創新扶貧治理，遏制扶貧造假

吳國寶

【摘要】扶貧造假是扶貧工作中的毒瘤，既影響我國脫貧攻堅進程和質量，又損害黨和政府形象。扶貧治理不當是引發扶貧造假行為的主要原因，應該通過加強和創新扶貧治理，構建不想造假、不能造假的扶貧治理體系，減少和遏制扶貧造假行為的發生。

【關鍵詞】扶貧 造假 治理 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

脫貧攻堅戰開打以來，我國不斷完善扶貧治理結構、優化扶貧工作管理，各地結合實際探索出了許多精準扶貧的方式和扶貧工作管理的辦法。通過一系列制度創新，我國精準扶貧向縱深發展，扶貧的力度和強度都有了明顯提高，精準扶貧的質量有所提升。但是，在脫貧攻堅過程中，一些地區和環節也暴露出了偏離精準扶貧精神和原則的扶貧造假傾向，諸如數字入貧、數字脫貧、虛假幫扶等。

扶貧造假存在于扶貧工作不同環節，既影響脫貧攻堅進程和質量，又損害黨和政府形象

扶貧造假，是指在扶貧工作中的相關組織或個人，有意識地采取有形無實、形實不符的方式，投機取巧，蒙騙中央和上級，獲取不該獲得的利益，誤導上級的判斷和決策，延誤扶貧工作進程的行為。扶貧造假不同于一般意義上的扶貧工作失誤，是造假行為人有意識的主動行為，造假者清楚自己的行為偏離甚至背離實際情況仍執意為之。

扶貧造假，突出地表現為扶貧形式主義。2016年10月發布的《國務院扶貧辦關于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》中，揭露了以形式主義為代表的扶貧造假的典型表現。按照扶貧的不同環節劃分，扶貧形式主義表現為貧困識別走形式、駐村幫扶走形式、政策落實走形式、脫貧規劃走形式、產業扶貧走形式、資金管理走形式、社會扶貧走形式、貧困退出走形式等。具體而言，主要有以下一些手段。

在貧困識別階段，扶貧造假主要表現為：沒有逐戶深入調查、未經過村內群眾討論和公示等必要程序，由少數干部隨意指定或安排扶貧對象，形成數字入貧。在2014年開展的貧困戶建檔立卡過程中，這種現象在較大面積上存在。如國家審計署披露的廣西馬山縣就是其中的一個典型例子。

在脫貧規劃階段，扶貧造假主要表現為：不是根據貧困人口規模、致貧原因、可用資源和條件，在充分論證和商討的基礎上制定可行的脫貧規劃，而是“拍腦袋”、層層加碼，提出不切實際的脫貧計劃，或者將工作更多地停留在制作掛圖、展示沙盤、召開會議、下發文件層面。脫貧規劃上的造假，在不少地方都有表現。

在扶貧計劃實施中，造假突出地表現為將扶貧工作文件化、會議化、表格化。其中，產業扶貧上的造假尤其需要引起高度重視。產業扶貧造假表現為：不是根據當地資源條件、產品市場需求和貧困戶的能力，選擇具有持續脫貧功效的產業和組織形式，而是不考慮市場需求、罔顧貧困戶的能力和受益保障機制來搞產業扶貧，甚至盲目跟風。

在幫扶環節，扶貧造假一方面表現為少數幫扶人搞縮小版“大水漫灌”，表面上幫扶到戶到人，但沒有因人因戶施策；另一方面表現為少數幫扶干部不是踏踏實實深入幫扶，而是利用監管漏洞，虛報駐村時間、幫扶內容，搞“掛名式”“走讀式”幫扶。

在扶貧對象退出環節，扶貧造假表現為：不經過嚴格的調查、評估、認定和公示程序，搞數字脫貧或隨意宣布扶貧對象脫貧。

扶貧造假，雖然只是我國脫貧攻堅過程中出現的局部性、傾向性問題，但卻對我國精準扶貧、精準脫貧工作有著很大的危害。

扶貧造假，是對精準扶貧精神和原則的反動和背叛。扶貧工作不同環節上出現的造假，都有違精準扶貧的精神和原則，導致識別不精準、計劃不精準、資金安排不精準、幫扶不精準、脫貧不精準等方面的問題。其結果，會直接導致受影響地區扶貧和脫貧的不精準。扶貧造假猶如扶貧工作中的傳染性病毒，如果一時一地出現的扶貧造假行為得不到及時嚴肅的糾正，會引起其他扶貧機構和人員的效仿。因為相比于真扶貧，假扶貧無疑更輕松、更簡單。

扶貧造假，是嚴重損害黨和政府在群眾中形象和威信的瀆職行為。中國的扶貧事業，是政府幫助貧困人群改善其生存權和發展權的德政。貧困人群對政府扶貧期望很大，社會各界對政府扶貧資源的分配和扶貧效果也格外關注。政府體制內的人員搞扶貧造假，會直接導致扶貧對象和社會群體對政府行為的負面評價，嚴重損害黨和政府在群眾中的形象和威望。從法律意義上來說，由政府工作人員有意識進行的扶貧造假，屬于瀆職行為。

扶貧造假，嚴重阻礙脫貧攻堅進程和質量，影響可持續脫貧的實現，削弱和延緩扶貧對象脫貧。扶貧造假，或者導致部分真正的貧困對象不能被識別出來，造成扶貧對象的遺漏；或者導致扶貧對象不能按照合適的方式被幫扶，延緩其減貧和脫貧的進程；或者將未達到脫貧要求的扶貧對象提前摘帽，造成扶貧資源的浪費或錯配。

扶貧造假有著復雜的內外部因素，扶貧治理不當是主要原因

扶貧造假，并不是造假者的惡作劇，而是有著復雜的內外部原因。內部原因，跟造假者或組織的思想道德和行為有關；外部原因，主要在于扶貧治理的不當，多數造假行為是由此造成的。

認識扶貧造假的內部原因，可以將造假置于造假者行為決策邏輯中進行分析。扶貧造假行為人或造假者（可以是個人或組織），選擇或決定扶貧造假，必然有其成本和收益方面的考量，只有當造假的收益大于造假的成本時，造假者才會選擇造假。扶貧造假行為人造假可能獲得的收益，主要包括兩個方面：一是通過造假直接或間接獲取經濟利益，如故意將不合規農戶劃為扶貧對象所獲得的直接或間接收益，有意識地將扶貧資源分配給非扶貧對象或與扶貧不相關的經濟實體所獲得的收益；二是造假較之于真扶貧所節約的時間或經濟成本，如不經調查核實隨意編造扶貧對象名單所節約的時間成本，不做扎實調查和認真研究編制扶貧規劃所節約的時間，實際沒有而只是記錄的幫扶時間，等等。

扶貧造假行為人造假的成本，主要是一旦被發現后將會受到的處罰。造假成本受到兩方面因素的影響：一是造假被發現的概率。如果造假被發現的概率低，多數造假都不會被發現，造假的成本也就很低，這也容易使造假者滋生賭徒式心理；反之，如果造假被發現的概率高，造假的成本相應也就高。二是造假被發現后受到的處罰。如果對造假者給予的處罰輕，則造假的成本低；反之，如果造假者被發現后受到的處罰重，則造假的成本就高。從經濟學來說，如果造假的收益大于造假的成本，就會誘導造假；反之，如果造假的成本高于收益，就可以減少和抑制造假。

扶貧造假的外部原因，主要有地方政府扶貧目標和計劃不恰當、監管方式存在漏洞和制度性缺陷、扶貧工作安排不合理、對發現的造假案件處置不力等扶貧治理方面的原因。具體而言，主要有以下因素導致或助推了扶貧造假行為。

上級官僚主義導致扶貧造假。其一，少數地方政府制定出不切實際的扶貧脫貧目標和計劃，超出可用資源和時間支撐，迫使基層組織和人員只能造假“完成”。其二，上級的檢查、考察數量多且頻繁，不是深入基層調研，而是走馬觀花看典型、聽匯報，讓扶貧人員陷于準備匯報材料、開會、匯報中。其三，上級部門要求基層在短時間內上報扶貧工作數據或材料，而這些數據或材料實際上需要花較多時間才能收集和核實，基層無法在規定時間內有質量地完成任務，只好選擇數字造假。

不健全的扶貧監管和考核評估制度，使扶貧造假行為得不到及時發現和糾正。上級的監督檢查和審計，多采取抽查方式核實下面所呈報的數據，且發現問題后的處理多限于發現問題的地方；政府部門對扶貧工作的考核評估，也主要以呈報數據為基礎。近年來出現的第三方獨立評估，雖然有其獨立性，但也只能是抽查，難以進行全覆蓋。現行的扶貧問責制，在一定程度上造成扶貧相關組織和個人只對上負責、不對下負責，較少顧及扶貧對象的意見和感受，也減少了扶貧造假被發現的機會。

不合理的工作安排，也易造成扶貧工作造假。比如個別部門在選派駐村扶貧干部時，一方面要求他們承擔駐村幫扶任務、完成一定的在村天數，另一方面又沒有安排相應的人接替其在原來單位的工作，使這部分駐村干部不得不在幫扶村和原單位之間兩邊跑，無奈時部分駐村干部被迫編造駐村時間以應付檢查。

扶貧造假責任認定困難，在一定程度上影響了對造假者的處罰力度，降低了扶貧造假的成本。由于扶貧造假的產生多存在比較復雜的原因，其中部分與上級不恰當的決策、部署有不同程度的關系，部分與同級領導的計劃和監管有關，因此多數情況下的扶貧處罰難以針對個人，多為輕描淡寫。當造假者為村級組織或村干部時，由于其屬于非干部身份，只要造假行為不觸犯法律，處罰就更加困難。

減少和遏制扶貧造假，要加強和創新扶貧治理，構建不想造假、不能造假的扶貧治理體系

扶貧造假，損害了黨和政府在群眾中的威信，延緩了國家脫貧攻堅進程，降低了扶貧的質量，需要采取有效措施，減少和遏制扶貧工作中的造假行為。既要通過思想教育讓扶貧工作人員用真心、扶真貧，更要通過加強和創新扶貧治理，構建不想造假、不能造假的扶貧治理體系。

第一，建立令人不想造假、不能造假的制度，增加造假成本，從制度層面遏止扶貧造假。部分地區、部分領域出現的扶貧造假，主要是利用了目前扶貧工作中存在的監管漏洞和對造假處罰不力的弱點。因此，治理扶貧造假，關鍵在于制度建設。一是在加強現有扶貧工作監管和考核力度的同時，進一步引入群眾監督和社會監督，讓扶貧對象和社會媒體能夠對扶貧工作進行全過程監督；二是強化扶貧脫貧工作的公示和反饋，將扶貧對象調整、扶貧項目和計劃安排、幫扶責任人和脫貧對象等信息都對外進行公示，并接受群眾和社會的監督；三是加大對扶貧造假的問責和處罰力度，對負有造假責任的領導和行為人區分責任，加重處罰，讓造假者付出足夠高的代價，使造假者思之卻步。

第二，改善扶貧脫貧的計劃和監督管理水平，營造減少和遏制扶貧造假的政策環境。精準扶貧、精準脫貧是我國扶貧方式的重大創新，在計劃和監督管理方面缺乏可借鑒的經驗，加之在脫貧壓力下出現的急躁情緒，一些地方和部門在沒有進行深入調研的情況下，制定了不切實際的工作計劃，客觀上助推了扶貧造假行為。因此，應總結經驗教訓，加強調查研究，改善各級政府扶貧脫貧計劃和監督管理水平，在時間服從質量的原則下制定和調整扶貧脫貧計劃和工作安排，合理組織和安排扶貧監管工作，營造良好政策環境。

第三，盡快完善常態化的扶貧數據報告制度和扶貧工作檢查考核接待制度，讓基層能夠集中精力從事精準扶貧工作。目前，填報種類繁多且有時交叉重復的調查表格，以及接待不同渠道下去的扶貧檢查考核，占用了基層扶貧工作人員的大量時間，相應地減少了他們真正用于扎扎實實從事扶貧工作的時間，間接導致了扶貧造假。應該整合必要的數據需求，完善常態化的扶貧數據報告制度，重點做實建檔立卡數據庫，并在一定范圍內實現數據共享，減少和避免重復調查；對于上面下去的扶貧工作調查、考核接待的程序和標準加以簡化，減少逐級開會匯報和陪同。

第四，加強對參與扶貧工作的組織和干部的培訓和宣傳教育，提高其對扶貧對象的責任感和對扶貧工作的敬畏感。我國參與扶貧工作的人數眾多，思想和道德水平參差不齊。除了需要完善對幫扶人員的培訓、考核和管理制度以外，還需要加強對參與扶貧工作組織和干部的培訓和宣傳教育，幫助他們“牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨意識，進一步轉變作風，切斷形式主義的思想根源”，提高他們對扶貧工作的敬畏和擔當意識。

（作者為中國社會科學院貧困問題研究中心主任、研究員）

【參考文獻】

①《國務院扶貧辦關于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》，國務院扶貧開發領導小組辦公室網站，2016年10月27日。