京津冀交通一體化之協(xié)同立法

鄭翔

交通一體化是京津冀地區(qū)全體居民的共同利益所在，應形成合理的制度設計，規(guī)范行政權力的行使，搭建有利于社會資本共同參與的平臺

自從2015年4月30日國務院發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》以來，推動京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為了一個重大國家戰(zhàn)略，也是三省市全面加快經(jīng)濟社會發(fā)展的重大歷史機遇。京津冀交通一體化的率先實施，是京津冀協(xié)同發(fā)展這一國家戰(zhàn)略部署最關鍵的突破。其核心要義是京津冀三方通過構筑鐵路、公路、航空、港口立體化格局，優(yōu)化對基礎設施、交通運輸、智能交通、港口航道、綜合樞紐等領域的管理，旨在強化各種運輸方式銜接，打通區(qū)域交通壁壘，從而實現(xiàn)京津冀地區(qū)互聯(lián)互通，協(xié)同發(fā)展。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的進程不斷推進，京津冀區(qū)域已經(jīng)基本形成了涵蓋鐵路、公路、航空、水運等多種方式的綜合交通運輸體系，在交通設施發(fā)展水平上與長三角、珠三角實力相當，處于全國領先水平，為推動京津冀協(xié)同發(fā)展奠定了堅實基礎。

京津冀交通一體化協(xié)同立法是京津冀區(qū)域協(xié)同立法的本質要求，符合市場需求和區(qū)域共同利益，同時也是推進交通一體化各項改革措施的必要保障。我們應當認真分析相關政策對促進京津冀交通一體化發(fā)展的作用和可行性，按照輕重緩急，制定立法的近期目標和長期目標，再按照從易到難的基本思路，從微觀層面到宏觀層面逐步厘清現(xiàn)實的立法需求，完善相關立法。

立法推進區(qū)域間交通規(guī)則協(xié)調統(tǒng)一

交通一體化有序推進的重點在于對交通運輸?shù)目鐓^(qū)管理。京津冀三地在車輛管理（限行、限購）政策、機動車注冊登記、交通設施技術標準、交通工具燃油及排放標準、油品標準及監(jiān)管、老舊車輛提前報廢及黃標車限行、多種運輸方式互聯(lián)互通等方面存在諸多不統(tǒng)一，這在很大程度上為交通政策的總體設計和交通運輸?shù)目鐓^(qū)管理帶來了難度。因此，建議梳理現(xiàn)有管理規(guī)則的差異，將交通管理中的基本規(guī)則加以統(tǒng)一，形成交通運輸標識一致、車輛管理規(guī)則一致（統(tǒng)一車輛的市場準入和市場退出管理制度、統(tǒng)一車輛限行管理規(guī)則）、公共交通運輸規(guī)則一致（統(tǒng)一物流管理規(guī)范、統(tǒng)一交通運輸票據(jù)格式和使用規(guī)則、統(tǒng)一公共交通服務質量管理技術規(guī)則）等統(tǒng)一的交通管理規(guī)則。

立法明確交通管理協(xié)調機構的地位與職能

在區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調方面，京津冀區(qū)域事務的協(xié)商均采用“一事一議”的形式，尚未形成常態(tài)化、制度化、可持續(xù)的議事和決策機制。在實踐中，三個地區(qū)的交通部門的機構組織形態(tài)不同、職能權限劃分各異，而交通一體化目標的實現(xiàn)需要的是各部門職能劃分明確，區(qū)域間部門協(xié)調統(tǒng)一。因此，建議構建京津冀交通部門的橫向協(xié)作模式，這種模式是以合作為基礎，為了共同完成某項目標而專門建立的區(qū)域協(xié)作模式。在交通管理制度中明確交通管理協(xié)作機構的法律地位、權責范圍和相應的法律責任，確保交通行政處罰規(guī)則統(tǒng)一、交通應急干預措施一致，從而形成統(tǒng)一有序的交通市場秩序。

立法促進區(qū)域間交通設施協(xié)同

京津冀區(qū)域內要實現(xiàn)交通一體化，就要保持交通公共服務水平一致。一方面，要發(fā)掘現(xiàn)有交通設施的潛能，在區(qū)域間開放交通資源，使得三地居民能夠充分享受區(qū)域交通設施的便利；另一方面，要協(xié)同交通規(guī)劃，重視交通設施新建、擴建過程中的區(qū)域交通設施協(xié)同。

1.立法促進京津冀交通規(guī)劃編制和實施的協(xié)同。京津冀三地已經(jīng)分別制定了相應規(guī)劃來加快形成多中心、網(wǎng)格狀、全覆蓋的交通路網(wǎng)格局。但是不同地方的規(guī)劃時間不一致、考慮因素重點不同，在具體規(guī)劃設計方面也存在差異，對規(guī)劃實施的具體步驟缺乏統(tǒng)一考慮，三地簽署的交通合作框架協(xié)議有方向，但缺乏具體項目、時間節(jié)點、責任人和推進機制。因此，要對現(xiàn)有三地交通規(guī)劃的編制、實施程序加入?yún)f(xié)同機制的考量，避免規(guī)劃沖突，通過規(guī)劃協(xié)同促進三地交通資源的高效利用，減少區(qū)域交通流通的跨區(qū)成本。

2.立法促進京津冀交通一體化建設中的財政協(xié)同。京津冀交通一體化建設是一項跨區(qū)域的經(jīng)濟戰(zhàn)略，需要政府間的協(xié)同合作來實施，在資金需求上則需要政府的共同投資，然而，目前的難題是京津冀經(jīng)濟發(fā)展存在差異。經(jīng)濟水平相對較差的河北在交通一體化建設中承擔的任務較重。因此，應該在涉及交通的財政預算中明確交通一體化投資建設比例，設立專項財政基金來保障交通一體化的建設工作。建立規(guī)范的財政轉移支付制度，通過專項轉移支付促進交通落后地區(qū)的建設。同時，要通過立法規(guī)范PPP模式在交通領域中的運用，明確京津冀政府之間、政府和社會資本之間的利益分配。

立法突破跨區(qū)域行政壁壘

京津冀交通一體化建設涉及兩市一省的行政區(qū)劃范圍，京津兩地作為直轄市與河北省同處于省一級行政單位，而河北省則有11個地級市以及一百多個縣 。京津冀范圍內既有不相隸屬的，也有屬于一個行政區(qū)劃內的；既有平等的橫向關系，也有斜交的橫向關系；既有同級政府間的，也有非同級政府間的，呈現(xiàn)出一種錯綜復雜的多邊多極的網(wǎng)絡狀態(tài)。并且中國長期以來實行的是以行政區(qū)域為單元的地方發(fā)展模式，在這一基礎之上形成了牢牢依附于行政區(qū)域的地方發(fā)展格局。各地方政府出于維護地方利益的目的制訂了各不相同的規(guī)章和政策，這就會導致三地政府在交通一體化過程中，為了謀求地方利益最大化，利用地方行政管轄權的優(yōu)勢地位設置行政壁壘。在制度層面突破地區(qū)行政壁壘，首先，要建立服務型政府的立法理念；其次，在制度設計中，應在保持地方政府行政權力的獨立性的同時，將現(xiàn)有的地區(qū)行政協(xié)作的聯(lián)席會議機制規(guī)范化。可以借鑒跨區(qū)域環(huán)境治理的已經(jīng)較有成效的“河長”制等相關經(jīng)驗，構建以推進區(qū)域交通協(xié)作為目標，多層級、多主體共同參與的跨區(qū)域交通行政體制。

地區(qū)行政分割與交通一體化本身在經(jīng)濟利益分配公平性、發(fā)展資源共享程度、問題訴求點一致性等方面存在難以克服的矛盾。但是交通一體化是京津冀地區(qū)全體人民的共同利益所在，應形成合理的制度設計，規(guī)范行政權力的行使，搭建有利于社會資本共同參與的平臺，匯集民智民力共同實現(xiàn)區(qū)域交通有序規(guī)范高效的運行。

（作者單位為北京交通大學法學院）