內蒙古城市治理路徑探尋

杜淑芳

摘 要：當前內蒙古城市治理中出現的某些問題，關鍵是由于我區在城市治理中重建設輕管理、治理模式落后、治理方式不當、管理下沉落實不到位等原因造成的。需要克服重建輕管的傾向，提高城市公共服務的質量和效益；突破城管瓶頸，疏堵結合建立長效治理機制；創新城市治理模式，構建政府、市場和社會協同治理的城市治理新格局；整合城市治理力量，強化街道、社區的治理職能。

關鍵詞：內蒙古 城市治理 治理模式

21世紀，世界發展的重要方面是城市發展。完善城市治理是建設宜居城市和實現城市可持續發展的主要任務。提升城市治理能力對促進經濟發展、提高人民生活質量、維護社會穩定、推進精神文明建設、改善投資環境、提升城市形象有極其重要的作用。隨著內蒙古城市的快速發展與城市人口的不斷增加，“城市管理病”層出不窮，城市治理水平嚴重滯后于城市發展的需求，成為社會最不滿意的領域，城市治理面臨著如何進一步推進和突破的嚴峻問題。

一、克服重建輕管，提高城市公共服務的質量和效益

內蒙古“三分建設，七分管理”的指導思想并沒有落到實處，在不同程度上存在治理因利益松手，規劃向開發讓路，環境為建設放行的問題。城市治理工作繁瑣復雜，財政投入大，見效緩慢。不到情況惡化、上級檢查、群眾舉報、媒體曝光之時，只能是講起來重要，比起來次要，忙起來不要的境地。而城市建設有著效果明顯、凸顯政績的特點。博弈之下，地方政府總是把主要精力、人力、財力投入到建設上，這是我國壓力型的行政體制在城市發展與治理中的突出體現。由于重“地上建設”，輕“地下治理”，我區很多城市地下管網建設和維護嚴重滯后，存在老化、落后、管理不到位問題，例如，地下排水管道由于口徑小、后期維護不到位，大雨過后道路臭水積溢，遭遇“內澇”，有的地區管線用不了幾年就得重新鋪設，各種管線頻繁地重復開挖，出現了讓百姓叫苦不迭的“馬路拉鏈”現象，給人民的出行帶來很多不便，浪費人力、物力、財力。其實地下管線在國外早已不成為問題了，巴黎、東京、倫敦、羅馬、墨西哥、澳大利亞地下水道世界聞名。還有一些城市注重表面繁榮，新區、主街道市容環境的治理并不差，但小街背巷、老區、城中村、建設工地、城鄉結合部的環境就相去甚遠了。尤其是在城市中心出現的“城中村”，形成流動人口的聚集地，成為城市治理中對流動攤販整治、食品安全監管、公共治安管理的難點地區，形成了城市中的“高風險”地區。

究其根源，重建設、輕治理是我區城市發展中出現的許多問題的癥結所在。要解決這個問題，需要厘清城市發展與城市治理之間的關系，地方政府作為城市治理的第一責任人，要強化其作為公共服務的生產者和提供者的職能，突出城市治理中的公共服務導向。改革現有的考核機制，把“民生福祉”作為城市治理的最重要內容。新加坡之所以能成為“花園城市”，與其政府在城市治理方面強調以人為本、服務為先密不可分。建設重要，治理更重要。一個城市建設再多的道路，如果沒有交通管治、交通規則，交通擁堵就不可避免。只有治理改善了，建設才能效益最大化；應把納稅人有限的資金更多地用在普惠性和實用性的民生項目上，少一些觀賞性和標志性的建筑，多一些問題意識和民生考量。只有切實把城市治理擺到頂層設計的高度來審視、謀劃和推動，才能真正實現建設和治理并舉，重在治理。

二、突破城管瓶頸，疏堵結合建立長效治理機制

城市治理中有許多屢禁不止的現象，如占道經營、亂倒垃圾、車輛亂停、亂貼廣告、違章建筑等問題時有發生，長期以來得不到徹底根治，嚴重損害了市容環境和公共秩序，已經成為城市治理的一大瓶頸。目前，城管行政執法局主要將大量的精力花在突擊檢查、集中整治和事后查處上，有“突擊式”“運動式”的特點，行使“未端治理”的職能，許多治理主體采取“游擊戰術”，再加上具體執法中，大案要案很少，難以向公安、法院申請強制執行，管理威懾力不足，使城市治理工作陷入“治理—反彈—再治理”的低水平循環治理怪圈，耗費大量的人力、物力和財力，卻事倍功半。部分城市在治理中疏堵失衡，沒有從根本上改善治理局面。為了爭創“綠色城市”“文明城市”“衛生城市”等，忽視困難群體的利益，片面追求城市容貌的整齊劃一，盲目取締所有占道經營，為了創建“無攤城市”，對攤販采取強驅硬趕、沒收經營工具、繳納高額罰款等強制手段。這種只堵不疏的強硬做法，雖然也能收到一些成效，但卻產生了新的問題，同時這種強硬執法方式損害了政府的形象，甚至嚴重時引發暴力抗法，如今暴力執法與抗法在全國各地時有發生，備受大眾和輿論的關注，人們往往站在弱勢群體方，勢必增加城管工作的開展難度。

要想在治理中突破瓶頸，走出困境，達到標本兼治的目的，需要追根溯源，從源頭著手，轉變治理理念，實現從“管理”向“治理”、“行政”向“服務”理念的轉變，把監督、治理、服務融合在一起，才能建立起長效的治理機制。實行疏堵結合的政策，管中疏、疏中管，一方面要兼顧困難群眾的就業謀生需求和方便市民生活的購物需求，另一方面又能有效緩解執法者與執法相對人的對立局面。一是要民生先行。通過加大財政投入，加快農貿市場、便民超市、公益廣告欄、垃圾轉運站、停車場建設，為群眾提供更加便捷的生活環境，而且長遠來看也可以降低治理的成本、提升治理的質量。如在小區里設置公共廣告欄來疏導小廣告，可以減少清除小廣告的工作量。出臺配套招商政策加快相關市場建設，免費或低租提供給弱勢群眾，引導馬路市場進廳經營，從根本上解決嚴重影響市容的頑癥，切實兼顧好“肚子”與“面子”的關系。二是要科學合理規劃。在城市建設的過程中，要做到開發一片、配套一片、完善一片，堅持主體工程與市政配套工程同時規劃、同時建設、同時使用。在舊城改造的過程中，要配套建設城區各類便民服務場所，建設完善各類集貿市場，努力從源頭上合理規劃，統籌建設。特別是市政道路的修繕改造，要同步進行各類管線的改造，能入綜合管廊的要入綜合管廊，避免反復建設，同時使地下建設與地上建設一樣完備。三是要實現無縫治理。治理必須由市容治理向綜合治理延伸，由重點時段治理向全天候治理延伸，由市區向城郊結合部延伸，由主干道向背街小巷延伸，由公共地域向居民小區延伸。將各種科技成果進行整合，高度集成應用于城市綜合治理中。四是要逐漸轉向柔性治理。傳統城市管理是以行政命令、制度約束為主導的管理。柔性治理依靠思想文化的灌輸，價值觀念的認同，感情的互動和良好風氣的熏陶來達到治理的目的，維護治理主體的權益、體恤其需求、顧及其感受，體現人文關懷，充分保障人權，是一種能實現高效率與高士氣良性循環的治理。總之，從結果導向的問題式管理變為原因導向的預防式治理，才能真正實現標本兼治，才能真正建立城市治理的長效機制。

三、創新城市治理模式，構建政府、市場和社會協同治理的城市治理新格局

內蒙古城市治理還未擺脫傳統行政主導型管理的模式和框框，城市政府主要采取強制性手段實現城市管理，維護城市運行，充當著“全能政府”的角色，決定一切，包攬一切，無形中為自己增加了許多負擔，導致效率低下，治理成本高，監管權力失控。由于城市治理主體單一，企業及相關組織參與城市經營的途徑及其作用有限，公眾參與治理制度缺乏。城市治理中凸顯的矛盾和難題越來越多，一些看似簡單的城市治理問題卻長期得不到解決。事實已經說明，現有的城市管理模式已經遠遠落后于城市發展的需要。政府首先需要把自己解放出來，大力推進管理模式改革，培育城市治理網絡中的多元主體，構建政府機構、市場部門、社會組織共同治理、相互協調、高效規范的城市治理新格局，從而減輕政府的負擔，提高工作效率，提升公共服務的質量、效益、效率。這種治理模式有利于發揮政府、市場、社會這三個主體本身的獨特優勢：政府的權威公信、財政支撐優勢，市場的運營高效、多元競爭優勢，社會的個體訴求、公眾監督優勢。首先，不論在什么時候，政府始終是公共治理的第一發起者和終極責任人，始終是城市公共服務的主要發包方和首席監管人。城市治理主體多元化并不意味著政府職能的減少或削弱，而是為了政府更有效、更低耗、更有序、更規范地承擔作為公共服務提供主體的責任，更可持續地保障全社會的人本化服務。其次，發揮市場配置資源的積極作用，不斷完善政府購買服務，社會配套實施以及全民參與監督的治理模式。逐步開放城市治理的運營市場、作業市場、保障市場、監督市場。積極把市政建設等市場化，政府出資購買服務，外包公司負責實施。同時，政府購買服務也要區分對待，比如要為提供純公益公共服務的市場主體提供貨幣化的補償。再次，加強城市治理的公眾參與建設，兼顧各方利益。完善電子政務公開制度，增強城管工作的透明度，市民可以通過相關信息系統隨時查閱所需要的信息，同時能發表自己的呼聲，提出意見建議。健全完善公眾參與渠道，拓寬群眾參與城管的領域，建立市民聽證、市民評議等制度。營造全社會自我監督、自我治理的意識，形成城市治理的廣泛群眾基礎。不過這種模式也要防止政府管控越位和規范缺位，防止市場價格失控和質量失范，防止社會訴求過度和監督過失。

四、整合城市治理力量，強化街道、社區的治理職能

由于城市治理工作量大面廣，情況錯綜復雜，具體治理事項由多個部門承擔，問題就出在部門之間職能交叉，職責界定不清，在實際中多頭重復管理和相互推諉扯皮現象長期存在，導致治理成本高卻效率低下，需要引起警惕的是大量的城市問題不斷積累，為城市危機事件埋下隱患，被人們稱為“城市治理病”。此外，各有關職能部門間歸口不一，壁壘森嚴，協調起來難度很大，配合力差，難以形成合力，增加了城市治理工作開展的難度，嚴重影響治理效率。尤其是應對突發性重大事件的聯動應急反應能力差，因此，實踐中改變各部門各自為政、條塊分割、自成體系的局面，形成指揮統一、互聯互通、綜合調配、行動迅速的危機治理系統是亟待解決的問題。

城市治理的順利實施離不開城市治理體制的承載和支撐。我區城市治理體制重構已經成為城市發展中無法回避的重大問題。目前我區建立了“兩級政府、三級治理、重心下移、上級監督”的城市治理體制，城市治理網絡雖然延伸到了基層，但實際運作中治理重心下移的制度卻難以得到落實，尤其是街道和社區在城市治理工作中的基礎性作用沒有得到應有的發揮。城市治理依然被動滯后，缺乏前瞻、超前的主動治理。城市治理職責的下沉已成為國內城市治理創新和改革的大勢所趨，基層公共治理機構將走向城市治理的前沿并成為重要主體之一。推進城市治理重心下移，強化屬地化治理，是提高城市治理效能的重要途徑。賦予街道相應的治理權、治理經費和治理設備，做到責權利相一致，區（縣）治理部門可以下放相應的治理人員，對其工作進行協助、指導和監督。社區是最基層、最靠近百姓生活的平臺，是城市治理的基礎，使其發揮應有作用事關城市治理全局。美國的社區治理做得十分出色，昆明市江北社區云大教工小區治理模式也是一個成功的治理案例。對比之下，我區城市的社區建設顯得十分不完善，社區治理的發展還有很大的提升空間和發展潛力。應確立社區在城市治理中的地位和職責，并對其適當的授權，做到權責一致，費隨事轉。可以由社區居委會、村委會等負責本轄區內日常治理的巡視、檢查、監督工作，發現問題及時向城管執法機關上報，徹底改變“能管的看不見，看見的不能管”的弊端。充分發揮社區的自治管理能力，城市管理部門對其進行監督考核，培育社區解決自身問題的能力，突破治理力量不足的瓶頸。從而建立起市政府統一領導，區（縣）政府全面負責，街道辦事處具體落實、社區居委會自治的城鎮綜合治理機制。避免政出多頭、互相推諉、高耗低效的城鎮治理體制弊端。

雖然內蒙古城市治理還有許多不盡如人意的地方，但只要我們持續不斷地改進完善工作機制和理念，把人的需求感受作為城市治理的出發點和落腳點，許多問題就可以迎刃而解，城市環境也將日臻完善，城市才能持續“生產”幸福，才能讓生活更美好。

（作者單位：內蒙古社會科學院城市發展研究所）

責任編輯：代建明