學(xué)、法學(xué)、醫(yī)學(xué)、農(nóng)學(xué)等不同學(xué)科[7]，學(xué)生就業(yè)無所適從。從調(diào)研的情況看，公共事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)生普遍不知道自己的就業(yè)出路，不清楚自己學(xué)的東西有什么用處，也不清楚自己未來能做什么，迷茫和對(duì)未來的不確定性是他們表達(dá)最多的詞匯。

困境三：專業(yè)能力培養(yǎng)與社會(huì)需求脫節(jié)之困境

根據(jù)1998年教育部頒布的普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄的規(guī)定，公共事業(yè)管理專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)是在文教、環(huán)保、衛(wèi)生、體育、社會(huì)保險(xiǎn)等公共事業(yè)單位行政管理部門從事管理工作的高級(jí)專門人才。2012年教育部最新修改的公共事業(yè)管理培養(yǎng)目標(biāo)為“能在文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、社會(huì)保障、公用行業(yè)等公共事業(yè)單位、行政管理部門、非政府組織等公共部門從事業(yè)務(wù)管理和綜合管理工作的復(fù)合型人才”[8]。

教育部提出的人才培養(yǎng)目標(biāo)過于宏大，復(fù)合型人才可能走得更遠(yuǎn)，但前提是有一技之長(zhǎng)。目前公共事業(yè)管理主要做到的是“博”而缺乏“專”，致使“人才”沒有進(jìn)入發(fā)揮場(chǎng)域即被淘汰。專業(yè)能力培養(yǎng)之“博”與社會(huì)需求之“專”的矛盾不利于畢業(yè)生就業(yè)。

根據(jù)對(duì)全國(guó)公立高校本專業(yè)的已就業(yè)學(xué)生統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，公共事業(yè)管理專業(yè)的本科生主要是到企業(yè)就業(yè)，平均比例占總畢業(yè)生數(shù)約40%；攻讀研究生，約占30%；到事業(yè)單位就業(yè)，約占25%；最后，到政府機(jī)關(guān)就業(yè)，約占5%。企業(yè)化就業(yè)成了主流[5]。

在公務(wù)員及事業(yè)單位的招考中，指明招收公共事業(yè)管理的職位數(shù)量非常有限。筆者統(tǒng)計(jì)了2015年國(guó)家公務(wù)員考試，結(jié)果顯示，招收公共事業(yè)管理專業(yè)的職位共4個(gè)。2015年下半年重慶市公務(wù)員考試職位表中直接注明招考公共事業(yè)管理專業(yè)的職位數(shù)為0，招公共管理類的職位共6個(gè)。以此觀之，政府并未給予公共事業(yè)管理任何政策上的扶持。學(xué)生就業(yè)選擇空間小，機(jī)會(huì)有限，造成專業(yè)能力培養(yǎng)與社會(huì)需求脫節(jié)的困境。

按照目前的專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)，公共事業(yè)管理似乎更適合在職人員進(jìn)修，且核心是公共事業(yè)管理精英的進(jìn)修。因?yàn)楦呒?jí)管理階段對(duì)管理者的要求不是專業(yè)技能，而是宏觀視野，需明大勢(shì)，定戰(zhàn)略，決方向，涉獵廣域知識(shí)，特別是人文社科，多學(xué)科的交叉學(xué)習(xí)正是公共事業(yè)管理的優(yōu)勢(shì)。

困境四：精英的專業(yè)定位與非精英化教育之困境

研究公共管理或社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域，有兩方面積累為佳。一方面在于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以便解經(jīng)濟(jì)困頓之憂。原因在于公共領(lǐng)域的實(shí)務(wù)工作或研究皆非一日之功，短期內(nèi)斷無創(chuàng)造直接財(cái)富的良機(jī)。若非有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，則將有生存之危。另一方面在于立公共精神。公共事業(yè)多為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，多數(shù)并不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值或不以追求經(jīng)濟(jì)利益為本。學(xué)此專業(yè)需有一定公共精神，方能在事業(yè)中有所精進(jìn)。簡(jiǎn)言之，公共事業(yè)管理更適宜具有一定財(cái)富積累之家又不失公共精神之精英為業(yè)，而對(duì)尚需解經(jīng)濟(jì)困惡之士顯然不宜。

從十八大后，公共機(jī)關(guān)及事業(yè)單位嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范公務(wù)開支，機(jī)關(guān)事業(yè)單位福利待遇多數(shù)被削弱，某些人因此無心工作，給不少進(jìn)入這些單位的年輕人帶來職業(yè)發(fā)展的困擾。但與此反差的是，近些年，公共事業(yè)管理專業(yè)招生規(guī)模擴(kuò)張迅猛。1997年，東北大學(xué)和云南分別向教育部提交報(bào)告，申請(qǐng)將公共事業(yè)管理納入本科招生，1998年教育部批準(zhǔn)了將公共事業(yè)管理專業(yè)列入本科專業(yè)目錄，專業(yè)代碼110302。1999年兩所院校開始正式招生，2000年，已有57所院校招收公共事業(yè)管理專業(yè)，2001年發(fā)展到132所，2003年則有220多所高校招收該專業(yè)本科生。截止到2015年8月，查詢搜狐大學(xué)信息庫，共有406所高校開設(shè)了此專業(yè)。但一些人的調(diào)查顯示，2009年年底，全國(guó)已有472所高校開設(shè)了公共事業(yè)管理專業(yè)[9]。

大規(guī)模的擴(kuò)招會(huì)產(chǎn)生兩方面的遺瘤，一則源于師資隊(duì)伍。與多數(shù)文史哲專業(yè)類似，公共管理類的師資不可能通過短期培養(yǎng)與培訓(xùn)而成，招生規(guī)模的擴(kuò)大將面臨師資短缺和水平不高的問題。筆者的調(diào)查印證了此問題，公共事業(yè)管理專業(yè)的老師成分多元，包括社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理、政治學(xué)、教育學(xué)等，一些專科學(xué)校還涉及醫(yī)學(xué)衛(wèi)生、農(nóng)學(xué)、體育等方面的專業(yè)。由于2003年才有了首屆本科畢業(yè)生，學(xué)科建設(shè)層次依然較低。目前，全國(guó)還沒有公共事業(yè)管理碩士和博士點(diǎn)，高學(xué)歷教師缺乏，多數(shù)二本院校無力吸引公共管理類的高學(xué)歷人才，教學(xué)水準(zhǔn)和學(xué)術(shù)水平難有保障。二則來源于生源狀況。從搜狐大學(xué)信息庫查詢系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)，公共事業(yè)管理專業(yè)的平均錄取分與校內(nèi)其他專業(yè)相比，錄取線多處于偏低位置。大規(guī)模擴(kuò)招后引致生源質(zhì)量的下降，大眾化生源與精英化定位矛盾。

師資隊(duì)伍的缺陷，加之學(xué)生志向與素養(yǎng)的問題相互膠著，將危及專業(yè)的生存之基。按照目前的招生模式與招考規(guī)則，學(xué)校無力從除分?jǐn)?shù)以外的其他方面篩選生源。在現(xiàn)有教育投入與分配規(guī)則下，學(xué)校首先必須保證招生規(guī)模之穩(wěn)定。對(duì)公共事業(yè)管理這個(gè)冷門專業(yè)而言，生源問題更嚴(yán)峻。筆者調(diào)查的一所院校顯示，在計(jì)劃招錄的45人中，差額13人，需要調(diào)劑。其中文理科錄取線恰是學(xué)校最低調(diào)檔線，文理科錄取的最高分與最低分皆差5分，生源數(shù)量和質(zhì)量難有保證。

對(duì)學(xué)生要求方面，適合公共事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)生除需在專業(yè)上有所精進(jìn)外，還需在個(gè)性、人際交往、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助等方面有所專長(zhǎng)。肯尼迪政府學(xué)院（KSG）認(rèn)為一個(gè)公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者或管理者必須具有技術(shù)與數(shù)據(jù)分析能力、相當(dāng)高水平的管理才能和很強(qiáng)的使命感及卓越的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，唯有如此才能算得上一個(gè)優(yōu)秀的管理者[10]，但培養(yǎng)對(duì)象管理潛質(zhì)的不可選擇性一直是困擾各高校難以解決的問題[11]。

師資隊(duì)伍的缺陷同樣制約著專業(yè)發(fā)展，公共事業(yè)管理學(xué)科的交叉性和多元性意味著老師來源的多樣性，但多樣性并不意味著資源整合，而可能是資源的分散和割裂。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，出身公共管理類專業(yè)的老師相對(duì)偏少，“游擊隊(duì)”與“正規(guī)軍”的比例失衡，高學(xué)歷的公共管理出身的老師更稀缺。筆者調(diào)查的兩所學(xué)校近三年連續(xù)招聘公共管理類博士生，卻無人應(yīng)聘。公共事業(yè)管理教研室的普遍情景是：年輕老師比例高，專業(yè)出身的老師比例低，學(xué)歷偏低，職稱偏低。很多學(xué)校在該專業(yè)的師資配備上將不同學(xué)科背景的老師機(jī)械拼湊在一起，能夠系統(tǒng)教授公共事業(yè)管理專業(yè)的老師缺乏[12]。“先天不足”、“量少且不精”的尷尬局面[13]，加之專任教師學(xué)科專業(yè)的分散性，導(dǎo)致公共事業(yè)管理教研室因缺乏核心團(tuán)隊(duì)領(lǐng)袖，缺少學(xué)科帶頭人而難以整合分散資源，在專業(yè)發(fā)展上難有建樹。這一點(diǎn)一直影響著公共事業(yè)管理專業(yè)人才的培養(yǎng)與發(fā)展。

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基金項(xiàng)目：西華師范大學(xué)教改項(xiàng)目“公共事業(yè)管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式重構(gòu)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：xjjgxm1314。