關于完善公務員職務與職級并行制度的探討

袁曉玲++熊彬

2015年1月15日，中辦、國辦印發了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，在公務員法規定的制度框架內，保持現有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立主要依據任職年限和級別晉升職級的制度，發揮職級在確定干部工資待遇方面的作用，實行職級與待遇掛鉤，實現職務與職級并行。現結合廣西南寧市實施縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度（以下簡稱：職務職級并行制度）的情況，探討如何加強完善職級并行制度的管理工作。

職務職級并行制度實施以來，解決了基層公務員晉升難、待遇低的問題，樹立了正確的激勵導向，發揮了穩定基層的積極作用，呈現出以下特點：

一是對公務員制度的創新和完善。在職務職級并行制度實施前，公務員的各種待遇仍主要與職務掛鉤，造成過分看重職務的問題，特別是在縣以下單位，公務員受機構規格等因素限制，職務晉升空間小的矛盾更為突出。建立職務職級并行制度，在公務員職務晉升之外，再開辟一條職級晉升的職業發展道路，形成晉升職務與晉升職級的“雙通道”，讓那些不能晉升職務的公務員，也可以通過晉升職級，獲得合理的待遇。此舉是對干部人事制度的重要調整和改革，也是對公務員制度的創新和完善。

二是拓寬基層公務員職業發展空間。職務職級并行制度規定，縣以下機關公務員設置科員級、副科級、正科級、副處級和正處級等5個職級，公務員晉升職級主要依據任職年限和級別，如：晉升副科級須任科員級或科員滿12年，級別達到二十三級；晉升正科級須任副科級或鄉科級副職、副主任科員滿15年，級別達到二十級；晉升副處級須任正科級或鄉科級正職、主任科員滿15年，級別達到十九級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達到十七級。職務職級并行制度使基層公務員晉升空間從科級延伸到了正處級，較大地拓寬了基層公務員職業發展空間。

三是有利于穩定基層公務員隊伍。長期以來，因待遇和發展空間等原因，衍生出基層公務員招錄難、留人難等一系列隊伍不穩定的問題。國家建立起基層公務員職務與職級晉升的“雙通道”制度，體現對基層工作的重視和對基層干部的關心。南寧市已將縣（區）和鄉（鎮）的機關和參照管理單位納入職級并行制度實施范圍，政策覆蓋約占全市公務員總數的60%，經審批獲得職級晉升人數約占縣以下公務員人數的30%。政策的落實堅定了基層公務員扎根一線的信心，也吸引了各方人才到基層服務、鍛煉和成長，從而促進基層公務員隊伍的穩定。

四是樹立爭先創優的導向。南寧市在實施職務職級并行制度中，堅持德才兼備、以德為先，注重工作實績，體現個人資歷。同時，職務職級并行制度在設計上考慮了獎優罰劣，如：規定現任職級或職務期間每有1個年度考核為優秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。通過獎懲并舉的措施鼓勵公務員立足本職踏實工作、爭創業績，抑制“吃空餉”“慵懶散”等不良現象，糾正“官本位”思想，在基層營造起干事創業的良好氛圍。

五是推動公務員管理躍上新臺階。南寧市以實施職務職級并行制度為契機，開展加強公務員管理的一系列工作，如：專題開設政策業務培訓以及將公務員職位管理培訓列入人事干部輪訓工作，提升人事干部業務能力；將職務職級并行與治理機關事業單位“吃空餉”相結合，鞏固治理工作取得的成效；將職務職級并行與清理超職數配備干部相結合，化解歷史遺留問題；將職務職級并行與干部人事檔案核查工作相結合，提升干部工作的公信力；建立人事人才信息系統，實現公務員信息動態和全程跟蹤服務。南寧市通過這一系列的組合拳，推動了職務職級并行制度的貫徹落實，同時開啟了公務員管理工作的新篇章。

職務職級并行制度屬于公務員管理制度的創新，尚處在政策的探索期，還存在一些有待解決和完善的地方，結合南寧市情況，提出以下建議：

（一）適當延伸職務職級并行制度實施范圍

職務職級并行制度規定實施范圍包括：縣（市、區、旗）和鄉（鎮、街道）列入公務員法實施范圍的機關和經批準參照公務員法管理機關（單位），中央和省駐列入實施范圍的縣（市、區、旗）正科級及以下單位。由于各地在部門設置和管理體制上不盡相同，在某地的市直單位派駐基層的科級以下機構，在另一地則屬于城區的組成部門已納入實施范圍，導致相同性質機構在不同地方因管理體制不同，而納入的實施范圍各有不同。同樣的，市直單位中設點在縣（鄉）的科級以下機構，其職權范圍與所在縣（鄉）其他機關屬于同一層次和范圍，但因屬于市直單位而不能納入實施范圍。鑒于派駐基層和設點在縣（鄉）的科級以下機構，與已納入實施范圍的縣（鄉）單位同樣屬于服務基層的一線機構，其工作人員同樣碰到職務晉升空間小、待遇得不到提高的矛盾，建議將這些服務基層的機構納入職級并行制度實施范圍。

（二）優化設置職級晉升條件

在職級晉升條件設計上還有幾個方面有待斟酌：一是晉升年限過長。據統計，縣（鄉）45歲以上的副科以下職務公務員約占同級的40%，這部分人員正處在職業生涯的“以老帶新”貢獻期。按現行晉升條件，這些人員在退休前再次晉升職級已經非常渺茫，如此易產生“車到碼頭、船到岸”的消極心理，不利于隊伍的“傳幫帶”良性發展。二是晉升階梯過少。按現行職級并行制度，晉升職級從科員級到正處級只有四個階梯。公務員的職業生涯約為40年，僅通過職務職級并行的晉升通道，則只有副科級和正科級兩個臺階，大部分尚未跨到副處級就已到齡退休。按照人力資源開發的規律，在職業生涯中5年左右上一個臺階最具有激勵效能，長時間不能上新臺階，易打擊個人工作積極性。三是激勵體系不夠完善。現有計算年限只考慮到年度考核的成果，未考慮將突出貢獻及重大立功等情形納入激勵體系。

就上述問題，建議在職務職級并行制度入軌后應合理調整職級晉升條件：一是適當縮短晉升職級的年限，優化各職級之間的晉升年限，或在現有職級之間增加晉升階梯，使公務員能在5年左右晉升一個職級。二是激勵體系多元化，將公務員獎勵納入職級并行，對做出突出貢獻獲得記功和功績卓著授予“人民滿意公務員”“模范公務員”榮譽稱號的個人，在計算任職年限條件時給予縮短年限。對于部門評獎性的記功暫不納入，避免引起評獎、評先泛濫。三是在面向基層的單位中取消處級以下非領導職位設置，非領導職務的晉升并入職務職級并行制度實施，用職級替代級別，充分發揮職級應有的激勵作用。

（三）突出平時考核在職級調整中的重要作用

公務員考核是晉升職級的重要依據，要通過平時與定期相結合、定性與定量相結合的方法，正確評價公務員的德才表現和工作實績，特別要將平時考核提到突出位置，將考核結果在職級調整中準確體現，以平時考核為抓手，提高公務員履職主動性、推動干部隊伍作風建設、提升機關工作效率和水平，充分發揮考核的導向作用。在平時考核中，要因地制宜量化考核標準，根據不同職務性質類別公務員的工作要求建立側重點不同的考核指標體系，重點要對“勤”“績”兩個關鍵指標實行量化管理，將治理長期離崗、遲到、早退等“慵懶散”行為以及出工不出力、磨洋工等“不作為”現象作為重要指針，將平時考核結果占年度考核比例提高到70%左右，使平時考核常態化、制度化，充分發揮其在職務職級并行日常管理中的基礎性、重要性作用。

（四）進一步規范公務員職位管理

嚴格執行公務員法及其配套法規的有關要求，規范公務員職位管理是職務職級并行制度實施的前提保障。在實施職務職級并行制度的同時，各地應按照黨政領導干部選拔任用工作條例、公務員法及其配套法規有關要求，對新錄用、轉任、調任、公開選拔以及職務升降、辭職辭退、退休等人員，及時辦理好職務任免手續并登記備案。公務員職務任免應在規定的編制限額和職數內進行，不能超規格、超編制、超職數配備干部，不能自行提高職級待遇。通過進一步規范公務員職位管理工作，夯實職務職級并行制度實施的基礎。

（五）逐步提升人事信息化管理水平

公務員人事信息化管理水平的提升，有利于提高職級并行工作的效率和質量。在全國層面應考慮建立起統一的公務員信息管理系統框架，將人事紙質檔案和電子檔案有機結合。各地應根據當地實際，逐步提高公務員管理信息化水平，圍繞公務員管理工作需要，將涉及職務職級并行審批的公務員錄用、登記、任免、考核、獎懲、退出和工資福利等數據整合，建立完善職務職級并行制度信息化管理體系，動態掌握公務員隊伍數量、分布、結構、變化和發展等信息，縮短信息獲取周期，發揮信息整體效益，確保晉升職級審批不缺不漏、準確高效。

（六）優化實施流程抓住關鍵環節

一是結合年度考核工作啟動職務職級并行。國家實施意見的第一步為“調查摸底”，沒有明確轉入日常管理后什么時候、什么情況下進行。為避免在具體操作中重復摸底、工作無序，可以考慮與年度考核工作相結合，由公務員主管部門組織本轄區單位運用年度考核結果，按照職務職級并行制度有關文件規定的職級晉升范圍和資格條件，對干部任職、考核及工資等有關情況進行摸底，掌握本年度擬晉升職級人員基本情況，并建立年度摸底臺賬，統籌開展職級并行工作。

二是增加晉升職級動議環節。在第一步“年度摸底”后增加第二個環節“晉升職級動議”，及時啟動符合條件人員的職級晉升的報批程序，避免因工作延誤而出現遺漏。縣級公務員主管部門工作繁雜、人員配備比例不高，動議頻率過高，工作人員疲于應對，而動議頻率過低，則易出現遺漏，建議在年度摸底掌握情況下，每半年提出一次人員晉升職級的動議，特殊情況可以臨時動議。

三是細化測評和考核的要求。測評和考核是晉升職級的關鍵環節，要在這個環節中充分體現出職級并行的特點和發揮制度的導向作用。在實際操作中，因沒有測評和考核進行細化明確，部分地方將晉升職務的測評考察辦法套用到晉升職級考核中，沒有切準調整職級的要求和特點，晉升職級的考核易出現走過場、流于形式的現象。建議細化測評和考核的要求：首先，測評和考核要反映出公務員職業能力水平。在群眾測評的基礎上，進一步考慮加入測評公務員職業水平的環節，測評職業能力是否與相應的職級所應具備的能力相當，讓職級調整具有行政工作專業水平的定位功能，形成促進公務員主動提高行政職業能力的激勵機制。其次，測評和考核要充分體現罰劣的導向。考核應考慮設立優秀、稱職、基本稱職和不稱職等次，對于基本稱職的，需要重新評估；對于不稱職的，暫緩晉升職級，給予半年的改正表現期，再予以重新測評和考察。再次，測評和考核要具有嚴肅性。公務員主管部門在派出考核組認真考核人員的同時，要加強與紀檢、監察、計生、信用、公安等部門的聯動，發揮各職能部門的作用，形成聯動機制，強化測評和考核的嚴肅性和有效性。

職務職級并行制度是完善公務員法和深化收入分配改革的重要內容，工作涉及面廣，事關廣大基層干部切實利益，應深入開展。各級部門要在日常管理中加強組織領導，確保規范嚴明、公平公正，把好事做好、做實。

（作者單位：廣西南寧市人力資源和社會保障局）