江陰觀察：“大部制”市場監管的基層執行力

王克

黨的十八大以來，“低門檻準入、高效能監管”成為轉變政府職能、創新行政管理的重要導向，新產業、新業態的“與時俱進”則對市場經濟秩序提出新要求。順應這一形勢，許多地方尤其是縣級政府紛紛將工商、質監、食藥監等部門合而為一，試圖以綜合執法消除監管盲區。幾年過去，此類“大部制”模式效果如何、問題何在？近日，《中國經濟周刊》記者前往民營經濟發達、市場監管繁雜因而更應具有樣本意義的江蘇省江陰市進行相關調研。

質量安全也是市場秩序

2015年1月16日，以破除“分而治之”監管弊端為目標，江陰市整合原工商、質監、食藥監及衛生部門承擔的相關監管職責，掛牌成立市場監督管理局（下稱“江陰市場監管局”），此舉意味著“職能融合”后的700多名工作人員開始承擔13萬家市場主體從生產、流通到消費環節的一體化、全過程監管之責。

監管人員與監管對象的比例高達1：185，許多人對這樣的體制改革并不看好，更有專業人士對改革的動因與結果產生了懷疑。一位衛生系統的干部對《中國經濟周刊》記者說，工商部門監管的是市場主體交易行為，目的是維護市場秩序和環境；而質監和食藥監關注的是特定產品供給質量，屬于公共安全范疇，兩者的定位和范式截然不同。因此他認為，各地一哄而起的以原工商管理隊伍為主體全盤接收產品質量和食品安全監管責任，僅是專業力量不足就可能導致其陷入履職困境。在一些“老工商”口中，記者也聽出了一些不同的聲音：不同部門、不同性質人員在工作思路、執法理念、行為規范、技術方法等方面都存在較大差異；與質量監督和食品安全相生相伴的行政問責風險直接“下沉”到分局，更讓基層干部感到壓力山大。

江陰市場監管局局長陳俊虎并不否認出現上述問題的客觀理由，但他認為這些并非主要矛盾，更不是無解方程。“工商、質監與食藥監曾經有所分工，但究其本質都是維護市場經濟特定的規則和規范，如果這樣理解‘市場經濟秩序的內在邏輯就不存在無法逾越的技術鴻溝。”陳俊虎告訴《中國經濟周刊》記者，“N局合一”后，江陰市場監管局所做的第一件事情是“新市場監管文化建構”，努力在組織、思想、法規、技術等方面實現“五湖四海”的深度融合，以增強凝聚力、提升執行力、強化戰斗力、激發創造力。“我們引導和推動以積極的心態適應體制、歸屬、崗位和待遇的變化，在理解、尊重、信任、互助的氛圍中實現干部職工的心理認同和專業互通。”陳俊虎說，“我們將這一過程稱作‘以文化人，而這個‘文的一個重要支撐點就是全局上下對‘市場經濟秩序形成的共同認知。”

在江陰市場監管局，《中國經濟周刊》記者還了解到，該局以《行政處罰法》及相關法律法規為依據，統一法律文書、明確工作職能、梳理檢查項目、優化執法程序，合并形成行政處罰文書61種、行政投訴格式文書9種，并制定出一整套與之相應的管理規范和工作流程，“更全面、更專業、更科學”被確立為此類組織重構與流程再造的基本原則與價值導向，“一次出動、全面體檢”等創新舉措則為日常監管與專項執法向全領域延伸、全方位覆蓋提供了有效方法。

抵近監管彰顯傳統優勢

遍及城鄉的工商分局（所）是歷史形成的基層市場監管機構，或許正是因為這些“觸角”的廣泛存在和有效運轉，“N局合一”以工商部門為主體才成為各級政府的首選之策。

江陰市場監管局黨委委員鄭力強告訴《中國經濟周刊》，機構整合后原江陰工商部門的15個基層分局隨即變身為市場監管分局。監督管理更近源頭，對市場主體來說，守法成本大為降低；對監管部門而言，行政資源更顯集約，一個部門負全責、一套流程優監管、一支隊伍抓執法、一個平臺管信用、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權。2016年全局辦理市場主體登記22346戶，換發“一照一碼”營業執照38637戶，到2016年底時江陰各類市場主體已達132320戶。

鄭力強還告訴《中國經濟周刊》，作為全國知名品牌示范區，江陰市場監管局2016年把過去分散在工商、質監、食藥監三局的商標戰略、名牌培育、標準戰略工作進行整合。目前，全市共有世界名牌1個、中國名牌13個、省名牌125個；江蘇省質量獎單位3家、無錫市市長質量獎單位5家；江蘇陽光集團、興澄特鋼2家企業獲得“中國質量獎提名獎”；2016年，新增能源管理體系認證獲證企業7家，全市累計通過認證企業33家；全年共注冊商標2863件，馳名商標總數達52件、著名商標162件、知名商標340件，全市有效注冊商標總數已達30671件；2016年還完成13項國家、行業標準制修訂工作，新增11項國家、行業標準立項，自2006年江陰市實施技術標準戰略以來，全市已有100余家企業主持制修訂了345項國家、行業標準；建成2個省級農業標準化示范區，新增全國標準化工作組1家，國家級示范區1個、省級示范區1個。

據鄭力強介紹，2016年，江陰市場監管局在食藥領域先行推開對基層分局的考核評比和食品、藥品中隊指導分局辦案的工作機制，檢查食品生產、經營單位16177家次，檢查各類涉藥涉械企業603家次，全市505家藥品零售企業全部通過GSP認證。整合原分屬農林、衛生、糧食、質監等部門檢測機構成立的食品安全檢測中心也已成功運行。該局還不斷完善司法銜接、快速反應、交叉辦案、協查協辦等工作機制，以立體化監管模式全方位整治市場經濟秩序，年內辦案727起，移送公安部門案件17起。

另據了解，“N局合一”后，江陰市場監管局所屬各技術機構努力提升專業水準，擴大服務覆蓋面，檢測產品參數、校準項目、檢測項目均有不同程度的增加。2016年，質檢所完成檢驗報告20000余份，纖檢所完成14000余份，計量所檢定校準計量器具15.7萬件，研究所幫助企業新制定企業標準165個；近兩年，12項實用新型專利獲國家知識產權局授權；國家船舶材料質檢中心順利通過國家質檢總局驗收。

敏行訥言期待改革深化

江陰市場監管局的“轉型升級”使人們從某一層面看到了“一個部門管市場”的“政治正確性”，但《中國經濟周刊》記者注意到，各地對“大部制”的期望還不止于此，瀏覽已有的媒體報道，提及“N局合一”，“1+1+1>3”之類的溢美之詞比比皆是。

陳俊虎認為，對職能歸并“溢出效應”的過度解讀不是科學態度，大唱贊歌更為時過早，因為實際操作中仍然存在許多僅憑地方政府積極性無力解決的問題。“行政體制只改到縣級以下是否合適、執法主體改變了法律體系怎么配套、監管職責下放后技術資源如何下沉……許多問題都是非常現實的，你無可回避。”陳俊虎說。

陳俊虎的說法在《中國經濟周刊》記者隨后的相關調研中得到了印證。在江陰以外的一些地方，許多市場監管官員都向記者反映，市場監管機構只改到縣級帶來很多問題。其一，法律法規難以適時調整和完善——地級市以上大多仍是舊有體制所以無意調整，亟須調整的縣級機構又缺少立法權限，“變通行事”則給行政行為帶來履職風險；其二，信息化建設嚴重滯后——原工商、質監和食藥監等部門各有一套成熟的信息系統，但基層的“N局合一”不能促使高層數據互通和系統融合，監管數據常常會被要求以不同側重歸集上報，既極大增加基層工作量又無法實現大數據的有效利用；其三，縣級市場監管部門比一般機構多出若干“主管機關”，一個科室往往要對應上面N個廳（局）的若干處室，一項工作多頭指揮、多重部署，具體要求則政出多門甚至互相抵牾，基層執行者常常不知所措、顧此失彼；其四，監管力量與監管任務不相適應。以風險最大的食品藥品安全監管為例，即使把專職和兼職干部都統計在內，人均監管對象超過百戶不足為奇，“全面覆蓋”至少在近期很難實現。

《中國經濟周刊》記者在調研中還聽到了這樣一種反映——由于食品安全特別敏感又極易“失察”，“N局合一”后實際上基層市場監管分局（所）主要精力往往都用到了食品企業的檢查和管控；而不少政府官員錯誤地認為隨著商事制度改革的不斷推進，工商行政管理部門原有的職能所剩無幾，“服務經濟”的重要職能被人為弱化，一些地方的市場監管人員甚至被抽調從事征地拆遷、秸稈禁燒甚至征收城鎮生活垃圾處理費等工作。

對于市場監管機構今后的走向，多數受訪者預測仍會以“合”為主流，但同時認為如果這種整合繼續停留在縣級層面，“最寬松環境、最嚴厲監管”的改革初衷難以真正實現，因此希望盡快出現“自上而下”的改革模式，從而使市場經濟秩序的整個體系發生根本性變革。

“以全新的體制和機制監管市場是時代賦予的歷史使命和法定職責，盡管在簡政放權的語境下‘主體責任明顯多于‘行政職權。我們期待更有力度、更成系統的頂層設計，但我們拖不起、等不到、靠不了，只有先干起來，而且努力把它干好。”陳俊虎說。