基于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控下的高校內(nèi)部控制研究

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642）

基于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控下的高校內(nèi)部控制研究

郭志丹，唐穗，傅 揚(yáng)

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642）

基于各級(jí)主管部門的政策要求和高校經(jīng)費(fèi)呈多元化增加的現(xiàn)實(shí)背景，探討基于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控下的高校內(nèi)部控制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前高校內(nèi)部控制存在著內(nèi)部控制環(huán)境不佳、內(nèi)部控制制度不健全、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制薄弱等問(wèn)題。高校必須建立良好的控制環(huán)境、完善內(nèi)部控制制度和監(jiān)督體系，加強(qiáng)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中和事后全過(guò)程控制，并建立決策與信息披露機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的信息化。

高校經(jīng)貿(mào)；財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部控制

高校內(nèi)部控制是高校為了保證單位活動(dòng)的安全合法、提供真實(shí)完整的財(cái)務(wù)信息、防范和預(yù)防腐敗、提高管理水平和運(yùn)行效益而在高校內(nèi)部采取的一系列責(zé)權(quán)明確、制衡有力的組織措施和業(yè)務(wù)處理程序。高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是指高校在各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)中存在的各種難以控制或預(yù)料的因素，使得財(cái)務(wù)狀況具有不確定性，從而使學(xué)校蒙受財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部控制是緊密聯(lián)系的，現(xiàn)行大學(xué)內(nèi)控制度不完善是高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的根源，離開(kāi)了內(nèi)部控制，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效控制。因此，要有效控制高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要從強(qiáng)化單位的內(nèi)部控制著手。

一、研究的背景

1、政策背景

近年來(lái)，隨著高等教育改革向縱深方向發(fā)展，高校的教育質(zhì)量和辦學(xué)水平有了很大的提高，高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也越來(lái)越多，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道呈現(xiàn)多元化，特別是近年來(lái)，廣東省政府、省財(cái)政廳先后出臺(tái)文件，引導(dǎo)全省高水平大學(xué)建設(shè)，財(cái)政撥入經(jīng)費(fèi)增幅較大，高校自主支配的資金和支配權(quán)均大大增加，保障了高校平穩(wěn)、快速、健康的可持續(xù)發(fā)展。

伴隨著高校的快速發(fā)展，以及資金量的增大，高校的貪污受賄案件時(shí)有發(fā)生，高校管理中存在的問(wèn)題也越來(lái)越突出，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，高校的發(fā)展逐漸被財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)制約。2012年11月29日財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行；2015年3 月24 日，教育部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見(jiàn)》，要求學(xué)校主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作，將高校內(nèi)部控制提到了政策的高度，這為高校防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)內(nèi)部控制提出了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

表1 廣東某高校近五年經(jīng)費(fèi)情況表 （單位：萬(wàn)元）

2、現(xiàn)實(shí)背景

（1）高校經(jīng)費(fèi)收支呈現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)趨勢(shì)。近年來(lái)，高校經(jīng)費(fèi)收支總額呈現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)趨勢(shì)，以廣東某高校近五年收支情況為例，見(jiàn)表1。

由表1可知，2011—20105年，該高校經(jīng)費(fèi)總額無(wú)論是收入還是支出均呈大幅增長(zhǎng)，2015 年的總收入221875萬(wàn)元，比2011年的總收入141604萬(wàn)元增加8億余元，增幅超過(guò)50%，同時(shí)總支出也呈逐年遞增趨勢(shì)。

（2）高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源出現(xiàn)多層次、多元化的特點(diǎn)。目前高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道多樣化，既有財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)收入、縱向橫向科研經(jīng)費(fèi)，又有來(lái)自社會(huì)的各類捐款、銀行貸款，經(jīng)費(fèi)來(lái)源呈現(xiàn)多樣化的新格局。由于經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道和多元化的增長(zhǎng)，對(duì)高校的快速發(fā)展提供了更多資金保障，同時(shí)帶來(lái)資金日常管理方面的問(wèn)題日益突出，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，高校內(nèi)部控制的問(wèn)題不斷凸顯。

二、目前高校內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題與成因分析

目前，各高校均積極采取措施防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制，抓住契機(jī)開(kāi)展了一系列內(nèi)部控制活動(dòng)，也取得了一定的成效，但在執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論是從組織措施還是業(yè)務(wù)處理程序?qū)用妫匀淮嬖谥恍﹩?wèn)題，阻礙著內(nèi)部控制的良好開(kāi)展。

1、對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)部控制環(huán)境不佳

大多數(shù)的高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情，況且我國(guó)高校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)多為學(xué)科的專家，但對(duì)高校管理知識(shí)相對(duì)貧乏，他們經(jīng)常沿用慣例和老辦法進(jìn)行管理，對(duì)于防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)內(nèi)部控制停留于上級(jí)文件的被動(dòng)執(zhí)行層面，難以根據(jù)本校的情況自行創(chuàng)新。各高校幾乎沒(méi)有專職的或者兼職的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，多數(shù)情況下聽(tīng)命于校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性不夠，并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

高校管理目標(biāo)明確，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往合一，呈現(xiàn)出行政權(quán)力為主，部門高度性集中權(quán)力的特點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力高度集中，教職工代表大會(huì)并不能發(fā)揮教職工參與學(xué)校管理、考評(píng)管理層工作績(jī)效的職能。組織結(jié)構(gòu)不盡完善，其管理往往自上而下，逐級(jí)傳達(dá)執(zhí)行，下級(jí)對(duì)上級(jí)缺乏有效的監(jiān)督和制約，容易導(dǎo)致以權(quán)謀私、循私舞弊的現(xiàn)象。

2、內(nèi)部控制制度不健全，缺乏科學(xué)的管理機(jī)制

現(xiàn)行高校內(nèi)部控制度存在不系統(tǒng)、不合理、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，控制的范圍比較狹窄，往往只局限在單位的會(huì)計(jì)控制，管理層和其他相關(guān)部門受內(nèi)部控制制度約束的范圍和作用有限。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》出臺(tái)后，各高校還停于準(zhǔn)備階段，缺乏具體的內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施策略，尚未把《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》與高校自身的實(shí)際很好地聯(lián)系起來(lái)，沒(méi)有形成嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，沒(méi)有形成統(tǒng)一的單位內(nèi)部控制整體框架，因而難以形成以制度管事、以制度管人的科學(xué)的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制制度建設(shè)存在滯后性，內(nèi)部控制建設(shè)往往流于形式。

3、內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，資金來(lái)源的無(wú)償性使得高校管理層缺乏對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和防范意識(shí)。高校快速發(fā)展的過(guò)程中，一些大規(guī)模的基建投資項(xiàng)目不斷產(chǎn)生，雖然也進(jìn)行了招投標(biāo)，但參加論證的專家多為各部門負(fù)責(zé)人，對(duì)項(xiàng)目投資決策的經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不夠，往往對(duì)投資活動(dòng)中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的評(píng)估與分析。執(zhí)行過(guò)程中控制效果甚微，一是已有的內(nèi)控制度比較單一，往往局限于某一事項(xiàng)的管理，不具風(fēng)險(xiǎn)防范的系統(tǒng)性和全面性；二是具體實(shí)施中，當(dāng)遇到實(shí)際問(wèn)題時(shí)出于人情考慮而回避制度執(zhí)行，使現(xiàn)有的內(nèi)控制度難以達(dá)到預(yù)期效果，大多沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

要想有效地評(píng)估和防范風(fēng)險(xiǎn)，首先得找出風(fēng)險(xiǎn)所在，進(jìn)而采取有效措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前高校風(fēng)險(xiǎn)的防范多為依靠財(cái)會(huì)人員和決策層的經(jīng)驗(yàn)，而不是依靠必要的標(biāo)準(zhǔn)、程序、手續(xù)和方法技術(shù)等制度約束，更沒(méi)有一套完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，既不可靠，也加大了管理層的壓力。

4、內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制薄弱，信息溝通機(jī)制不順暢

高校內(nèi)部控制監(jiān)控渠道過(guò)于單一，高校實(shí)施監(jiān)督檢查的主要部門是紀(jì)委、審計(jì)部門，而紀(jì)委審計(jì)部門一方面人手很少，難以在監(jiān)督過(guò)程中面面俱到，另一方面紀(jì)委和審計(jì)部門都是高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)，處于高校的領(lǐng)導(dǎo)之下，其審計(jì)和監(jiān)督的結(jié)果在權(quán)威性、獨(dú)立性和公正性方面均受到影響，在開(kāi)展內(nèi)部控制監(jiān)督過(guò)程中，往往很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。現(xiàn)行高校監(jiān)督部門的監(jiān)督主要是事中事后監(jiān)督，以及對(duì)某一具體業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的審計(jì)，學(xué)校并未建立起全面的監(jiān)督檢查機(jī)制，監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行不到位。

按照控制論理論，有效反饋控制信息，才能逐漸地使控制系統(tǒng)處于動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)。目前，大多數(shù)高校的各職能部門都建立了為本部門服務(wù)的相應(yīng)的信息系統(tǒng)，如財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、科研、學(xué)生、圖書等多項(xiàng)管理系統(tǒng)，然而，這些信息系統(tǒng)各自獨(dú)立而封閉，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)學(xué)校信息系統(tǒng)的統(tǒng)一整合，信息在溝通和傳遞過(guò)程中存在一定的障礙，難以提供進(jìn)行全校性系統(tǒng)控制的完整共享信息。

三、對(duì)策與建議

1、建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是影響內(nèi)部控制有效進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，要建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，就必須建立合理的內(nèi)部控制組織架構(gòu)和工作機(jī)制。高校應(yīng)設(shè)置專職的或者兼職的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成員由校長(zhǎng)和其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及部分專家組成，對(duì)全校內(nèi)部控制事項(xiàng)進(jìn)行指導(dǎo)和管理；在全校范圍內(nèi)設(shè)置內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)關(guān)鍵崗位的工作人員嚴(yán)格工作職責(zé)，并實(shí)行定期輪換制度，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，積極發(fā)揮相關(guān)部門和崗位的職能作用；定期開(kāi)展宣傳和培訓(xùn)，使廣大教職工了解內(nèi)部控制的基本知識(shí)并自覺(jué)執(zhí)行，形成良好的工作機(jī)制，創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，只有在好的內(nèi)部控制環(huán)境下，才能保證學(xué)校的各項(xiàng)活動(dòng)得到有效監(jiān)督和控制，避免或降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2、完善內(nèi)部控制制度和監(jiān)督體系

高校內(nèi)部控制的目的是指通過(guò)內(nèi)部控制保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理合規(guī)，保證單位資產(chǎn)的安全有效，保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整，有效的預(yù)防和防范舞弊，以此提高高校公共服務(wù)的效率和效果。正因?yàn)槿绱耍咝５膬?nèi)部控制不僅僅是少數(shù)部門或少數(shù)個(gè)人的事情，高校內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)涵蓋學(xué)校的方方面面，包括：資產(chǎn)、采購(gòu)、預(yù)算和合同。在制定學(xué)校內(nèi)部控制制度時(shí)，先要有內(nèi)部控制的目標(biāo)框架和控制體系，才能使我們制定的制度目標(biāo)明確，結(jié)構(gòu)合理，在此基礎(chǔ)上根據(jù)學(xué)校的具體情況形成本校的有針對(duì)性和可操作性的學(xué)校內(nèi)部控制制度。如圖1所示。

圖1 高校基于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控下的內(nèi)部控制體系

審計(jì)在高校內(nèi)部管理中具有評(píng)價(jià)、監(jiān)督和服務(wù)的職能，要充分發(fā)揮審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督作用，給予審計(jì)紀(jì)檢部門適當(dāng)?shù)臋?quán)限，保證審計(jì)監(jiān)督的客觀性、公正性，同時(shí)，建立由全體師生監(jiān)督內(nèi)部控制運(yùn)行的機(jī)制，確保內(nèi)部控制監(jiān)督信息的有效傳遞。內(nèi)部控制不僅僅是事情發(fā)生后進(jìn)行糾錯(cuò)和整改，更應(yīng)該防患于未然，因此，強(qiáng)調(diào)將監(jiān)督檢查貫穿于業(yè)務(wù)的事前發(fā)生階段、事中進(jìn)行階段和事后反饋階段，實(shí)現(xiàn)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的全過(guò)程控制和監(jiān)督。

3、建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和績(jī)效考核機(jī)制

建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是防控風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。高校應(yīng)定期或不定期進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改。首先，高校所有的成員都應(yīng)積極參與到風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)的全員防控；其次，風(fēng)險(xiǎn)管理盡可能多的復(fù)蓋到學(xué)校的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，包括資金資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、負(fù)債管理、學(xué)術(shù)活動(dòng)等多個(gè)方面，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)的全領(lǐng)域防控；再次，高校要建立一套好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范指標(biāo)體系，利用有效的方式方法做好事前、事中、事后控制，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)的全過(guò)程防控；最后，將風(fēng)險(xiǎn)防范與績(jī)效考核掛鉤，如將用款績(jī)效與下年預(yù)算掛鉤，將工作績(jī)效與個(gè)人考核掛鉤，并實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)防范失控問(wèn)責(zé)制。做到風(fēng)險(xiǎn)防控有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)督、完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)有反饋，形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防范有效的良好內(nèi)部控制機(jī)制。

4、建立決策與信息披露機(jī)制

據(jù)有關(guān)研究：信息交流與反饋在高校內(nèi)部控制建設(shè)中作用最為顯著。信息交流與反饋系統(tǒng)的小范圍增長(zhǎng)能夠帶動(dòng)內(nèi)部控制水平的較大提高。因此，高校應(yīng)建立良好的信息溝通渠道，讓各個(gè)部門、廣大教職工都參與到內(nèi)部控制活動(dòng)中，以提高內(nèi)部控制的效率和效果。高校應(yīng)有效地整合學(xué)校的網(wǎng)絡(luò)資源，將分散在各職能部門的如財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、學(xué)生、圖書、合同、科研項(xiàng)目等管理信息系統(tǒng)，整合為一體，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，以最短的時(shí)間獲取內(nèi)部控制所需的各項(xiàng)數(shù)據(jù)資料。然后在數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，建立全校性的自動(dòng)控制系統(tǒng)，將有關(guān)控制事項(xiàng)錄入信息系統(tǒng)中，由系統(tǒng)自動(dòng)生成控制狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的自動(dòng)控制，減少或消除人為操作因素。

實(shí)行重大決策民主化，一方面重大決策領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定，另一方面，對(duì)于關(guān)系到民生的重大事項(xiàng)如校園規(guī)劃建設(shè)等，可在全校范圍內(nèi)征求意見(jiàn)，聽(tīng)取師生的想法，并將最終決議公開(kāi)，調(diào)動(dòng)全體教職工參與管理和內(nèi)部控制的積極性。通過(guò)內(nèi)部控制的信息化，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化和常態(tài)化。

[1] 姜琳、孫經(jīng)緯、李勇：系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)視角下高校內(nèi)部控制的研究分析[J].會(huì)計(jì)之友，2016（03）.

[2] 楊從印、劉曉華：高校內(nèi)部控制制度建設(shè)情況調(diào)查分析——以教育部直屬高校為例[J].財(cái)會(huì)通訊，2016（04）.

[3] 劉正兵：基于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控視角的高校內(nèi)部控制框架體系構(gòu)建研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（02）.

[4] 陳留平、魏微、張猛超：論我國(guó)高校內(nèi)部控制建設(shè)——基于江蘇高校的調(diào)查[J].高校教育管理，2014（01）.

（責(zé)任編輯：占雨秀）