科學籌劃和深入推進國防工業軍民融合發展國際化(上)

■ 杜人淮

科學籌劃和深入推進國防工業軍民融合發展國際化(上)

■ 杜人淮

深入實施國家軍民融合發展戰略，加快形成全要素、多領域、高效益軍民融合深度發展格局，不僅要求破除軍民二元分離格局，推進軍民深度融合，而且需要打破內向型封閉發展格局，推進軍民融合發展國際化。國防工業是軍民融合發展的最重要領域，也是軍民融合發展國際化的最重要領域。國防工業軍民融合發展國際化具有自身特定內涵和發展要求。國防工業作為保障國家安全的戰略性產業，籌劃和推進國防工業軍民融合發展國際化，要求把維護和保障國家安全利益作為根本遵循，把增強國防工業基礎能力作為重要取向，把獲得比較經濟利益、技術利益和安全利益等作為直接動力。為了順利推進國防工業軍民融合發展國際化，需要發揮國家主導作用，有效監管和保障軍工企業產品技術出口轉讓，有效引導和監管國外對國防工業投資等行為，有效保障和引導軍工企業的對外投資等行為。

隨著新一輪產業革命的深入發展和經濟全球化的加快推進，不僅軍工企業與民用企業的界限日趨模糊，而且國內軍工企業和國外軍工企業邊界日趨模糊。因而，一些發達國家越來越多的軍工企業，一方面正在加速推進軍民深度融合，另一方面正加快向國際化方向發展，軍民融合發展國際化已成為國防工業發展的重要趨向。目前，我國軍工企業不僅軍民二元分離格局未能徹底破除，而且封閉發展的內向型特征依然存在，同全球經濟一體化的趨勢和發展要求不相適應。深入實施軍民融合發展戰略，加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，有必要充分利用國內國外軍民兩個市場和軍民兩種資源，按照“國際化投資、國際化生產、國際化協作、國際化配套、國際化經營”的發展思路，積極探索和大力推進國防工業軍民融合發展國際化戰略，既要瞄準國際軍民市場統籌規劃軍民技術開發和產品生產，又要著眼全球產業鏈優化配置軍民技術、生產和人力等資源，不斷提高國防工業參與國際分工的廣度和深度，加快提升軍工企業國際競爭力，更好地服務國家安全與發展戰略。

一、國防工業軍民融合發展國際化的特定內涵

國防工業國際化的深度發展已經是一個不爭事實，不少軍工企業，比如MBDA公司（歐洲導彈集團）自其組建之日起就是天生的國際化企業。但國防工業軍民融合發展國際化，并不等同于國防工業國際化，也不等同于軍民融合發展國際化，更不等同于一般民用產業軍民融合發展國際化。國防工業作為一個特殊產業，其軍民融合發展國際化具有自身的特定內涵和發展特點。

（一）概念界定

國際化或全球化意指商品、服務、資本和技術等在世界性生產、消費和投資領域中的擴散，是以國際市場為導向，以獲取國際經營利益為目的，國際性地利用生產要素，積極參與國際分工和國際競爭的過程，其范疇主要涉及海外運作、擁有海外資產以及管理風格、戰略、組織結構的國際化導向等方面。隨著全球經濟一體化加快推進，不同經濟領域特別是不同產業領域的國際化趨勢不斷強化，國防工業軍民融合發展國際化趨勢日益顯現。然而，目前理論界和實務界尚未就國防工業軍民融合發展國際化問題進行專門系統研究，更未對國防工業軍民融合發展國際化給出一個明確的、統一的權威界定。

從目前的研究情況來看，學界的研究主要集中于國防工業軍民融合發展國際化的相關領域，比如，國防工業國際化、特定軍工產業國際化、軍民融合國際化等，并就這些相關概念進行了界定。國防工業國際化，是指武器系統的研究開發、制造、銷售等，從傳統單一國家模式轉向國際化開發、生產以及市場營銷的模式；特定的軍工產業，比如航空工業國際化，是指跨國界的航空系統和零部件的國際合作設計、生產和銷售關系的發展趨勢；軍民融合國際化，就是軍民融合思想在海外的戰略運用和有機拓展，包括海外活動的軍民合作方式、海外的軍民設施資源整合運用，以及對軍民融合規劃運籌、機制保障、任務牽引和法規支撐的國際化導向等各個方面。

根據有關國際化的界定和國防工業軍民融合發展國際化的內在規定性，可對國防工業軍民融合發展國際化作如下界定：國防工業軍民融合發展國際化，是國防工業軍民融合發展由國內市場向國際市場拓展的漸進演變過程和不斷進行組織學習的過程，是國防工業積極參與國際軍民產業鏈和國際軍民產品價值鏈的分工，充分利用和有效發揮國內國外兩個市場和兩種資源比較優勢，實現軍民資源跨國轉移和配置、軍民技術跨國合作開發，以及軍民產品跨國研制、設計、生產、銷售、服務等，從而加快提升軍民資源配置能力和效率，并從國際市場和國際經營中獲取最大利益的所有活動和經營方式。簡言之，國防工業軍民融合發展國際化，就是國防工業軍民融合發展融入國際防務和民用市場，參與防務產品和民用產品研制、生產、服務等國際分工，以及防務產品和民用產品價值分配等過程及其活動。

（二）主要內涵

從國防工業軍民融合發展國際化概念界定可以看出，國防工業軍民融合發展國際化的內涵十分豐富。從國際化參與主體來看，主要有軍工科研院所軍民融合發展國際化、軍工生產企業軍民融合發展國際化、軍工供應商軍民融合發展國際化、軍工服務商軍民融合發展國際化等；從軍民（技術、產品、工程、服務等）業務關系來看，包括國防工業軍用業務軍民融合發展國際化、民用業務軍民融合發展國際化、軍民兩用業務軍民融合發展國際化；從國際化的密切程度來看，包括國防工業軍民融合發展的緊密型國際化、半緊密型國際化、松散型國際化；從國際化的內容來看，包括國防工業軍民融合研究與開發（R&D）國際化、軍民融合生產國際化、軍民融合營銷國際化、軍民融合服務國際化；從市場的國際化來看，包括軍民生產要素（資本、科技、勞力等）市場國際化、軍民產品（物質產品、知識產品等）市場國際化等；從國際化的方式來看，包括國防工業的軍民產品國際貿易、軍民技術的國際合作、軍民企業的跨國并購、軍民企業的跨國合營等。

二、國防工業軍民融合發展國際化的特殊要求

國防工業是國民經濟領域的一個特殊產業，它的存在和發展主要是保障和滿足國家防務需求，包括平時防務力量發展的常態需求和戰時不同形態、不同等級、不同規模戰爭的應急需求，其提供的軍事技術、軍事裝備等防務產品影響和規定著一個國家軍事力量及其國家安全的狀況。同時，國防工業還是一個國家的重要科技和工業基礎，影響和制約著一個國家的科技工業基礎和發展水平。因而，國防工業軍民融合發展國際化必然有自身的特殊要求，特別是要平衡好獨立自主與對外開放、安全利益與經濟利益等方面關系。

（一）根本遵循：國家安全利益

國防工業是事關國家安全的戰略型產業，其發展不僅要服務于國家經濟建設，而且更要服從和服務于國家安全利益需求。有效維護和保障國家安全利益，是國防工業軍民融合發展國際化的首要任務。從這個意義上講，推動國防工業軍民融合發展國際化就必須以保障和維護國家安全利益作為根本遵循或指導原則，始終把國家安全利益放在第一位。

堅持把國防工業軍民融合發展國際化納入國家總體安全戰略進行統籌和謀劃。隨著國際國內安全環境和形勢的變化，“我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜。”為此，我們必須牢固樹立總體國家安全觀，努力構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等一體的國家安全體系。以總體國家安全觀為遵循，我國專門制訂了《國家安全戰略綱要》、修訂并頒布實施了《國家安全法》等法律法規。為了更有效地維護和保障國家安全利益，客觀上需要把國防工業軍民融合發展國際化納入國家總體安全戰略的整體設計之中，統籌和謀劃國防工業軍民融合發展國際化戰略目標、戰略任務、戰略方向、戰略重點、戰略任務、戰略路徑、戰略舉措等等，健全和完善國防工業軍民融合發展國際化的體制機制和政策制度。

堅持把國家安全利益需要作為推動國防工業軍民融合發展國際化的行為指南。國家安全戰略的制定和實施取決于國家安全利益需要，國家安全利益是指一個國家能夠在不受“威脅”和“傷害”的條件下，自主地生存與發展具有的權利，反映著國家生存和發展所具有的自由度，主要包括政治安全利益需求、經濟安全利益需求、軍事安全利益需求等。隨著我國綜合國力的不斷提升和國際影響力的不斷增強，我國國家安全利益邊界和范圍正在不斷拓展，傳統安全利益問題與非傳統安全利益問題相互交織，國內安全利益問題與國際安全利益問題相互影響。籌劃和推進國防工業軍民融合發展國際化，必須把有效維護保障國家日益拓展的安全利益作為行為指南，不僅要有助于更好地維護保障領土、軍事、政治等傳統安全利益，而且要更有效地維護保障網絡、資源、科技、生態、信息等非傳統安全利益。

始終堅持把不危及國家安全利益作為推動國防工業軍民融合發展國際化底線。安全和發展存在著辯證關系，“既重視發展問題，又重視安全問題，發展是安全的基礎，安全是發展的條件”。國防工業軍民融合發展國際化給國家安全利益的維護，既帶來了契機，又面臨著風險。推進國防工業軍民融合發展國際化，需要力避為了眼前經濟利益犧牲國家安全利益的傾向，在推進國防工業軍民融合發展國際化進程中，要著力加強安全情報信息收集研判，建立安全風險預案體系和風險評估監測預警，強化安全審查和監管制度建設，加強安全危機管控等，需清晰準確判斷國防工業軍民融合發展國際化的有關活動是否對國家安全構成威脅，努力克服重要軍事生產、軍事核心技術、關鍵技術失密泄密和受制于人等傾向的產生，防范帶來重大外交、政治、經濟風險等問題。

（二）重要取向：增強基礎能力

國防工業基礎能力是指一國在與國防產品（或服務）相關的活動中所具有的技能、水平與能力的表征，其物化部分是與武器裝備發展相關的科研、生產設備設施和人力資源，其非物化部分表現為一系列科學、技術、知識與管理。國防工業基礎能力是衡量一國國防工業整體實力和發展水平的重要標志，能為增強國家軍事實力和促進經濟繁榮提供雄厚科技工業基礎，是國防工業發展的重要目標，因而也是統籌推進國防工業軍民融合深度發展和國際化的根本取向。

堅持把國防工業軍民融合發展國際化納入國防工業基礎能力評估體系。增強國防工業基礎能力，已成為各國發展國防工業的共同目標和努力方向。為了增強國防工業基礎能力，以美國為代表的世界軍事強國極為重視國防工業基礎能力建設的評價。早在1996年，美國防部就頒布了指令（DoDI）5000.60-H《國防工業能力評估》，明確了對國防工業能力進行評估的職能部門、任務分工和職責要求；1997年，美國會還將國防工業能力評估編入《美國法典》第10章第2504條，要求國防部需每年向國會提交國防工業能力評估報告。2014年7月18日，美國防部發布最新版指令（DoDI）5000.60，將《國防工業能力評估》改名為《國防工業基礎評估》，表明美國政府將更加重視國防工業的“基礎”能力建設，該指令成為美國推進國防工業各項建設的重要指南。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國國防工業得到了快速發展，國防工業基礎能力有了很大提升，但同發達國家相比仍有很大差距。為了強化國防工業基礎能力建設，要在健全完善國防工業基礎能力評價體系基礎上，堅持把國防工業軍民融合發展國際化納入國防工業基礎能力評價體系，用國防工業基礎能力建設評價內容、評價標準和評價辦法等籌劃和推進國防工業軍民融合發展國際化，使國防工業軍民融合發展國際化能同國防工業基礎能力建設相協調、相同步和相契合。

堅持把增強基礎能力作為國防工業軍民融合發展國際化決策的重要依據。增強國防工業基礎能力，是美國等世界主要軍事強國對國防工業各項發展進行決策的重要依據。2003年，美國防部發布的《國防工業轉型路線圖》中，提出了“基于作戰能力的國防工業基礎”構想，并據此確立了國防工業轉型發展藍圖；2010年，美國防部發布的《四年一度防務評審》中，明確要求確保美國擁有健康、安全、創新和富有活力的國防工業基礎，從而有足夠的能力保障作戰部隊需求；2013年，美國戰略與預算評估中心（CSBA）發布的《保持美國工業基礎的戰略資產地位》研究報告，提出了“核心能力”概念和建設“核心能力”目標任務，并提出了參考性清單，即：全球非核化精確打擊、靈活有效的核武裝力量、戰役級軍種聯合作戰的兵力投送和保障海洋、軌道空間、電磁頻譜的介入及行動自由、密碼技術體系、實戰訓練。其確定的基礎核心能力建設目標，成為美國制定有關國防工業發展政策的重要依據。在籌劃推進我國國防工業軍民融合發展國際化過程中，不僅要有明確的國防工業基礎能力建設目標和任務，而且在國防工業軍民融合發展國際化有關政策和活動進行決策時。需以是否有利于增強國防工業基礎能力為依據，堅持把基礎能力作為評估國防工業軍民融合發展國際化效果的重要標準。為了通過國防工業軍民融合發展國際化不斷提升和增強國防工業基礎能力，需要把國防工業軍民融合發展國際化對增強國防工業基礎能力的狀況作為檢驗評估國防工業軍民融合發展國際化效果的重要標準。在推進國防工業軍民融合發展國際化過程中，無論是制定國防工業軍民融合發展國際化相關政策的實施效果，還是軍工單位開展的軍民融合發展國際化具體業務的執行效果，或整個軍工產業軍民融合發展國際化的取得成果等，都應當以是否提升了國防工業基礎能力特別是科技創新基礎能力，以及在多大程度上增強了國防工業基礎能力等作為重要的衡量標準。為此，就需要加強國防工業軍民融合發展國際化數據庫建設，實時反映和及時調整國防工業軍民融合發展國際化有關政策和活動。

注:本文系國家社會科學基金資助項目“國防工業發展的軍民融合戰略研究”（12BJY077）、江蘇省社會科學基金項目“經濟與國防協調研究”（16WTB005）、江蘇省軍民融合發展辦公室重點項目“江蘇省軍民融合發展‘十三五’規劃”（項目編號：16WTA001）的階段性成果。

［1］[法]雅克?阿達：《經濟全球化》，何競、周曉幸譯，中央編譯出版社2000年版。

［2］周尚志：《中國制造業在國際化中的學習》，《機電新產品導報》2003年第6期。

［3］朱啟超：《國防工業全球化及其影響》，《戰略與管理》2000年第5期。

［4］張大信：《航空工業的國際化趨勢》，航空工業出版社1991年版。

［5］武成剛、張茜：《以軍民融合國際化戰略建設海外行動支撐保障體系》，《教學研究資料》2012年第11期。

［6］《堅持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路》，《人民日報》2014年4月16日第一版。

［7］《我國的地區安全環境與安全利益》，《世界經濟與政治》1998年第7期。

［8］《堅持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路》，《人民日報》2014年4月16日第一版。

杜人淮，解放軍南京政治學院教授、博士生導師，軍民融合理論研究資深專家。）