“特朗普沖擊波”下的拉美政策應對

周志偉

特朗普就任美國總統后，在移民、貿易政策上的調整思路呈現出明顯的趨緊態勢，而特殊的地緣關系以及拉美經濟對美國的高度依賴使得拉美成為受“特朗普新政”沖擊最明顯的地區。為應對特朗普政府對外政策的不利影響，拉美主要大國在聚焦本地區內部市場的同時，也開始探索加快跨區域合作的節奏，盡可能地對沖特朗普政策的不確定性及其對拉美經濟的負面影響。

“離上帝太遠，離美國太近”和“胡蘿卜加大棒”一直是美國與拉丁美洲關系中很具代表性的兩句評述，前者體現了拉美國家對自身地緣關系的無奈感慨，后者則是美國對拉美政策的慣用思路。特朗普上臺后，美拉關系再一次詮釋了上述兩種注解。一方面，特朗普在移民、貿易政策上的調整思路呈現出明顯的趨緊態勢，很有可能改變奧巴馬時期美拉關系逐步改善的走勢。另一方面，特殊的地緣關系以及拉美經濟對美國的高度依賴使得拉美成為受“特朗普新政”沖擊最明顯的地區。尤其是對墨西哥而言，特朗普提出的“修建邊境隔離墻”“重新談判北美自由貿易區”“美國制造業回歸”“加征墨西哥商品關稅”等政策主張呈現出步步緊逼的壓迫態勢。

從目前來看，特朗普的外交試水已經引起拉美主要國家之間的聯動。2月6日，阿根廷總統馬克里致電墨西哥總統涅托，討論深化南方共同市場（簡稱“南共市”）與墨西哥之間的合作；2月7日，馬克里出訪巴西，與巴西總統特梅爾著重商討強化雙邊戰略合作，加強南共市與太平洋聯盟（由智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯）之間的整合，尤其是與墨西哥之間的合作。事實上，自20世紀90年代中期墨西哥簽訂《北美自由貿易協定》后，墨西哥和阿根廷、巴西南美兩國在外交上呈現出“向北”和“向南”兩種不同軌跡，交集甚少，而如今拉美三大國的“桃園結義”無疑是針對特朗普政府拉美政策的順勢求變，這有可能給拉美地區的地緣政治經濟帶來新的變化。

特朗普外交“新政”對拉美的沖擊

“反全球化”是特朗普政策理念的核心要素，在對外政策中反映在他多次強調的“抵制非法移民”“反對自由貿易”“制造業回歸美國”等口號上。要理解特朗普政府上臺后對拉美的沖擊，有必要復原當前美拉關系的基本特征，尤其是美國在經貿層面上對拉美國家的重要含義。

首先，從政治層面來看，特朗普的政策導向與當前拉美“強化對美關系”的政治意愿之間存在明顯“錯位”。最近兩年來，拉美地區政治生態發生了重要變化，曾經席卷幾乎整個拉美大陸的“粉紅浪潮”逐步褪色，拉美左派的影響力明顯萎縮，中右翼政黨成為拉美政治生態中的主導力量。在這場“左右輪替”的政治變局中，右翼執政的國家都對此前左翼主政時期的內政外交政策做出了調整：一方面主推市場開放，融入全球價值鏈；另一方面淡化過去20年來該地區“南南合作”的外交色彩，主張“實現南北平衡”的外交思路。從對外關系層面來看，拉美右翼政府均選擇美國作為優先合作伙伴。其邏輯在于：第一，隨著新興經濟體經濟的下行，拉美希望搭乘美國經濟復蘇的“便車”，盡快解決自身經濟衰退問題，從而鞏固右翼的執政地位；第二，在拉美左派主政的周期里，拉美一體化以及拉美跨區域合作取得了較大突破，相比之下，美拉之間的合作亮點不多。正因為如此，美國成為拉美右翼政府在對外關系方面的重要“增量項”。事實也證明，美拉關系在2016年曾出現了明顯的“回暖”現象。2016年3月，奧巴馬出訪阿根廷，這也是近20年來美國總統對阿根廷的首次正式訪問，阿根廷總統馬克里做出了“重塑傳統友好關系”的表態；2016年4月，在巴西眾議院通過羅塞芙彈劾議案后，特梅爾委托出訪美國的盟黨（社會民主黨）參議員阿洛伊西奧·努內斯向美國傳遞“巴西外交調整”的信號，表示“巴西要改變與新興國家集團結盟的策略，密切與美國的合作關系”。然而，特朗普的勝選及其提出的制造業回歸、重新評估自由貿易協定、限制移民等主張與拉美國家對美國的利益訴求存在著明顯錯位，美拉關系在利益銜接上面臨巨大障礙，在這種局面下，部分拉美國家（尤其是右翼政府）不得不對其外交政策進行“再調整”。與此同時，特朗普退出TPP的決定，也使得墨西哥、智利、秘魯等環亞太拉美國家重新調整各自的對外經貿合作戰略，客觀上也增加了這些國家的外交談判成本。

其次，從經貿層面來看，特朗普新政很有可能使當前本已低迷的拉美經濟“雪上加霜”。自2010年以來，拉美地區經濟已經歷了連續六年的衰退，巴西、阿根廷、委內瑞拉等南美主要國家的經濟狀況更為堪憂，經濟治理成效已成為影響拉美部分國家政局穩定的重要因素。進入新世紀以來，盡管拉美國家不斷推進貿易和外資來源多元化，但美國依然是影響拉美經濟的重要外部變量。2014年，拉美與美國的貿易額為8441億美元，約為當年中拉貿易的3.2倍，而美墨雙邊貿易便占到了美拉貿易總額的63%，而美墨貿易占墨西哥外貿的比重甚至超過了80%，美國占墨西哥境內外資的比重超過了50%。因此，特朗普的貿易保護主義政策將對墨西哥經濟造成重創。秘魯、智利、哥倫比亞以及中美洲和加勒比等11個拉美國家，由于已經與美國簽訂了自由貿易協定，且美國都是這些國家出口的核心市場，特朗普政策的不確定也將影響這些國家的經濟走勢。巴西、阿根廷的情況與墨西哥存在較大差異，根據美國哥倫比亞大學拉美問題專家馬科斯·特洛吉的分析，巴、阿兩國是拉美地區受特朗普政策影響最小的國家，特朗普的貿易主張針對的主要是墨西哥和中國，因為“美國與中、墨兩國存在巨額的貿易逆差”，相反，美國在與巴西的貿易中基本處于順差水平。盡管如此，美國分別是巴西、阿根廷第二大、第三大貿易伙伴，特朗普貿易保護主義政策也將對南美兩國的外貿形成較大的沖擊。另外，如特朗普提出的“制造業回歸美國”得到落實，不僅將惡化拉美國家的就業狀況，而且可能加劇拉美大國的“去工業化”和“制造業空心化”的問題，進而增加拉美國家實現產業升級的難度。再有，拉美裔美國人的僑匯對拉美經濟（尤其是拉美小國）也起到了至關重要的支撐作用。根據皮尤研究中心的調查，拉丁裔美國人目前的數量達到了5700萬，而拉美每年從美國獲得的僑匯收入約為650億美元，如特朗普對移民僑匯采取收緊的做法，拉美部分國家的經濟也將面臨沖擊。

拉美國家的應對思路

從特朗普勝選到其就任前夕，拉美國家基本采取的是“觀望”做法，政府表態多從選舉時“特朗普當選是噩夢”轉變為“希望與美國關系不受影響”。而當特朗普簽署退出TPP和啟動修建美墨邊境隔離墻等行政命令后，拉美主要國家開始真正籌劃應對特朗普新政的策略，其中，阿根廷、巴西、墨西哥拉美三大國之間的互動尤其備受關注，在聚焦本地區內部市場的同時，拉美也開始探索加快跨區域合作的節奏，盡可能地對沖特朗普政策的不確定性及其對拉美經濟的負面影響。

一、深化拉美內部合作，挖掘本地區市場的潛力

自特朗普上臺以來，拉美主要國家領導人之間的協商頻率明顯提速。除阿根廷、巴西、墨西哥拉美三大國之間的互動之外，2月12日，阿根廷總統馬克里還訪問了智利，兩國總統會晤的重點非常明確，就是強化南共市與太平洋聯盟的合作，拉美兩大區域一體化組織之間的自由貿易談判由此被正式提上日程。事實上，2016年6月，太平洋聯盟第九屆首腦峰會上才首次提到“加強同南共市的對話”，毫無疑問，特朗普對拉美政策的調整是這一進程加速推進的重要因素。甚至可以說，特朗普的出現使拉美一體化的發展軌跡存在“反轉”的可能。第一，從地區戰略導向來看，南、北美由“分化”趨于“融合”。自《北美自由貿易協定》簽署以來，“拉美”作為一個整體的地緣政治含義逐漸弱化，取而代之的是南美洲、環亞太地區、安第斯、加勒比、北美洲等次區域概念，其中，墨西哥充分融入了以美國為中心的北美生產鏈，并充分享受到了北美自由貿易釋放的經濟紅利。與之截然相反的是，巴西和阿根廷堅持將“整合南美”至于外交的優先位置，尤其是在拉美左派主政的十余年時間里，政治上的趨同性遠強于經貿層面上的整合，諸如南美洲國家聯盟、南美洲防務委員會、美洲玻利瓦爾聯盟，甚至是南共市，均具有這種明顯色彩。正由于此，墨西哥的“拉美身份”受到了地區鄰國（尤其是南美洲國家）的質疑，相互之間存在明顯的戰略隔閡。然而，特朗普政府的政策調整促使墨西哥與南美國家在深化拉美區域合作方面表現出了一致性和主動性，這有可能改變過去二十多年來拉美“南北分化”的局面。

第二，南共市的內聚力和靈活性增強，區域合作“碎片化”局面有望改觀。由于成員國的經濟體量問題，南共市既可以發揮“發動機”的作用，也可能成為“制動閥”式的障礙。自建成以來，南共市就具有很強的政治色彩，這一點在美洲自由貿易談判問題上尤其體現得充分，加之巴西、阿根廷自身經濟的封閉性和保護主義色彩，南共市不僅在過去20年時間里沒有實現真正意義上的經濟整合，區內貿易基本維持在20%的較低水平，與此同時，也未能實現當初“通過南共市整合南美洲國家”的戰略初衷，而且也從某種程度上加劇了拉美地區的“碎片化”。比如，南共市成員國（甚至包括巴西、阿根廷）都曾提出“松綁單飛”的動議，與域外國家（包括美國）簽訂經貿協定，尤其是在巴西、阿根廷左翼政黨執政時期，兩國反對黨都猛烈抨擊南共市的發展思路，甚至包括“解散南共市”的表態；與此同時，“太平洋聯盟”的成立也體現出了拉美亞太國家在區域合作思路上的“脫拉入亞”導向。巴西、阿根廷兩國政府更迭后，南共市融入全球市場的節奏明顯加快，除了提高內部貿易便利化程度以外，也加快了與歐盟擱置已久的自由貿易談判，并且還表示出了與美國、日本、太平洋聯盟成員國探討自由貿易的可能性。毫無疑問，特朗普的保護主義政策與巴西、阿根廷所期待的“開放的美國”形成了巨大反差，與此同時，美國“終止TPP”的決定也使拉美環亞太國家缺乏進一步融入亞太市場的平臺，在這種情況下，“尋找新的市場”成為拉美多數國家的共同挑戰，而南共市目前體現出來的開放性也為強化拉美經貿合作提供了有利的市場環境。

二、開拓亞洲市場，吸引亞洲投資

進入新世紀后的十余年時間里，由于亞洲和拉美均處在經濟上升階段，加之兩個地區之間存在天然的經濟互補關系，亞洲與拉美的貿易經歷了快速增長的周期。2000—2015年，亞洲與拉美貿易增長了十倍，亞洲占拉美外貿的比重在2013年便達到了25%，超過美國成為拉美商品最重要的海外市場。在這其中，中國在拉近亞洲與拉美經貿關系發揮著“火車頭”的作用。根據國際貨幣基金組織的統計，2000—2015年，中國占拉美地區總出口的比重從2%增至10%，占拉美總進口的比重則從2%提高到了17%，中拉貿易占到了亞洲與拉美貿易的一半以上，中國已成為拉美多數國家不可或缺的貿易伙伴。與此同時，以中國、日本為代表的亞洲國家在拉美地區的投資呈現出快速增長的趨勢。據中國商務部的統計，截至2016年底，中國對拉美直接投資存量為1573.7億美元，尤其在2015年和2016年分別達到了214.6億美元和298億美元，分別增長67%和39%。拉美不僅是中國海外投資的第二大地區，中國也成為拉美地區重要的投資來源國。而根據聯合國拉美經委會的統計，2005—2014年，日本在拉美的直接投資超過了1100億美元，2003—2012年，韓國在拉美的投資從40億增至270億美元。正因為如此，“中國機遇”和“太平洋意識”成為當前多數拉美國家對外戰略的重要考量，亞洲在拉美國家外交中的地位顯著上升。比如，連接亞太市場的“兩洋鐵路”和“尼加拉瓜大運河”兩個項目在拉美備受關注，而秘魯、智利等環亞太國家都表達了“在拉美和亞洲之間發揮橋梁作用”的意愿。隨著特朗普政府貿易政策的收緊以及美國資本可能出現的“回歸”，拉美“朝亞洲看”的主觀意愿非常強烈。與此同時，與特朗普的保護主義政策不同的是，亞洲國家在貿易和投資領域都表現出了積極的開放態度，尤其是中國提出的“一帶一路”、“亞太自貿區”等倡議顯示出了中國對于跨區域合作和經濟全球化的開明態度，而針對拉美地區的“第二份政策白皮書”以及設立的多項雙邊和多邊合作基金也表明了中方深化中拉合作的意愿。由此可以看出，從政策導向來看，拉美與亞洲在節奏上保持一致。如此對比，可以形象地說，特朗普給拉美“關上了門”，而亞洲卻為拉美“打開了一扇窗”。從趨勢來看，拉美與亞洲國家的經貿關系有可能面臨重大轉機，其中不排除部分拉美國家與中國、日本、韓國、東盟簽署更廣泛的自由貿易協定，而且拉美有可能加大開發南亞和東南亞市場的力度，拓寬自己的貿易“邊疆”。

拉美政策調整效果預評隨著拉美地區基礎設施一體化的推進，本地區國家之間的投資具有一定的挖掘空間。盡管如此，拉美地區要實現有效的經濟整合，尚存在較多的疑問和挑戰：第一，墨西哥“向南看”的政策是應急性的，還是著眼長遠的戰略調整？從目前來看，應急性的政策反應成分較大，戰略調整的跡象不明顯，這有可能成為制約拉美升級區域合作的最大障礙；第二，拉美“內生性缺陷”限制地區合作的深度。回顧歷史，政治訴求（尤其是主權）一直是拉美地區一體化發展的最大動因，同時也掩蓋了該地區“缺乏完整的產業鏈體系”的內生缺陷。受這兩種因素影響，拉美一體化不是受地區內部產業功能性配置的驅動，而是迫于外部因素而引發的政策回應，這不僅會造成“碎片化”的一體化局面，而且一體化組織的凝聚力易受國內外政治環境的影響。

對拉美而言，不管是在出口市場開發還是在投資獲取方面，亞洲的確存在較大的空間。但是，要實現打開亞洲市場的目標，拉美國家需要進一步豐富出口產品種類。從兩個地區之間的貿易結構分析，除墨西哥外，拉美絕大多數國家對亞洲的出口均是以資源類產品（包括農產品）為主。相比之下，美國是拉美大國（巴西和墨西哥）工業制成品的重要市場。從目前來看，對于拉美工業制成品出口而言，亞洲很難起到替代美國市場的效果。

總之，針對特朗普總統上任后出臺的相關政策，拉美國家已經著手制定應對策略，以對沖美國政策調整對經濟造成的負面影響。一方面重新強化拉美內部經濟的整合，另一方面積極向亞洲尋找市場和資金。這些調整更多是基于特朗普上臺后美拉關系面臨“下行”的判斷，特別是在南共市與太平洋聯盟的經貿整合問題上，外因驅動的特點尤其體現得更為明顯。不過，特朗普政府對拉美政策目前尚未完全定型，拉美國家對美國的態度還處在觀望階段，相關應對措施也基本屬于可行性探索性質。美國因素是影響中拉關系的重要變量，但不只是唯一變量，因此，在分析未來的中拉關系時，還需要進一步把握拉美國家對外政策調整軌跡，同時還得分析美國政策調整下其他變量可能出現的聯動，尤其是國際主要行為體（包括歐盟等區域組織）與拉美之間的關系走向。

（作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所副研究員，巴西研究中心執行主任）

（責任編輯：蘇童）