行政事業單位國有資產管理思考

柳東升

摘要：我國行政事業單位國有資產管理近些年來取得較大的成績，同時也存在一些值得注意的問題。這些問題必須在不斷改革中加以解決。加強市級行政事業單位國有資產管理的思路主要是科學地進行資產分類、實施分步、權屬分開，使市級行政事業單位資產實施統一管理方案。

關鍵詞：事業單位；國有資產；管理思考

一、行政事業單位資產管理中存在的問題

目前，市級行政事業單位資產管理工作盡管在制度建設、資產管理等方面做了許多工作。取得了一些成績，但行政事業單位國有資產管理仍存在諸多的問題和不足。

（一）賬實不符，資產不清

由于行政事業單位一般忽視國有資產管理，不計成本、不提折舊、不進行固定資產明細核算。“重錢輕物、重購輕管”，未對行政事業單位資產進行徹底清理，以致對整個行政事業單位資產的構成、使用和維護等狀況缺乏全面了解。一些單位對自身使用的房產、車輛、辦公通信設備等資產不明、賬務不清；一些單位對于固定資產更新、維修形成的資產，從其他渠道購入的資產以及調入、捐贈等形成的資產不入賬，造成賬外資產數量大，賬實不符；有的單位領導對財務工作、資產管理工作認識不足，對資產的規模、收益、開支情況隱匿不報，部分單位會計人員頻繁更換，導致財務管理和會計基礎工作發生“脫節”現象。

（二）制度不全，監督不力

許多市級行政事業單位在國有資產管理制度建設上缺乏科學、規范的資產配置標準制度，固定資產產權登記制度不全，沒有資產使用效益考評制度，缺乏完整的資產管理長效機制，沒有建立行之有效的紀律和責任追究制度。

一些行政事業單位在國有資產管理制度執行上違反產權登記制度，不堅持在每年決算前做好資產的清查工作，資產發生重大變化、機構變動不在規定時間內進行登記，不按要求在產權登記證上填報的數據，導致產權登記數據不實；同時，一些單位不按制度規定建立健全資產使用維護制度，導致管理松懈和設備提前毀損；部分單位擅自處置國有資產。

（三）購置不報，處置不批

有的單位擅自購置和處置資產；有的單位在資產購置上熱衷于規模擴張，不按規定編制資產購置計劃，使大量還能使用的設備處于閑置狀態；有的單位在處置資產時不按規定履行資產處置手續，不進行技術鑒定、評估、報批和公開拍賣，導致資產的低價賤賣；一些單位不按規定履行報批手續，造成國有資產流失。

（四）經營管理不利，效益不高

一些單位經營性資產運營效益低下，負債經營，財務風險較大；有的單位利用手中的權力把單位的經營資產私下壓價、賤價出租，損害財政利益，導致國有資產收益流失。一些經營性資產收益浪費較大。從2015年資產清理核查情況看，一些單位經營性收入列入工會賬，用于職工福利或直接補充經費不足；有的單位在收取資產收益時，未能嚴格執行“收支兩條線”的規定，也不按規定進入預算外賬戶，游離于財政、審計監督之外，造成資金體外循環；個別單位將資產經營所得藏入“小金庫”，私分或用于職工福利、請客送禮、揮霍浪費甚至貪污行賄。

二、加強市級行政事業單位國有資產管理思路

（一）科學進行資產分類

一是必須按資產管理需要分類。把市級行政事業單位的國有資產劃分為不動產和動產。不動產包括房屋和建筑物、在建工程即房地產；不動產再細分為非經營性不動產和經營性不動產。二是按是否獲取收益分類，將行政事業單位國有資產劃分為經營性資產和非經營性資產。

（二）實施分步

對經營性資產中的不動產（主要是房地產）實行統一經營管理，其收益主要用于財政公共支出。原來已經出租的經營性資產要及時更換租賃合同上的出租人。凡涉及拍賣或拍租行為，必須按照市場化運作的原則實行公開競價、陽光操作；對交通工具、辦公設備等資產，實行動態管理。對現有的動產部分，納入資產管理范圍，由各單位占有使用；對超標配置、低效運轉或者長期閑置的資產實行調劑管理。

（三）權屬分開

把行政事業單位資產的收益權、經營權和處置權分開，即收益權歸政府，經營權歸資產經營專門機構，處置權歸財政部門。

統一市級行政事業單位國有資產處置和經營收益，嚴格實行“收支兩條線”管理。行政事業單位資產的處置和經營收益，與稅金、基金、規費等收入一樣，同屬政府非稅收入，應全部納入財政預算管理。財政部門在資金安排上應兼顧占有單位的利益，對行政事業單位經營性資產所得的收益要合理分配，可采取提高公用支出標準、適當增加專項經費等形式，防止發生一統就死、一放就亂的局面。資產經營機構要把盤活的經營性資產收益統一上繳國庫或財政專戶。政府可將這些收益作為統一實施市級行政事業單位規范性津補貼的重要資金來源。

三、市級行政事業單位資產實施統一管理方案

（一）第一種方案

1.管理方式

國有資產的權屬關系暫不改變，資產的處置權統一歸財政，資產的收益權統一歸政府，資產的經營權統一歸市國有房產經營公司。

單位所有經營性不動產清理造冊，在規定時間，向資產經營機構移交經營權，由管理機構代表政府統一經營，按照市場化方式進行運作，并將資產經營收入按照“收支兩條線”規定統一繳入市級財政專戶，納入財政預算統管。政府按一定比例統一集中經營收入后，余下部分由財政部門統籌用于原產權單位政府指定的有關支出項目。政府向資產經營機構支付一定的經營管理費。

2.相關職責

財政部門：代表政府統一管理資產，協調資產管理中的相關問題，擬定資產管理的有關規定，實施資產處置和收益分配的工作。

資產占有單位：負責經營性資產的申報、移交和維護、管理以及經營場所的安全，協助經營收入的催收。

資產經營機構：接受有關單位委托，負責經營各種經營性不動產，制訂具體的經營管理操作辦法，負責經營收入的收繳入庫等工作。

3.優缺點

優點：這是一項資產管理的改革，把以前各部門的經營性資產收益，由部門所得變成了政府所有，符合財政部門預算改革方向，有利于逐步規范資產管理行為，改變資產管理混亂的局面；比完全轉變產權操作更簡便，從簡單人手，逐步推進，有利于工作開展。

缺點：產權關系未發生變動，改革不徹底，沒有將資產作為資本來運營；資產沒有完全集中起來，形不成規模經營；涉及利益的調整，必然有一定阻力。

（二）第二種方案

1.組織機構

成立專門的資產管理和經營機構。在市財政局設立資產管理科，專門負責對全市行政事業單位資產的管理工作；成立國有資產經營公司。在現有的市機關公房管理處基礎上，改制組建國有資產經營公司，全面負責市級行政事業單位國有資產的經營工作。

2.管理方式

資產經營公司擁有全部資產的所有權、經營權。全部資產委托資產經營公司統一經營管理。資產的處置權統一歸財政，收益權統一歸政府。經市政府授權，市資產經營公司分期分批接收、管理、運營。對行政事業單位資產使用實行“配給制”。由財政部門制定規范統一的單位人均資產使用標準。雖來自于財政部門預算，但由此建立起一種新的經濟關系和付費意識，有利于完整計算政府的運行成本。對超標使用資產逐步收回，重新調劑分配。所有的資產收支全數納入財政預算管理，財政將單位支付的標準租金編入部門預算，超出標準租金部分由使用單位自負。

3.相關職責

資產使用單位：負責全部資產的申報和產權移交，負責按時向市資產經營公司支付資產使用費用。

資產經營公司：負責接收、管理、經營全部市級行政事業單位資產，制訂具體的經營管理資產操作辦法，負責全部資產的日常維護、管理和安全，負責經營收入的收繳入庫和資產的債權債務關系的處理。

4.優缺點

優點：把非經營性資產全部變成了經營性資產，資產性質發生了質的變化，實現了計劃管理到市場經營的轉變。繞過了行政事業單位資產不能抵押融資這道坎，使“死”資產變成了“活”資產，能進行流通、抵押、融資，成為政府投融資的平臺，體現了資本價值。能體現公平，平衡職工收入，促進職工在部門、單位之間的合理流動。能隨時掌握家底，建立一種新的經濟關系和付費意識以及完整計算政府的運行成本。

缺點：可能挫傷單位投資建設的積極性，會大幅度虛增財政收支水平。

上述兩個方案，應先在近期實施方案一，等方案一實施一段時間取得一些經驗及其他條件成熟后，再實施方案二。