中國海洋環境管理體制：變遷、困境及其改革

王 剛 宋鍇業

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

中國海洋環境管理體制：變遷、困境及其改革

王 剛 宋鍇業

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

近年來，中國海洋環境問題在類型、規模、性質等方面發生了深刻變化，近海海域環境污染也日益嚴峻。究其根源，海洋環境管理體制陷入了瓶頸性障礙。通過回溯我國海洋環境管理體制變遷的歷史與現狀，總結出我國海洋環境管理體制是一種“條塊結合、以塊為主、分散管理”的屬地管理體制，歸納了其存在著“職能管理體制”、“行政區劃行政”與海洋環境一體化間沖突與張力的問題癥結。針對這一癥結，在“漸進增量”的改革原則下，提出縱向與橫向兩個備選方案，前者側重于縱向權力關系束的重塑，對整體管理體制進行調整；后者側重于在現有管理體制下，加強橫向政府間關系的邊際調整，主張分散而漸次的轉變到“垂直管理、區域管理、綜合管理”的體制中。

海洋環境管理體制；屬地管理；垂直管理；區域海洋環境

近些年來，以赤潮、溢油污染和海洋傾廢為代表的海洋環境問題屢見不鮮，舉凡有較大影響的海洋環境事件往往都涉及到這些問題。縱觀國內重大海洋環境污染個案，無論是青島及黃海沿岸滸苔事件(2008，2013)、大連新港溢油事件(2010)、還是波及6200平方公里海域、影響涉及山東、遼寧等四省份的蓬萊19-3油田漏油事故(2011)，我們都可以觀察到傳統海洋環境管理體制障礙、政策法規的滯后對當代海洋環境污染呈現出“疊加效應”的不適應。以赤潮為例，2010～2015年，我國沿海地區已發生334次，*筆者據2010～2015年《中國海洋環境狀況公報》整理。2010年～2015年，我國沿海地區赤潮分別發生了69次、55次、73次、46次、56次、35次，每年發生近60次。海洋環境污染正呈現出頻率增加、程度加深、影響擴大的趨勢，而近岸海域的嚴重污染、陸源污染排放的巨大壓力等也逐漸成為阻礙海洋經濟可持續發展的掣肘，并進一步影響我國海洋生態安全。但與海洋環境問題嚴峻的形勢相比，我國海洋環境管理“條塊分割、以塊為主、分散管理”的體制機制囿于基本延續了新中國成立后以行業職能管理為基礎，[1]綜合協調管理為走向的復合管理體制顯然已經不能適應海洋環境“一體化”的現實需求。[2](P62-63)鑒于此，本文擬在分析和梳理我國海洋環境管理體制現狀及問題的基礎上，試圖提出我國海洋環境管理體制的改革思路。

一、歷史回溯：我國海洋環境管理體制的變遷

從公共管理視閾來講，海洋環境管理體制實質上是海洋行政管理體制的一個子集。具體來說，是國家海洋環境管理相關的涉海組織的機構設置、職權劃分及其相應關系的各種體系與制度的統稱。從這一概念出發，海洋環境管理體制應包含靜態與動態兩大要素：前者主要指國家海洋環境管理的機構設置，管理職權的劃分；后者主要指部門間基于權力配置的互動關系與履職行為。[3]基于前述要素的不同組合，可以將海洋環境管理體制靜態地劃分為不同類型。下文將從我國海洋環境管理體制演變的歷史脈絡出發，對此作進一步考察。

(一)類型分析：基于我國海洋環境管理體制的歷史脈絡

1.“分散型—職能化”的海洋環境管理體制(1949-1979年)

建國初期至改革開放前，我國海洋環境管理體制始終未脫離“行業包干”的制度色彩。囿于當時的國際形勢，這一時期我國海洋管理的核心是“海防”問題，海洋環境管理則一直處于次要地位，[4]其具體管理模式是由中央和地方各職能部門分別管理。換言之，是陸地環境保護部門向海洋環境管理的職能延伸。雖然，1964年成立了我國第一個海洋事務管理的專門機構——國家海洋局(SOA)，但其職能僅限于海洋科研調查、海洋資源勘探等，并沒有專門的海洋環境管理職能，且其具體事務是由中國海軍代為管理的。1978年后，國家海洋局被劃分為國務院海洋管理的專門機構，但由于行政建制及“重陸”傳統的影響，海洋環境的管理體制依然是各職能部門進行協調配合。歸納起來，這一階段的海洋環境管理多是由陸上相關職能部門兼管。因而，并沒有形成完整、健全的海洋環境管理體制。

2.“半集中—結合化”的海洋環境管理體制(1980- )

1980年由國家計委、科委等五部委聯合開展的全國海岸帶和海涂資源綜合調查工作拉開了我國海洋環境綜合管理的序幕[5]。沿海各地方省市相繼成立專司海洋環境管理的廳(局)機構。1982年《海洋環境保護法》的頒布，更是以法律形式確定了我國海洋環境管理體制綜合為導向、行業為基礎的基本格局。1988年《關于國務院機構改革的決定》正式賦予了國家海洋局以海洋綜合管理的職能，其職責之一就是負責全國的海洋環境保護與監督等，并通過一系列海洋環境保護法規和機構的建立，積極推進我國海洋環境管理體系的建構。1998年，國家海洋局由隸屬國務院的直屬局整合為國土資源部的直屬部門，我國海洋環境管理體制的集中性進一步提升。這種提升在2013年后達到高點，原有四個海洋環境執法隊伍整合為海警局和海事局兩大執法隊伍，標志著我國海洋環境管理進入新時期。

綜觀我國海洋環境管理體制的嬗變邏輯，可以觀察到：在特定歷史脈絡影響下，我國海洋環境管理體制的“行塑”歷經了較為漫長的發展，且有兩條主線貫穿其中：一方面，我國海洋環境管理體制一直沿襲著將有關海洋環境管理的活動劃分給不同職能部門進行分工管理，這種職能管理是政府陸地管理模式向海洋的延伸；另一方面，在職能管理基礎上，海洋環境的“綜合管理”逐漸納入國家視野，“十二五”規劃與2013年政府工作報告就分別提出了“提高海洋綜合管理能力”與“加強海洋綜合管理”的命題。在前述主線的行塑下，逐漸形成了我國現行海洋環境管理體制中綜合管理與職能管理、統一管理與分級管理的統籌結合。[6]需說明的是，這種統籌結合過程中雖然呈現出一定的集中型—綜合化趨勢，但從實踐維度考察，我國海洋環境管理仍然是一種分散的管理模式。為更好展現我國海洋環境管理體制的全貌，我們還需要從中央、地方、區域三個視角對其現狀加以進一步理順。

(二)現狀檢視：基于我國海洋環境管理體制的條塊邏輯

1.條邏輯：基于“行業職能管理”的中央機構垂直到地方

從國家層面來講，我國海洋環境管理體制呈現出“條條”狀的管理模式，體現了綜合管理與職能管理的統籌：一方面，我國已經成立了綜合化的海洋環境管理與協調機構，即國家海洋委員會和國土資源部國家海洋局。前者作為高層次的海洋議事協調機構，其負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋各大事項；后者作為國家海洋行政主管部門，則承擔全國海洋環境的監督管理、海洋污染損害等；另一方面，《海洋環境保護法》第一章第五條規定，我國海洋環境管理的相關政府部門還有作為國務院環境保護行政主管部門的環保部、作為國家海事行政主管部門的交通運輸部海事局，作為國家漁業行政主管部門的農業部漁業局以及海軍環境保護部門(見表1)，使得海洋環境管理的職能分散于交通運輸管理部門、國土資源部門、農業管理部門的多個職能機構中。另外，按“三定”規定*即2013年7月9日發布的《國務院辦公廳關于印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[2013]52號)：http://www.gov.cn/zwgk/2013-07/09/content_2443023.htm，國家海洋局統一指揮中國海警局隊伍，其與中國海事局共同肩負著我國海洋環境管理執法的職能。

表1 中央層面涉及海洋環境管理的職能部門及其職責

③國務院環保部下設華北、華東、東北、華南、西北、西南六處環境保護督查中心，后三個區域涉海機構的職責只涉及區域、流域，不涉及海域，故筆者在編制時未將其計入海洋環境管理體制的區域涉海機構。

④海事局下設的28個地方海事局中內陸的地方海事局的職責主要是負責省內水域、流域的環境保護和船舶污染的事故處理，并不涉及海域，故筆者在編制時未將其計入海洋環境管理的區域涉海機構。

資料來源：筆者據各部門機構官網及《海洋環境保護法》整理編制

2.塊邏輯：基于“行政區劃行政”的地方機構延伸到海洋

從地方層面來講，我國海洋環境管理體制呈現出“塊塊”狀，就是將沿海地方政府及其領導下的職能部門延展至海洋，賦予沿海地方政府以海洋環境管理職能。但地方的相關機構設置、職責權限與中央多職能部門分管的體制類型并不完全對接，主要有兩種機構：一是沿海縣級以上地方政府(包括8個省、1個自治區和2個直轄市)，二是地方海洋環境管理機構。且后者在實踐中逐漸形成了三種模式：模式一是遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南設立的海洋與漁業廳(局)模式；模式二是天津、河北、廣西、深圳成立的單一海洋局，前者作為天津市18個市政府直屬機構，后三者則將國土、礦產、海洋部門進行整合成立了國土資源廳(局)，承擔全省(市)的海洋環境管理職能。需特別說明的是，上海市自2008年后，作為地方海洋環境管理機構上海市海洋局與上海市水務局合署辦公，不再由東海分局轄管(見表2)。而省級政府以下的沿海地方政府均有相應的市、縣級海洋環境管理機構海洋與漁業局，各個行業部門在省、市、縣也有相應的管理機構。

表2 地方層面涉及海洋環境管理的職能部門一覽

資料來源：筆者整理編制

可以觀察到：我國海洋環境管理體制在一定程度上承襲了陸地行政管理體制，是一種較為典型的“條塊結合、以塊為主、分散管理”的屬地管理體制。在這一管理體制之下，沿海地方政府成為海洋環境管理的核心主體，而地方海洋環境管理機構受沿海地方政府和上級行業主管部門的“雙權威領導”：即前者主管“事權”，后者領導“人、財、物”。此外，我國海洋環境管理還存在跳出“條邏輯”與“塊邏輯”的“合邏輯”。即以一定標準將海洋劃分為不同的區域，并設置區域性海洋環境管理機構統轄。區域海洋環境管理機構作為中央意志的代表，主要承擔區域內的海洋環境監督管理及海洋環境事故的協調處理等。

二、我國海洋環境管理體制的內在困境

歷史地看，受國際形勢、經濟和政治體制及“重陸輕海”等文化的影響[7]，形成了我國海洋環境管理體制兩大癥結：一方面，在中央層面，我國海洋環境管理體制實質是一種建立在分工和職能基礎上的“職能管理體制”：即將海洋環境管理的相關活動分解為一系列標準化和次序化的任務來分配給特定執行部門，[8]并有特定管理部門來監督和確保執行部門有效地完成既定任務；另一方面，在地方層面，我國長期實行基于陸地“行政區劃行政”[9]延伸到海洋的屬地化管理模式，即將海洋環境管理的相關職能賦予沿海縣級以上的各級地方政府，用剛性化行政區劃分割海洋環境整體性的生態系統。上述兩大原因的耦合，無疑是我國海洋環境管理體制陷入困境的深層次根源，并進一步產生了諸多弊端：

(一)中央層面：“職能管理體制”與一體化海洋環境間的張力

1.職能管理的功能異化促使惡性“碎片化”等負效應凸顯”

現行海洋環境管理體制按“職能分類”進行組織架構往往會導致政府海洋環境管理組織間的距離與隔閡，西方學者李侃如(Lieberthal)和蘭普頓(Lampton)將類似現象稱之為“碎片化”(fragmented)。在陸地公共事務的管理中，政府權威的適度“碎片化”往往會促進政府機構間的競爭，從而提高政策執行力度，帶來政府效率的改善等良性結果。但這種“良性碎片化”結果必須建立在三個要素的基礎上，即明確的管轄職責、固定的管轄區域以及統一的執法隊伍。在陸地職能管理中，前述三個要素比較明確。因此，按職能分類管理造成的職能交叉等弊端并不凸顯。[10]而與陸地相對固定性相比，海洋并不是由有人格化清晰產權、邊界明確的海域組成。海洋生態的一體性及污染可轉移的外部性等特點決定了按職能分類架構起的海洋環境管理體制失去了其高績效性，往往產生了權威的“惡性碎片”。體現在：①管轄職責的交叉：中央層面的海洋環境管理部門都承擔海洋環境監督管理等職責(如，海事局與漁業局都承擔對船舶污染海洋環境的監督管理與事故處理)，在發生污染事件時，出于部門利益，往往會產生“爭相執法”或“規避執法”的情形(2011年蓬萊19-3溢油事故即有此端倪)；[11]②海洋環境執法的分散：2013年后我國海洋環境保護相關的四個海上執法隊伍整合為海警局和海事局兩大執法隊伍。雖然執法集中性得到一定提升，但在舊體制向新體制的轉變過程中，歸屬關系、人事編制、職能整合、海洋環境執法的相關資源過剩或匱乏等問題導致整合效果仍未彰顯，還需要一個較長時期的轉變過程。

2.職能管理體制的非科學機制與軟法機制的負面耦合

現行海洋環境管理體制按“職能分類”進行體系架構除了產生權威的惡性碎片，還存在著“職能分類”的不科學及軟法機制帶來的功能性缺陷等問題：

其一，現行體制尚缺科學機制導致職能離散與協調失靈。體現在：一方面，在陸地職能管理體制中，國務院的25個組成部門大都按照“職能分類”的原則設置的，[12]且其職責較為集中，機制設計相對科學。而在海洋環境管理體制中，海洋環境管理職能平均或低差異性地分配給不同職能部門，而不是由某一部門集中擔責。雖然，國家海洋局承擔海洋綜合管理職能，但海洋環境保護僅是其職能之一，甚至海洋環境執法還需要與海事局聯合行動，極大地降低了管理的權威性；另一方面，從機構級別來看，作為海洋環境保護行政主管部門的國家海洋局目前僅僅是國土資源部下設的副部級機構，而其它海洋環境管理部門既有屬于平級的副部級機構也有屬于部級的更高一級的管理部門。因此，在海洋環境管理過程中，讓層次較低的部門去協調層次較高的不同部門，極易出現“低層次協調失靈”的局面。

其二，軟法機制加劇了職能管理體制的功能性缺陷。我國目前缺乏統一的海洋環境立法規劃，海洋環境法規分散于各部門，且多是軟法規范。例如，我國現行海洋環境保護相關的律法共18部，[13](P384-386)其中全國人大常委會頒布的《海洋環境保護法》和《環境影響評價法》是層次最高的權威立法，其余的多為海洋環境相關的公共政策、國家與地方標準、行業規范等軟法(如2015年頒布的“水十條”)。[14]而出自于不同地方政府和職能部門的“軟性法規”本身具有的彈性化色彩，使其在立法宗旨上就呈現出地方政府和職能部門的利益傾向。國家海洋局和交通運輸部頒布的行業補充性法規，其中同一職責就存在重復性立法，本身加劇了職責交叉，為部門間責任推諉埋下了“隱患”。同時，囿于立法條文缺乏具體的操作細則，給沿海地方政府以很大的自主權，進一步滋生了地方保護和行政壁壘的產生。

(二)地方層面：“行政區劃行政”與海洋環境公共屬性的對壘

1.海洋環境保護從屬于行政區經濟發展導致目標函數紊亂

囿于央、地政府間信息的非對稱，面對巨額的搜索和信息獲取成本，海洋環境問題的解決主要依賴于“行政區劃”基礎上的沿海各級地方政府，海洋環境管理成為政府的重要職能。*如《海洋環境保護法》規定：沿海縣以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門職責，并在第二章第九條、第十七條、第十八條、第三章第二十七條分別賦予了具體的海洋環境監督管理和生態保護的相關職責。參見：www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-03/21/content_1867698.htm.但在基于行政區劃的管理體制下，具有“理性經濟人”屬性的沿海各級地方政府，其目標函數依然停留在以經濟發展為導向的地方政績提升上，對海洋環境保護的動力不足，使得海洋環境管理始終處于次要地位。據《中國海洋發展報告(2015)》統計，陸源污染物是海洋環境污染的主要來源，對近岸海域污染“貢獻”達到80%左右。[15](P217)在近岸海洋環境污染嚴峻形勢的背后，難以否認其中隱含著沿海地方政府的利益訴求。這種利益訴求體現在：我國目前對地方政府的考核仍是以GDP和相關經濟指標的完成情況作為主要內容，政府為追逐政績往往陷入“晉升錦標賽”和各種形式的地方保護中。如果嚴格執行排放標準，不僅需要巨大的設施投入及成本花費，還會影響到涉海污染企業的經營活動，最終影響到沿海地方政府的績效考評。[16]因此，即使部分排污企業對近岸海洋環境造成了污染，一些政府往往會不作為，甚至出于對高稅收的追求，與排污企業形成“互助”關系。一言以蔽之，基于行政區劃行政的沿海地方政府以地方經濟發展為軸心，很難實現海洋環境保護與地方經濟發展的平衡。在現行體制下，沿海地方政府既是海洋環境的“管理者”也是“破壞者”，而地方海洋環境管理部門又多受當地政府規制*這種規制主要體現在兩個方面：一方面，地方海洋環境管理部門隸屬于地方政府，前者在行政級別上低于后者，各項工作的實施需對后者負責，其管理者也需由地方政府提名，經人大或人大常委會任命；另一方面，地方政府控制了地方海洋環境管理部門的財權，后者的經費需由政府撥付。，其權威有限，無法對政府的“破壞”進行有效制約，只能用罰款、限期治理等軟性手段抗衡。

2.行政區間壁壘促使跨行政區協調陷入瓶頸性障礙

在基于“行政區劃行政”的現行管理體制下，沿海地方政府間的關系是一種“合作與自然無關聯狀態并存”[17]的局面，這種局面產生了以下兩個方面的問題：

其一，橫向協調權威不足。在處理重大海洋環境事件時，沿海地方政府往往能在上級組織高壓下協調一致采取行動。如大連新港油污染事件(2010)，在中央高度重視下，國家海洋局成立海上溢油應急處置前線指揮部，遼寧省海洋與漁業廳、海警、消防等部門紛紛投入到第一線。但在面對一般海洋環境問題時，《海洋環境保護法》第二章第七條指出，可通過建立區域合作組織進行橫向協調，或由沿海地方政府協商解決。*《海洋環境保護法》第二章第七條規定：“毗鄰重點海域的有關沿海省、自治區、直轄市人民政府及行使海洋環境監督管理權的部門，可以建立海洋環境保護區域合作組織，負責實施重點海域區域性海洋環境保護規劃、海洋環境污染的防治和海洋生態保護工作”。然而相關機構設置及其權責關系如何界定？地方政府間協商程序及法律效力如何實現？法律對這些問題沒有明確的規定，造成跨行政區政府間合作管理海洋環境時沿海各行政區政府依然是事實上的核心主體。各行政區地方政府作為具有強制力的實體機構，掌握著較為強勢的資源。[18]而環保部督查中心等區域組織權力權威較弱，對地方政府的法律約束力和強制支配力都十分有限。

其二，跨行政區成本收益困境。海洋環境作為一種典型的公共物品，具有非競爭性和非排他性等特點，可以為沿海各行政區提供漁場、旅游、油氣、航道等資源。但是在現行海洋環境管理“條塊分割”的體制下，沿海各行政區政府在享受海洋資源收益的同時，卻缺乏保護海洋環境的積極性，這種積極意識的缺失主要來源于成本收益差：一方面，當某一沿海行政區政府破壞海洋環境時，其產生的經濟收益獨享，但成本由周邊共擔。而當某一沿海行政區政府保護海洋環境時，成本由自己獨擔，產生的經濟收益卻由周邊行政區共享，即產生了所謂的“公共池塘資源”的共用性悲劇；[19]另一方面，前已述及，我國現行海洋環境管理體制的橫向協調權威不足，難以協調沿海各行政區政府共同行動。不同的行政區政府都試圖將管理成本轉移至其它行政區政府，而區域橫向協調的合法性權力又長期處于弱勢地位，使得眾多行政區政府間協商談判的成本高昂，陷入“集體行動的困境”。

三、我國海洋環境管理體制改革的備選方案

鑒于我國現行海洋環境管理體制的內在困境，如何理順我國海洋環境管理相關的機構設置、職權劃分及其相應關系的各種體系與制度成為當務之急。本文認為我國海洋環境管理體制的改革應該遵循兩個原則：一方面，應從海洋環境的整體性出發，堅持陸海統籌，逐步形成基于生態系統的海洋環境綜合管理體制。當然，綜合管理并不意味著對職能管理體制的全盤否定，我國現行管理體制的困境在于屬地職能管理延伸到海洋環境管理時的非科學機制。因此，在現行管理體制的基礎上進行頂層的再設計成為優選；另一方面，海洋環境管理體制的改革本身受制于海洋行政管理體制改革，是一個長期的、系統的工程，必然會觸及某些部門利益，應遵循“漸進增量”的原則在實踐過程中不斷完善。在上述原則指導下，變革后的海洋環境管理體制應該向“垂直管理、區域管理、綜合管理”轉變。

(一)縱向改革方案：從屬地管理走向垂直管理

1.縱向改革方案的主要內容

在縱向改革方案中，有一條主線貫穿其中，即從屬地化分散管理體制走向垂直化綜合管理，并按管理與執行分開，形成了“海洋環境管理委員會”與“中國海警執法總局”相互合作、互相監督的管理模式。改革具體內容有：(1)將市、縣級政府海洋環境管理機構進行整合，形成較為扁平的市縣、省、中央三級架構，并通過財政劃撥調整等手段將地方海洋環境管理機構獨立于沿海地方政府外，使兩者之間領導與被領導關系轉變為監督與被監督關系，建立起“獨立監管、行政直達”的體制。兩者間的級別可以設置為同級，也可參照紀委的機構設計，將地方海洋環境管理部門高于同級其它部門半級，地方海洋環境管理部門將與沿海地方政府開啟行政層級上的“去隸屬化”。需特別說明的是，多數地方政府目前實行海洋與漁業結合模式，在這種情況下，地方海洋環境管理部門的獨立可以參考天津成立的海洋局模式，即將海洋與漁業分離，將前者的職能整合為地方海洋局，然后納入國家海洋局的垂直管理體系；(2)將國家海洋局下設負責海洋環境管理的機構“生態環境保護司”和執行機構“海警司”進行機構調整和職能重塑，前者吸納海事、漁業行政主管部門的海洋環境管理相關職能后，成立“海洋環境管理委員會”，專責海洋環境管理的相關事務。后者將海事局的海洋執法功能吸納后，成立“中國海警執法總局”，賦予其海洋環境執法的綜合功能。

2.縱向改革方案的比較分析

縱向改革方案試圖重新理順海洋環境管理的職能界定及其權責關系，對“職能管理體制”在海洋環境管理中的運用進行了垂直優化，其特點及優勢還體現在：

其一，在改革后的垂直管理體制下，沿海地方政府與地方海洋環境管理機構都由中央授權承管地方事務，但前者主要負責地方經濟發展，后者則承擔海洋環境管理的相關職能，兩者的目標函數不復對立。由此，沿海地方政府與地方海洋環境管理機構成為兩個相對獨立的利益相關體，“人、財、物、事”權集中于海洋環境管理的垂直體系中，一定程度上防止了行政分割、中間梗阻對中央海洋環境保護意志的消解，“有利于貫徹中央的政策指示”。[20]當然，垂直化改革并不能杜絕沿海地方政府以“金錢加大棒”的形式對地方海洋環境管理機構的“拉攏”。因此，在實踐過程中，還需要對激勵監管機制進行再設計。另外，對縣級海洋環境管理部門的裁撤壓縮了管理層級，符合了扁平化管理趨勢。再將NGO、NPO等社會組織“引入”到垂直管理體制中，進一步促進了組織信息化和結構半開放化。

其二，在縱向改革方案中，國家海洋局預設為直屬國務院的部級機構，其與陸地環境保護行政主管部門(環保部)是平級合作關系。而國家海洋局下設的“海洋環境(綜合)管理委員會”和“中國海警執法總局”分別將管理與執法權進行集中。縱向改革方案這種綜合化、集中化的設計進一步彌補了陸地職能管理體制延伸到一體化海洋環境時產生的惡性碎片化，其中最為明顯的體現在執法權的統轄。事實上，這一體制設計符合當今世界較普遍的海洋制度安排。2013年，參照美國的海岸警備隊(United States Coast Guard)，我國成立的中國海警局官方英文名即為China Coast Guard，意指中國海岸警備隊，但其執法權實際仍分散于海事局等其它涉海部門。因此，在本文提出的改革方案中對其進行進一步集中。但執法職能集中后，將其置于國家海洋局，受公安部業務指導還是直接由公安部直管，哪種方式有利于海洋環境執法還有待商榷，囿于篇幅及主旨所限，本文不作進一步討論。

圖1 海洋環境管理體制縱向改革方案

(二)橫向改革方案：從行政分割走向區域整合

1.橫向改革方案的主要內容

橫向改革方案的主要思路就是破除以行政區劃系統為劃分依據的管理體制，站在區域海洋環境協調管理的視角下，以海洋生態系統為基礎進行統籌管理。[21]由圖2可見，該改革方案按管理與執行分開的思路，建立有較高權威的區域協調及執行機構“區域海洋環境管理委員會”(以下簡稱區海管委)與“區域海警局”相互合作。改革的具體內容有：(1)將中央涉海職能部門海洋環境管理相關職能統一賦予區海管委，該委員會建議以制定《區域海洋環境保護法》《區域海洋環境合作條例》的形式來確立，以此依法確立其組織地位、職權劃分。吸納中央其它涉海職能部委的區域派駐機構負責人、毗鄰省(直轄市、自治區)的省部級領導為成員，委員會主席由國務委員輪值擔任，并定期召開會議。閉會期間，海洋環境管理相關的日常例行事務則由區域海洋環境管理常務委員會負責；(2)將涉海執法權統一于區域海警局。區域海警局下設黃渤海區海警局、東海區海警局和南海區海警局分別負責黃渤海區、東海區、南海區的海上執法工作，與對應海區的區海管委共同開展海洋環境保護工作；(3)區域內毗鄰行政區政府的海洋環境管理機構受該區域海管委的業務指導，人、財、物權仍受地方政府規制。但為加強重大突發海洋環境事件的管理，特定區域內的政府部門建議成立省長或分管副省長領導下的工作領導小組。而對一般海洋環境事務，可由區域內定期開展的聯席會議商討，對下一階段的年度規劃、一般問題及分歧進行協商；(4)將區域海洋環境管理成效納入區域內地方政府的績效考核中，漸次修正官員的“狹隘政績觀”。

2.橫向改革方案的比較分析

橫向改革方案試圖理順橫向政府及部門間的行政壁壘和對等約束，側重于對“行政區劃行政”延伸到海洋環境管理進行區域優化，其特點及優勢還體現在：

其一，該方案試圖打破行政區劃對整體性海洋環境的分割，使得改革后的海洋環境管理體制建立于海洋生態系統之上，與生態系統各要素間的相互依賴、制約相近，其也強調區域內政府間的依賴與制約。實質上，筆者所主張的橫向改革方案，其著力點就在于對區域內政府間合作的成本進行有效約束，將區域合作設計為體制內政府間長期乃至常規化任務而非運動式管理過程。使沿海行政區政府的地方利益轉移到區域整體利益，區域海洋環境保護將被更多的考慮到。在改革后的體制下，區域內地方政府自利性行為(如對GDP的追崇)的外部性可通過“黃渤海區海管委”等區域組織的制約將其內部化，迫使其在決策過程中將其它地方政府的利益考慮在內，而工作領導小組和區域聯席會議的成立又對沿海地方政府間的沖突進行調適，進一步促進政府間統一與對接，從而提升區域海洋環境管理的能效。[22]

其二，需要說明的是，在橫向改革方案中，考慮到與海洋環境相匹配的制度供給嚴重缺失。因此，筆者試圖的是在不改變現有政府管理體系或對現有海洋環境管理體制進行邊際微調的情況下，以共設組織、海洋功能區劃分等方式在橫向政府間、部門間進行跨行政區協調和對等約束。在這一改革方案下，作為區域協調管理機構的區海管委享有較高的權威，改變了現行管理體制下橫向協調不足的局面，彌補了橫向權威的缺失，而區海警局執法權的整合又與區海管委形成了管理與執行的配合，加之NGO、NPO等非政府組織在區域內提供的信息反饋使其管理效能極大提升。可以觀察到，縱向改革方案與橫向改革方案相比，前者對整個管理體制的調整較大，后者的邊際調整較多，故而后者更符合“漸進增量”的改革原則，但從管理效能來說，孰優孰劣還難以論定，有待于在實踐中進一步探索。

圖2 海洋環境管理體制橫向改革方案

總體考慮，前述兩種備選方案的具體側重點有所不同且各有利弊，縱向改革方案的優化重點在于整體管理體制中縱向權力關系束的重塑，將原有海洋環境管理機構脫離于地方政府的權威裹脅。而橫向改革方案的側重點在于橫向政府間關系的調整，將區海管委作為驅動政府間結構化合作的權力機構，主張合作意識培育。相較而言，筆者認為，縱向改革方案更有利于改變現有海洋環境管理體制之積弊，主要出于以下兩方面原因：

第一，縱向改革方案中所主張的垂直化改革在我國一些部門已經有所嘗試。例如，在陸地職能管理體制中，工商、稅務、質檢、藥監等市場監察部門已經開始了垂直化管理體制改革的進程[1]，有利于為海洋環境管理體制的縱向改革提供經驗借鑒；而從理論層面來講，有學者通過對比垂直管理體制與屬地管理體制后發現，對于“監管任務容易考核且壞項目帶來的損害較大時，垂直管理體制更優”。因此，無論是實踐還是理論層面，縱向改革方案已經有了相對成熟的借鑒與參考。與之對應的是，橫向改革方案中對于政府間、部門間的合作與參與目前依然停滯于理論階段，出于部門利益障礙等復雜因素的干擾，區域海洋環境管理委員會對政府間合作的強制支配力還需要高權威性的立法，而這將是一個蔚為長期的過程。

第二，橫向改革方案的著力點在于對區域內政府間合作的成本進行有效約束，將區域合作設計為體制內政府間長期乃至常規化任務而非運動式管理過程。換言之，其并不是試圖改革現有屬地管理體制中各行政區政府各自為政的根源，而是依賴于區海管委的作用將政府各自為政的負外部性進行縮減。但這一管理機構的設置并非易事：一方面，如果需要以《區域海洋環境保護法》等立法形式賦予區海管委以一定的管轄職能，那么法律的權威性高低(包括誰來立法，軟法還是硬法)以及立法過程的冗長等問題都非易事；另一方面，更為重要是區海管委這一機構的權威性，過高則難免影響干涉到區域內政府的正常履職行為；過低的權威性又無法使該組織真正發揮作用，使該機構的海洋環境管理能力大為降低。

四、結論與討論

黨的十八屆三中全會提出建設生態文明和實現可持續發展戰略的主要思路就是“把體制改革作為加強生態文明建設的突破口，用制度保護生態環境，充分發揮市場機制的關鍵作用”。在這一背景下，海洋環境管理體制的改革勢在必行。本文在回溯了我國海洋環境管理體制變遷的歷史與現狀，總結出我國“條塊結合、以塊為主、分散管理”的海洋環境管理體制存在的深層次困境后，提出的改革方案其主要思路就是從海洋環境一體化、海洋生態系統化的視角出發，建構橫向、縱向的統籌協調機制，主張分散而漸次的轉變到“垂直管理、區域管理、綜合管理”的體制中。但這一改革思路尚有兩個問題值得進一步探討：

其一，關于海洋環境管理委員會與海洋委員會的關系問題。2013年，我國成立了高層次的海洋議事協調機構——國家海洋委員會，而在筆者所提倡的縱向改革方案中，海洋環境的管理權集中于海洋環境管理委員會。那么，這種機構專設會不會帶來職權交叉與管理割裂？實質上，從實踐角度來說，兩者間是一種指導與被指導，監督與被監督的關系。[23]具體來說，海洋環境管理委員會的職能履行并不依附于其它涉海職能部門，而是獨立行使職權、行政直達地方的海洋環境綜合管理部門，國家海洋委員會對該部門只具有業務上的指導、監督關系以及海洋環境信息交流共享、海洋生態環境評估等的協作，最終執行由“中國海警執法總局”負責以及相關地方海洋環境管理機構和海洋NPO、NGO組織的協助。

其二，關于海洋環境管理體制與海洋行政管理體制的改革關系問題。毋庸置疑，海洋環境管理體制作為海洋行政管理體制的子集，前者的變革在一定程度上受后者的制約，且兩者間存在一定的共同性。例如，都是一種較為分散的按職能分工進行管理的體制。在這一意義上，兩者的改革也有一定的互通性：一方面，其都有必要依照管理和執行分開的思路向綜合管理轉變，改革現有體制的分散化趨勢；另一方面，在實踐過程中，兩者的改革進程是相輔相成的，海洋行政管理體制改革強調執行權的整合，“中國海警局”將承擔統一的海上執法職能。而這與海洋環境管理體制橫縱向改革方案中對執法權統一的預設是相契合的。

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責任編輯：鞠德峰

China's Marine Environmental Management System: Change, Dilemma and Reform

Wang Gang Song Kaiye

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In recent years, marine environmental problems in China have changed profoundly in the type, size, and nature, and offshore marine environmental pollution has become more and more severe. The origin of these problems is that the marine environmental management system has trapped into the obstacle. By looking back on the history and present situation of China's marine environmental management system changes, we summarized that China's marine environmental management system is a kind of territorial system with "integration of departments and regions, region-based, and decentralized management". And we found that the crux of these problems is due to the conflict and strain between the function management system, administrative region management and the integration of marine environment. Aiming at this problem, under the gradual and incremental reform principles, this paper put forward vertical and horizontal alternatives. The former emphasizes on reshaping the vertical power relationship; the latter focuses on marginal adjustment in the existing management system. We advocated gradually shift to a system of "vertical management, regional management, and comprehensive management".

marine environmental management system; territorial management; vertical management; regional marine environment

2016-11-12

國家社科基金項目“我國海洋環境管理運行機制構建研究”(12BZZ052)；2016度年青島市社會科學規劃研究項目“青島市沿海大型項目環境風險防控機制研究”；國家海洋信息中心項目“基于陸海統籌的藍色海灣整治管理創新研究”。

王剛(1979- )，男，山東即墨人，中國海洋大學法政學院副教授，博士，主要從事海洋環境管理，公共管理研究方法。

F302

A

1672-335X(2017)02-0022-10