特朗普“新政”走勢及其影響

楚樹龍

特朗普“新政”兩個多月來引起美國國內外極大的震驚和強烈反應，在美國和世界造成很大的爭議和混亂。不少人認為：特朗普不是在推行“新政”，而是“亂政”，使美國和世界出現混亂和動蕩，充滿不確定性。隨著其新政不斷展開，特朗普政府在國內外受到的牽制也將增強，內政所受牽制尤為明顯，內政制約難以成事的情況下，特朗普就只能把更多的精力用于外交方面，以求建樹。

2017年1月20日唐納德·特朗普就任美國總統以來，在短短第一個月內就大刀闊斧，雷厲風行地在美國內政外交方面采取了一系列行動，推行其“新政”，令美國和世界各國刮目相看。但隨著特朗普“新政”繼續推行，其聲勢和勢頭似乎逐步減弱，盡管不會很快終結。而其對美國及世界的影響也會逐步顯現，需要密切關注和應對。

特朗普“百日維新”？

唐納德·特朗普是自富蘭克林·羅斯福總統以來七十多年中在執政開始時行動最多、變革最激烈、引起爭議最大的美國總統，也是在執政初期履行競選期間承諾最多的美國新總統。在短短一兩個月的時間內，他連續出臺重大舉措，改變或結束前任的政策措施，或在內政外交采取新的重大行動，主要有以下方面。

執政以來，如競選中所言，特朗普宣布終止奧巴馬總統的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），理由是該計劃損害美國的國家利益；宣布在美墨邊境地區修建防止拉美非法移民進入美國的隔離墻，并在初期聲稱其費用要由墨西哥“埋單”；宣布停止奧巴馬醫療改革中行政方面的措施，以后與國會一起取消“奧巴馬醫改”；前后發布兩個“行政命令”，禁止部分中東國家的居民進入美國；在與澳大利亞總理的通話中，因分擔難民問題出現爭吵；多次痛斥美國主流媒體，宣布美國主流媒體為“美國人民的公敵”，[1] 禁止一些主流媒體記者進入白宮采訪，國務卿出訪亞洲只允許一個小媒體記者隨行；多次批評德國、日本、中國等國“操縱匯率”，以獲取對美國的貿易優勢，使美國出現大量貿易逆差；向世界貿易組織提交文件，指責日本在農產品等方面的保護不公平政策；批評北約過時，之后雖強調繼續“支持北約”，但持續要求北約同盟國增加軍費開支，承擔責任；提交新的聯邦預算計劃，增加軍費百分之十，同時大規模削減美國外交、國際發展援助、對聯合國的資助、環保、醫療研究、文化等方面的支出；先后與三十多個國家領導人通話，副總統、國防部長、國務卿出訪亞洲、歐洲、美洲。

特朗普“亂政”？

特朗普“新政”兩個多月來引起美國國內外極大的震驚和強烈反應，在美國和世界造成極大爭議和混亂。不少人認為：特朗普不是在推行“新政”，而是“亂政”，使美國和世界出現混亂和動蕩，充滿不確定性。

一是其被稱作“禁穆令”的禁止七個中東國家公民進入美國的行政命令，造成美國和世界很多機場出現混亂。已經取得美國簽證、購買了機票、甚至即將登機的人們被禁止飛往美國，航空公司、機場、美國邊檢出現混亂，引起廣泛指責和不滿。

二是其內政外交政策措施遭到美國內外較為強烈的批評和反對，引起美國與一些國家關系的緊張甚至對立。特朗普修建“隔離墻”并要求墨西哥為此“埋單”的行徑遭到墨政府和社會的批評和反對，墨西哥總統取消了對美國的訪問。批評北約“過時”等言論引起盟國的擔憂，要求盟國提高軍費開支的主張受到盟國普遍的抵制。貿易保護主義的主張使全世界擔心世界經濟發展和經濟秩序的前景及與美國的“貿易戰”可能難以避免。

三是造成美國國內、政府內部的紛亂。對奧巴馬醫改、“禁穆令”、預算案、對媒體的敵視等方面的政策措施不但遭到國會民主黨人的普遍反對和抵制，而且也遭到國內共和黨領袖及主要議員的批評；特朗普當選后挑選的第一個主要官員、總統國家安全事務助理弗林在就任不到一個月就黯然離職，成為美國歷史上最短命的高級官員（總統顧問）。

四是特朗普政府與美國主流媒體關系極度緊張，甚至對立，形成相互批評、指責、攻擊的氛圍，這在美國歷史上是少有的。特朗普從當選第一天起，就不斷有民眾在全美各地抗議、游行、集會，反對特朗普及各種政策措施。執政尚未開始、執政初期就引起民眾較多的反對在美國歷史上少有，總統執政一開始的民意支持率也是歷史上幾乎最低。

特朗普執政的趨向

按其個人意志、思想、政策傾向及個人風格，特朗普“新政”必會持續。但隨著其新政不斷展開，特朗普政府在國內外受到的牽制也將增強，“特朗普新政”在美國和世界能走多遠非常不確定，也不樂觀；但其對美國和世界已經造成極大影響，今后還可能加大、增強。

第一，特朗普政府在國內受到嚴格的制度制約。美國是個極為成熟、穩定的國家和社會，政治、經濟、內政、外交各個方面有完整嚴格的制度，包括總統和政府成員在內的所有人都無法突破。這一制度和制約來自國會、司法系統與行政部門的“三權分立、相互制衡”的體制，也來自于媒體、利益集團、公眾等社會方面的制約。特朗普總統及政府在這一歷史悠久、體系完整、成熟的制度框架內執政、施政，自由權有限，行動有限。這是特朗普在當選后去白宮與奧巴馬總統見面時對方給他的主要忠告，需要其親自體驗才能真正體會得到。

特朗普已經受到這一制度的嚴厲約束，甚至嚴重碰壁，苦不堪言。第一次“限穆令”被位于西雅圖的聯邦地方法院法官否決。特朗普及其政府吸取教訓，小心謹慎地對第一次行政命令內容作出較大修改。但在第二次發布“禁穆令”后，又遭到夏威夷和馬里蘭兩個聯邦地方法院法官的否決，行政命令無法落實執行。小小的聯邦地方法院法官可以否決聯邦總統的命令，這就是美國的制度。特朗普氣急敗壞，指示聯邦司法部向聯邦上訴/巡回法院上訴，但又被位于舊金山的聯邦上訴/巡回法院駁回。特朗普政府決定再向聯邦最高法院申述，但前景不見得更好。此事制約因素有三：一是最高法院是否決定受理；二是即使最高法院最終決定受理，時間會拖很長；三是最高法院最終的裁決并不必然會有利于特朗普政府。

美國國會的制約才剛剛開始。美國國會兩院現在為共和黨控制，但在總統競選中，國會共和黨領袖和主要議員都較為抵制特朗普，有的甚至要求他退選。同為共和黨人，特朗普與國會共和黨人在加強軍備、減少稅收和監管、改變奧巴馬醫改、促進企業和經濟發展等方面有些共同立場，但也有不少重大分歧。如共和黨人都同意減稅、減少政府開支，但具體減什么、預算中增加什么則有很大的不同和爭議，因這涉及所代表的選區的利益；共和黨也主張加強美國的安全和邊境控制，但對公然限制一些伊斯蘭國家的民眾多數共和黨人并不支持。特朗普還在執政初期，國會共和黨領袖及議員暫時對本黨新總統還較為客氣，較為克制，但隨著時間的推移和預算、開支等重大議案在國會開始討論、爭論的展開，國會共和黨人對特朗普的“關照”不會再持久。2017年3月24日，特朗普總統和共和黨籍眾議院議長保羅·瑞安會面，被迫決定暫時放棄在國會推動取代“奧巴馬醫改”法案的新的《美國醫保法》的通過，原因是眾議院所有民主黨議員堅決反對，32名共和黨眾議員表示反對或不參加投票，這樣眾議院就無法獲得法案通過的多數票。特朗普和共和黨在國內政策方面第一個重大立法日程遭遇失敗。

此外，國會的民主黨少數也不是毫無作為。尤其在參議院，民主黨與共和黨是42︰48，共和黨并不具有在一些重大議案表決時需要的60票的多數。因此，單是參議院中的民主黨人就具有否決特朗普重大倡議的能力。

第二，特朗普仍受美國社會精英和輿論的制約。特朗普是以“反體制、反精英”當選總統和執政的，目前看來他仍在延續這一特征。美國政界和社會精英絕大多數仍然反對特朗普、反對其多數政策主張。這些人在一對一權力上不如總統，但合在一起的作用和影響仍然巨大。這些體制內的精英包括國會議員、法官、政府內的工作人員、大企業家和專家學者等。單是包括聯邦調查局、國家安全局、中央情報局等在內的政府內精英就足以有能力、有辦法給特朗普總統制造障礙，特朗普已經充分領教了這一點并表示憤憤不平，但又無可奈何。如美國情報、安全部門不斷“透露”出的特朗普內閣成員、主要顧問及總統本人的“通俄”消息，[2] 安全部門和國會對此持續的調查等對特朗普政府及執政而言是重大的打擊和挫折。

特朗普一直與美國主流媒體處于對立、對抗之中。執政后又攻擊美主流媒體是“人民的公敵”。特朗普可以給主流媒體造成些不便，但主流媒體也可以不停地詆毀他，挖掘、暴露其各種丑聞。主流媒體的地位、作用、影響并沒有消失，仍可以持續不斷地給特朗普執政帶來干擾和破壞。

第三，國際上的制約。美國是世界上最強大的國家，美國的內政外交當然對世界有重大的影響。同時，現在早已不是美國能左右世界的時代，世界各國也有不小的能力牽制美國新政府的政策走向。特朗普給人的印象是他反對全球化、反對自由貿易、反對多邊主義、反盟國，但他無法在這些方面走得太遠。他的反盟國傾向已不得不改變，美國不可能真正退出多邊機構，離開自由貿易和全球化美國也無法生存和發展。因此，他的這些傾向和主張受到國內外強大的抵制和反對，其內容和聲勢必然會逐步減退。

特朗普新政的影響

特朗普新政勢頭已經在逐步消減，但不會消失。美國新政府在內政外交一些方面仍可以和可能采取一些重大政策措施，這些政策措施當然會對美國和世界產生較大的影響。

在內政方面，特朗普新政下一步重大日程是出臺新的預算、一萬億美元基礎設施計劃、減稅、修改金融法和修改奧巴馬醫療改革法。這些重大內政日程每一項都不容易改變，都必然引起極大的爭議，會遇到強烈抵制和反對，最后有多少能成功、多大程度被改變是非常不確定的。

在這些重大日程中，減稅可能相對容易。但減稅就要減少聯邦政府開支，那就非常不易了。花錢加強美國基礎設施大家都同意，但資金來源是個大難題。修改奧巴馬政府時期國會通過的金融和醫療兩大法案會遭到國會民主黨人的全力反對和抵制。而且留給特朗普的時間并不充裕，2018年國會中期選舉共和黨可能難以保持兩院多數，而一旦失去兩院中任何一院，特朗普后幾年執政的難度就不會亞于奧巴馬過去多年的艱難歲月。

內政的趨向是越來越難、越來越受到牽制、越來越成不了多少事，那就只能把更多的精力用于外交方面。這是過去幾乎所有美國總統都走過的道路。因為總統有這個權力和優勢。美國憲法和制度把內政權主要給了國會，沒有給總統及他所領導的行政部門，但把外交權則主要給了總統。作為國家元首和政府首腦及武裝部隊總司令，總統在外交、安全事務上有廣泛的權力和行動能力，國會、司法系統等有些牽制，但難以真正和及時實施。因此可以預測，隨著特朗普在國內施政難度的增加，特別想大有作為的特朗普總統將會在外交安全方面有更多的言行和作為。

特朗普一直想改善與俄羅斯的關系，但能否突破美國國內普遍的、長期的、強大的反俄思維的限制是一大難題，加上他頭上仍懸有被調查“通俄”的達摩克利斯之劍，特朗普必須在對俄關系上謹慎再謹慎。

對外經貿關系是特朗普新政可能大有作為的領域。總統有權終止一些貿易談判和協定，有權開展新的談判，簽訂新的協議，當然有些要經過參議院最后批準。特朗普顯示出反對多邊貿易協定與安排、樂于雙邊談判和協定的傾向，因為在雙邊關系中美國最強大，可以提出更多要求，迫使對方讓步。因此可以預計，隨著特朗普政府放棄、修改一些多邊貿易安排，美國會全力進行眾多的雙邊貿易談判，包括與英國、日本、中國等；而在談判中美國會強有力地堅持主張美國的利益和要求，給其他國家更大的壓力和威脅，迫使其他國家做更多、更大的讓步。

在中東和朝鮮問題上，特朗普是想采取更加強硬的政策和立場，但能做的有限。在伊朗核協定、巴以沖突問題上，特朗普政府已軟化了立場。特朗普發誓要對伊斯蘭恐怖勢力實施更加嚴厲的打擊，但美國是否會直接實施打擊和出動地面部隊？恐怕最終只是加大對伊拉克等“前線國家”的各方面支持而已。

對朝鮮，蒂勒森國務卿說過去二十多年的政策已經失敗，[3] 但特朗普政府能有什么新政策？無非是加大制裁和軍事威懾，并要求中國全力、全面制裁朝鮮。同時，也不能排除個性突出、要做大事的特朗普總統對朝鮮采取重大軍事行動的可能。

對中國，此次臺灣問題試水基本結束，特朗普確知想改變和交換“一個中國政策”不可行。但對美國政府繼續對臺軍售、發展與臺灣官方關系等方面，中國要保持警惕和反對。中美下一個主要矛盾、沖突的領域很可能是經貿領域。特朗普競選時宣稱當總統第一天就要宣布中國為匯率操縱國、對中國輸美產品增加45%的關稅的承諾還沒有成為政策，看來也難以成為政策。但美國在經貿問題上對中國的壓力肯定要加大，兩國在該領域的矛盾摩擦會加劇。

南海是中美之間矛盾、對立可能會加劇的另一個領域。特朗普政府不會繼續說亞太“再平衡”戰略，但不等于不再繼續做，不等于美國會改變對中國的制約、平衡和防范，而南海是實施這一戰略的重要領域。對此，中國也必須加強預案和各方面的應對。

（作者系清華大學公共管理學院教授，博士生導師）

（編輯：徐海娜）

[1] 張明輝等：《特朗普升級與媒體的戰爭》，載《環球時報》，2017年2月27日，第1版。

[2] Sean Sullivan and others， “Senators of Both Parties Vow to Take Deeper Look at Russias Role in 2006，” The Washington Post， February 15， 2017， p.A8.

[3] Alastair Gale： “Tillerson To Press Beijing On North Korea，” The Wall Street Journal， March 17-19， 2017， p.A1.