處于十字路口的緬甸國內和平進程

成漢平　邵萌

2015年11月，以昂山素季為代表的民盟取得了緬甸大選的勝利，并于2016年3月正式執政，開始了緬甸的民主轉型。執政伊始，民盟便高調宣布，要實現全國全面?；?，推進國內和平進程，并在2016年8月31日至9月3日在首都內比都召開了“21世紀彬龍會議”。然而幾乎與此同時，政府軍加強了對少數民族武裝的打壓，終于在2016年11月20日釀成四支少數民族武裝聯手向政府軍發起攻擊的“11·20”沖突，至今仍未平息。這凸顯了緬甸民盟執政的文人政府與軍方爭奪國內和平進程主導權的結構性的矛盾。緬甸國內和平進程依舊前景黯淡。

軍方處處攪局

設置障礙，抬高門檻。2016年8月9日，緬甸政府和平委員會副主席率領的代表團與德昂武裝、果敢同盟軍、若開軍代表在勐拉舉行磋商會議。會談中，政府和平委員會代表表示，三支“民地武”無須放下武器也可參會。然而軍方隨后卻要求他們必須發布“有意愿徹底放棄武裝抗爭”的聲明才可參會。“民地武”代表表示如果修改為“有意愿徹底結束武裝沖突”則可以考慮，并在8月18日宣布他們已經做好參與“彬龍會議”的準備，軍方代表回應稱，“大會不是想參加就能參加，又不是廟會”，從而人為設置參會障礙，導致三支“民地武”無法參會，“彬龍會議”效果因此大打折扣。

爭奪主導，削弱民盟。在“彬龍會議”中，軍方代表吳欽卓吳一直“奉命”暗中爭奪和平進程的主導權。軍方代表將他與“民地武”代表的談判情況呈交緬國防軍總司令敏昂來大將，卻并未把完整報告呈交昂山素季。軍方的做法就是要削弱民盟的影響力，以爭奪緬國內和平進程的主導權。對緬軍方來說，被囚禁了15年、同自己斗爭了26年的昂山素季及其領導的民盟，若借“21世紀彬龍會議”進一步鞏固并擴大其執政基礎，有朝一日軍方集團便可能會遭到“清算”。緬甸2008年通過的憲法中提到“要保持軍隊對國家政治的主導作用”，恰恰說明軍方內心希望實行的是鞏發黨一黨獨大的多黨民主制，并不希望發生以民盟為代表的多黨輪流執政。

軍事手段，持續施壓。事實上，在“彬龍會議”結束后，緬甸軍方非但沒有停止內戰，相反還加大了對各少數民族武裝的打擊力度。此次四支“民地武”聯手行動，不能不說是對緬軍高壓態勢的反彈結果。一直以來，軍方作為為緬甸傳統的“領頭羊”，在國家政治的方方面面均有其利益存在，因而在對“民地武”問題上要撈取足夠政治資本，長期奉行的軍事上“以打促降”和經濟層面“釜底抽薪”策略，就是希望以此來展示軍方的存在并維護其特殊利益，而“11· 20”戰亂可以說是自“21世紀彬龍會議”后，由于部分少數民族地方武裝的缺席與持續不斷擴大的戰事的集中體現。從緬軍方2016年11月8日的早期準備行動即可以看出，緬軍方以宵禁方式，加強對緬北地區封控的目的，就是為之后的進剿行動做準備。因為這種封控的意義在于：一方面希望通過對交通和人員的控制，限制聯軍在地形和當地民眾上的有利條件，另一方面也是為緬軍方自身贏得更充足的戰斗準備時間，以獲取更大的勝算。

挑撥矛盾，故意攪局。佤邦在“21世紀彬龍會議”的中途離場與軍方的攪局也不無關系。8月28日，為了支持昂山素季的和平努力，佤邦派出代表團到達內比都，但領到的卻是觀察員的身份識別牌，與其他參會民族武裝組織的正式身份識別牌完全不同。而且因為始終無法向大會組織方求證到自己的發言順序，佤邦代表團在參加完大會開幕式會議后，就決定不再繼續參會。此外，由于質疑民主政府無法主導大會，88代學生組織的明哥乃和哥哥基也退出了大會。緬甸國內的政治評論家稱：“說得更直接點的話，吳欽卓吳和拉孟瑞按照敏昂來的意愿，設陰謀詭計將和平進程與21世紀彬龍會議破壞到底，挑撥昂山素季和各民族關系。”2016年12月2日，緬甸國防部長盛溫中將向聯邦議會人民院提案：將克欽獨立軍、果敢同盟軍、德昂解放軍、若開民族解放軍定性為恐怖組織，并進行表決。雖然當時的結果是141票支持、244票反對、7票棄權，表決未得到通過。但在當月7日的撣邦議會會議上，緬軍方再次提出該議案，并且在15名議員缺席的情況下，以63票贊成、45票反對、7票棄權的方式強行將其“合法化”。在此決議后不久，佤邦聯合黨中央委員會、緬甸第二特區佤邦人民政府、佤邦聯合軍總部三家聯合發聲，對此決議予以強烈譴責。該項由軍方提出的議案，其初衷可以說是“一石三鳥”：一是若將與此次戰亂相關的“緬北聯合陣線”四家“民地武”成功定性為恐怖組織，則對尚處于曖昧態度的佤邦、四特等其他“民地武”組織起到警示作用：如果其他“民地武”進一步支持上述四大“民地武”組織，則同樣將被扣上“恐怖主義”的帽子，不僅有助于緬軍方繼續展開“以剿促降”，同時在瓦解緬北人民和各“民地武”上產生效果；二是在深層次上體現出民盟和緬軍方在第二次“21世紀彬龍會議”原則上的分歧，在來年4月的補選問題上，先埋下權力斗爭的伏筆；三是如果上述四家“民地武”組織如緬軍方所愿，成功被定性為恐怖組織并得到廣泛認同，對民盟來說，它可能會面對來自緬軍方的攻訐和責難。

“民地武”判斷失誤

聯合行動前所未有。雖然自民盟執政以來，昂山政府一直大力提倡民族和解，但是并沒有公開表明將會放棄以武力方式解決“民地武”問題。這無疑使緬甸軍方覺得有機可乘。一直以來，緬軍方憑借兵力、裝備與資源等絕對優勢，在緬北占據主導地位。在已有八支組織簽署停戰協議的情況下，繼續加大對緬北其他“民地武”組織的清剿，這被認為是徹底解決“民地武”問題的最有效手段。而近期的緬北“11·20”戰亂是四支“民地武”協同對政府軍突然發動，究其原因，也有其必然性。緬北地區的旱季是11月至次年2月，隨后則逐步進入雨季，大規模的暴雨通常集中在每年的6月到10月。因而，這段時間氣候的突出特點就是降水最少，氣溫適中。緬北各“民地武”組織以輕步兵為主，適合打游擊和運動戰；而后一時段，由于雨量較大，緬軍方在緬北山區的推進也比較困難，這對“民地武”來說，不僅可以起到防御性作用，更重要的是可以利用這一時期進行部隊的整訓備戰工作。

綁架中方出面擔保。四支“民地武”作為對付政府軍的打壓而形成的統一同盟，一方面為軍方打壓下強烈反彈而形成的“彈簧效應”，另一方面顯示出對自身日益邊緣化政治角色的危機感反應，“民地武”希望通過此次戰事，提升自身存在感，得到國內以及國際，特別是周邊大國（中國）的重視和支持。所以在這次動亂中，“民地武”不僅針對緬軍方的哨所、警察局等目標，而且“瞄準”了中緬邊貿的重要口岸和交通要道，以“炸斷橋梁，切斷交通通訊”相威脅，這與之前的作戰方式有很大差別。為針對緬甸軍方大兵壓境持續軍事打壓的做法，一些“民地武”也明確表示，希望中方能夠立即出面干預，發揮大國影響力?！懊竦匚洹贝伺e主要有兩個目的：一是借助中國來迫使緬軍立即停止對“民地武”采取的軍事打擊行動，使他們陷入困境；二是以迫使中國參與到緬甸和平進程之中，或者作為擔保方確保他們的利益不受損。顯然這是他們對局勢的誤判！

利益爭奪為其本質?？傮w上說，緬甸當前總體上處于前工業化時期，是傳統農業國家，它強調對自然資源開發和利用導向型經濟，現在仍屬于聯合國定義的低收入國家，近一半農民屬于貧困狀態，大部分經濟命脈掌控在前軍政府官員及政府實力派手中。具體而言，“民地武”與緬甸政府的根本矛盾就在于中央和地方在經濟收益分配問題上的分歧?！懊竦匚洹敝饾u認識到：在當前緬甸的國情條件下，資源產業是地區經濟的重要支撐。雖然越來越多的外資進入緬甸，但是其中近九成都是以資源開發為基礎的項目，那么地方為何不能享有發展機遇？為何不能分享資源開發帶來的收益？為何不能得到因資源開發對環境破壞的補償？而緬甸政府在其2008年的《緬甸聯邦共和國憲法》規定：地區或邦政府對寶石、金銀、硬木等資源無控制權，對多數資源無征稅權。2014年，國際貨幣基金組織（IMF）披露，緬甸中央銀行儲備有81.3億美元和7.15噸黃金。但是經過國內多年戰亂，緬甸還有多少“存貨”？2016年9月30日，緬甸規劃和財政部副部長就表示，緬甸外債約95.34億美元，當年8月，時任緬甸央行副主席的瑟昂稱：“今財年，政府預算赤字達30900億緬幣（合23.32億美元），因此將通過出售國家債券和國庫券來彌補60%的預算赤字，再通過中央銀行貸款來彌補剩下的預算赤字”。也就是說，近年來，緬甸資源大力開發后依舊存在的財政赤字，并不是用在基礎設施建設，來刺激緬甸國內經濟增長，從而推動地區發展上的，無休止的戰爭才是導致財政捉襟見肘、入不敷出的原因。所以“11·20”戰亂伊始，四家“民地武”就集中攻擊勐古城郊、棒賽、彭線、木姐等地就顯得很有針對性。因為上述四地之一的木姐，作為緬甸最大的邊境貿易口岸，一直承擔緬甸大量外貿轉運業務，進出口貨物主要是木材（紅木、花梨木）、礦產（鐵礦、銅礦、錫礦等）、翡翠、琥珀、農產品（糧食、水果、水產品）、天然氣、石油等。根據緬甸商務部貿易司的說法，截至2016年8月，緬甸在一個財政年內，15個邊貿口岸總額達22.7億美元，木姐就占15.7億美元，占比高達70%。

政府左支右絀進退維谷

形式大于內容的無奈現實。為繼承先父的政治遺產，推動緬甸和平，昂山素季一手促成了“彬龍會議”。會議召開前，昂山素季精心準備，與各方勢力反復協調。為爭取得到實力最強的少數民族武裝佤邦聯合軍的支持，2016年7月，昂山素季在內比都會見佤邦高級代表團，雙方召開閉門會議。佤邦當即表示支持昂山素季為民族和解與和平所做出的努力，明確承諾會派出高級代表團參加21世紀彬龍會議。為爭取緬軍方的支持，2016年8月，昂山素季與敏昂來大將圍繞克欽與撣邦等北部地區?；鹗乱?、民族和解及國內和平事宜、法治與穩定事宜、聯邦代表大會4個議題，進行了長達2個半小時的會談。同時為爭取中國對緬甸和平進程的支持，昂山素季于當年8月前往中國進行為期4天的友好訪問。然而最終結果卻是“彬龍會議”一波三折。從會議曝光的內部照片看，部分參會者無精打采，更有個別參會者在會議大廳的座位上睡著。最耐人尋味的是，三個“民地武”組織竟沒有收到會議邀請，而佤邦代表則因種種原因退出了會議。就在會議后的11月20日，緬北地區大規模武裝沖突再起，終使這場萬眾矚目的盛會前功盡棄，流于形式。

昂山素季漸漸難掌大局。昂山素季目前不僅難以有效控制軍警系統，軍方的立場和做法常常與政府南轅北轍，而且其個人健康狀況也令人擔憂。在緬甸特有的二元權力結構體系中，民盟政府在推動“21世紀彬龍會議”精神中的話語權十分有限。2017年年初，緬甸民盟政府決定給予在與“民地武”軍事行動中勇猛作戰的政府軍士兵榮譽稱號并授勛。這一做法頓時遭到了緬甸各界猛烈的抨擊，因為這意味著打內戰、向自己國內的民眾大開殺戒竟然得到了（官方的）獎賞，但其中的含義卻是清晰的，即民盟政府正在向軍方妥協，向軍方讓步，同時也坐實了新政府與軍方在“唱雙簧”的傳言。如此做法，標榜“促進民族和解與國內和平，承載緬甸乃至全世界和平期望”的“21世紀彬龍會議”難免受到世人的質疑。

政府與軍方深層次矛盾依舊。對于如何推動“21世紀彬龍精神”，民盟政府與緬甸軍方可謂“心往兩處想，勁兒往兩處使”，凸顯了雙方深層次的矛盾。昂山素季一手推動的“21世紀彬龍會議”，其主要目的即希望通過政治手段而非武力來爭取和平。從當前的最新局勢來看，盡管民盟政府推出了“21世紀彬龍會議”，但緬甸軍方對該國少數民族武裝打壓似仍無收手的跡象，其所提出的“一個國家，一支武裝”的理念短時間內恐難以改變，未來的沖突有可能呈復雜之態勢。緬甸軍方策劃的有關將緬北部分“民地武”定位為恐怖組織的做法將會進一步激化各自間原本就已經十分復雜尖銳的矛盾，使危機進一步升級。還有一點特別值得世人關注：在2017年4月份的補選召開前的3月27日，是緬軍的建軍節。結合緬軍自1988年來每年舉行隆重閱兵以壯軍威的傳統，緬軍方如何利用當前沖突背景，在民盟補選前，采取何種行動為自身贏得更多話語權？同時，對四家“民地武”來說，長時間作戰對其并不利（近期戰況已印證這點），若能在緬軍建軍節的時點上“有所作為”，也是對緬軍方“以剿促降”的最佳回應。

“11·20”動亂再一次證明，“民地武”問題不可能因為一次會議就得到妥善解決，相反，“長期對抗性”的矛盾格局將會進一步持續下去。緬甸國內和平進程依舊征途漫漫，而且隨著國際形勢的演變以及域外勢力不同程度的介入，還會出現新的情況和特點，值得世人關注并為緬甸國內和平做出努力。

（成漢平：解放軍國際關系學院東南亞研究中心主任，教授，邵萌：解放軍國際關系學院研究生）

責任編輯：黃 杰