基于系統動力學的重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性分析

華 堅,李晶晶

(1.河海大學商學院,江蘇 南京 211100;2. 江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心,江蘇 南京 211100)

基于系統動力學的重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性分析

華 堅1,2,李晶晶1

(1.河海大學商學院,江蘇 南京 211100;2. 江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心,江蘇 南京 211100)

從政府支持、公眾參與、第三方參與三個層面構建重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性的協同驅動模型,并基于系統動力學構建政府支持子模塊、公眾參與子模塊和第三方參與子模塊的因果關系圖,表述政府、公眾、第三方等外部因素和評估廣度、評估深度、評估效度等內部因素的協同作用及其對重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性的影響。提出通過加大政策保障支持,切實履行和加強公眾參與,確保第三方參與,加強社會穩定風險評估的獨立性、科學性、專業性等提高評估有效性的建議。

重大水利工程項目;社會穩定風險評估;系統動力學

近年來,國家高度重視重大水利工程建設,從2014年開始至“十三五”期間擬分步建設納入規劃的172項重大水利工程,工程建成后將使我國骨干水利設施體系顯著加強。但重大水利工程項目決策涉及征地拆遷、工程移民、生態補償等眾多因素,關系錯綜復雜,一旦處置不當就可能引發社會矛盾、破壞和諧社會建設。社會穩定是改革與發展得以順利推進的前提。中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議指出,要健全重大決策社會穩定風險評估機制,創新有效預防和化解社會矛盾體制。2015年4月發布的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》中也強調要落實重大決策社會穩定風險評估制度,切實做到應評盡評,著力完善決策前風險評估,實施中風險管控和實施后效果評價、反饋糾偏、決策過錯責任追究等操作性程序規范。

建立社會穩定風險評估機制的目的是從源頭預防和化解突出矛盾和重大群體性事件隱患,是促進政府重大事項決策與實施、真正體現以人為本的根本要求,歸根結底是檢驗政府重大事項決策是否反映“不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”的目的[1]。但是這一目的的實現是建立在社會穩定風險評估有效性基礎之上的。由于全國性的社會穩定風險評估法律規范尚未建立,雖然一些地區和部門也構建了相關的社會穩定風險評估機制,并在“維穩”工作上取得成績,但社會穩定風險評估指標設計中的科學性和準確性問題使得其在制度實踐和推廣上遇到障礙[2],政府主體權威性不足,多元評估主體尚未真正確立,利益相關者參與度不高[3],存在“重框架,輕細則”、“重定性,輕定量”、“重結果,輕程序”、“重制定,輕落實”等問題[4],公眾參與程度較低[5],難以真正發揮公眾參與化解社會穩定風險的作用[6]。政府的自閉性、第三方發展滯后性和制度保障缺失阻礙了第三方參與重大事項社會穩定風險評估[3],導致第三方評估獨立性不足,缺乏客觀性和準確性。

重大水利工程項目建設規模大、工期長、投資額大、涉及相關利益方多,其建設具有一次性及不可逆性,對周邊生產、生活、生態環境的影響是長期并具有擴散性的。重大水利工程項目決策社會穩定風險評估是確保決策更符合社會公眾利益的前置工作,對于維護社會安定團結、促進經濟社會發展具有重要意義。事實上,重大水利工程項目決策的社會穩定風險評估可以被看作重大水利工程項目決策對社會穩定影響的由信息反饋結構構成的復雜系統。其評估過程實際上是在各種政治、制度、經濟、生態、社會及文化等環境下,由政府、利益相關者、參與建設企業、金融企業與組織、第三方組織及機構等多元主體基于經濟、社會、生態等多元利益訴求輸入轉化為社會穩定風險評估的過程。

系統動力學是一種以反饋控制理論為基礎,通過仿真技術手段研究社會、經濟等復雜大系統的定量方法。本文在對影響重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性因素進行分析的基礎上,構建協同驅動模型,并基于系統動力學描繪重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性因果關系圖,提出提高評估有效性的建議。

1 影響重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性因素

重大水利工程項目決策社會穩定風險評估制度實施的目的在于避免可能發生的社會穩定風險,為決策提供依據并保障后續重大水利工程項目的順利實施。但該項評估能否起到對決策應有的作用,其評估的有效性是關鍵。當前各地的重大水利工程項目決策的社會穩定風險評估基本上遵循五步評估法。但是,五步評估法中對重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的有效性評價卻沒有明確的規定。一些地方的評估辦法,如《山東省水利建設項目社會穩定風險評估辦法》雖提到應對水利建設項目進行有效性評價,但未涉及具體的評價細則,容易造成評價走形式等問題。

重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的有效性是基于評估結果產生的,同時評估的有效性又對評估的過程及結果具有反饋和約束作用,最終對重大水利工程項目決策產生影響。社會穩定風險評估是否有效主要取決于評估的廣度、深度和效度。評估廣度包括評估主體范圍、評估內容范圍和評估方法多樣化程度;評估深度包括評估作用范圍和評估主體自主程度;評估效度是指社會穩定風險評估是否達到了預期的效果,包括公眾滿意度和政策質量促進度。

1.1 評估廣度

a. 評估主體范圍。重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的主體一般包括政府、公眾和第三方機構。評估主體范圍主要指政府、公眾和第三方機構參與評估的程度。一般來說,評估主體涉及面越廣,人數越多,可以在一定程度上提高最終評估的效果。如在針對利益相關者的社會穩定風險評估時,利益是產生社會穩定風險的根本原因,若社會穩定風險評估能考慮盡可能多的利益相關者,就會在一定程度上降低利益矛盾沖突,提高社會穩定風險評估的有效性,保障社會穩定;此外,社會穩定風險評估中引入一些非利益相關者的參與,則可能使評估結果更加公平、更能反映社會需求與福利,從而使評估更客觀公正,確保社會穩定風險評估的有效性。

b. 評估內容范圍。重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的內容包括合法性、合理性、可行性、可控性和安全性。評估內容越全面,評估有效性越高。

c. 評估方法多樣化程度。不同的項目有不同的評估方法,針對項目的特殊性應提出與之相適應的評估方法。評估方法多樣化程度越高,越能保障評估的科學性和準確性,提高評估的有效性。

1.2 評估深度

a. 評估作用范圍:指對重大水利工程項目周期全過程的各個環節進行社會穩定風險評估的程度。評估的作用范圍越廣、作用越大,越能滲入項目的各個過程中,則評估的有效性越高。

b. 評估主體自主程度:包括公眾參與獨立性和第三方獨立性。社會穩定風險評估制度如果能夠充分保障公眾參與的獨立性和第三方獨立性,就會使相關公眾充分反映自身的利益需求,使評估充分體現民意;也會使第三方機構能夠獨立參與評估,保障評估的科學性,從而提高評估的有效性。

1.3 評估效度

a. 公眾滿意度:是指公眾對評估的可接受程度和滿意程度,是評估效果的體現。公眾滿意度越高,評估的有效性越高。

b. 政策質量促進度:是指評估是否符合政策質量要求,評估后是否發生對抗或出現不愉快,最終是否達到既定的目標[7]。政策質量促進度越高,評估有效性越高。

2 基于系統動力學的重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性分析

系統是一個由相互區別、相互作用的諸元素有機地聯結在一起,而具有某種功能的集合體[8]。重大水利工程項目決策社會穩定風險評估是一個動態系統,系統動力學的觀點可以用來描述重大水利工程項目決策社會穩定風險中各要素的變化對其整體評估效果的影響,從而體現出評估結果與評估效果間的關系。評估廣度、評估深度和評估效度決定了重大水利工程項目社會穩定風險評估的有效性,是社會穩定風險評估有效性的內部因素。而重大水利工程項目決策社會穩定風險評估主體由政府、公眾和第三方評估機構組成,它們是影響社會穩定風險評估有效性的外部因素。基于此,建立重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性協同驅動模型,見圖1。

圖1 重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性協同驅動模型

基于重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性協同驅動模型,利用系統動力學構建政府支持子模塊、公眾參與子模塊和第三方參與子模塊的因果關系圖,表述政府、公眾、第三方等外部因素和評估廣度、評估深度、評估效度等內部因素的協同作用及其對重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性的影響。

2.1 政府支持子模塊

政府通過政策保障和資金支持作用于社會穩定風險評估,間接影響社會穩定風險評估的有效性。政府參與社會穩定風險評估擴大了評估主體范圍,充分資金的投入可以拓展評估內容范圍,從而提升評估廣度;政府的政策保障力度越大,反映出政府支持程度越高,則可促進社會穩定風險評估滲入重大水利工程項目的各個環節,擴大評估作用范圍,提升評估深度;政府支持力度越高,相關法律規范越完善明確,可以提升政策質量促進度及公眾滿意度,評估效度就越高。評估廣度、深度和效度的提升最終將提升社會穩定風險評估的有效性。在實踐中,從目前看,如《山東省水利建設項目社會穩定風險評估辦法》中規定,水利建設項目的社會穩定風險分為“高風險”“中風險”和“低風險”3個等級,“高風險”“低風險”的項目國家和省政府不予審查,但關于“高風險”“中風險”和“低風險”的劃分沒有明確的規定,具體細節還值得推敲。由于相關法律規范不明確,不同項目標準可能存在差異,降低了評估的有效性,影響評估結論對決策的指導作用。但是,隨著政府支持力度的加大、社會穩定風險評估有效性的提升及在評估實踐中不斷積累經驗,以及相關法律規范政策的進一步明晰,政府的保障會進一步加強。

政府支持子模塊因果關系見圖2。

圖2 政府支持子模塊因果關系

2.2 公眾參與程度子模塊

影響公眾參與程度的因素包括公眾參評范圍、參評渠道與形式、參與能力與參與心理。

目前公眾參評范圍僅限于與重大水利工程項目有關的利益相關者,缺乏對非利益相關者的參與考慮,廣泛性和代表性不足。雖然2012年水利部《重大水利建設項目社會穩定風險評估暫行辦法》、 2014年《山東省水利建設項目社會穩定風險評估辦法》中在劃分社會穩定風險等級時都明確高風險是指“大部分群眾對項目有意見、反映特別強烈,可能引發大規模群體性事件”的水利建設項目,然而,對大部分群眾的范圍沒有加以明確。在網絡化的今天,社會穩定風險不僅限于相關地區,通過網絡傳播可以延伸到全國范圍。公眾參評范圍越廣,公眾參與程度越高,評估主體和內容以及評估作用范圍越廣,公眾滿意度和政策質量促進度越高,評估有效性越高。

公眾參評渠道和形式主要為問卷調查和聽證會,但兩種形式都存在參與面窄等局限性。以《重大水利建設項目社會穩定風險評估暫行辦法》為例,其提出的評估論證主要涉及公示,問卷調查,實地走訪和召開座談會、聽證會等傳統方式,對于網絡、報紙、電視等新媒介渠道的公眾參與則未涉及。參評的渠道越多,參評的范圍就越廣,公眾參與程度越高,參與評估主體范圍越廣,評估廣度得到拓展,同時公眾滿意度也就越高,評估效度越高,有效性越高。

參與能力是指參與公眾的知識和技能,也就是參與公眾對重大水利工程項目相關知識的掌握程度。參與公眾擁有的專業知識、能力和經驗越多,對重大水利工程項目的了解程度越深,越能正確理解相關專業術語,與評估機構進行充分交流,參與能力越強,反映公眾參與的成熟度越高,公眾參與程度就越高,可采用的評估方法也更加多樣,從而拓寬評估廣度,同時評估主體作用范圍也較廣,加深評估深度,提高評估有效性。

參與心理是指公眾參與評估的意愿和自身的道德境界。公眾參與評估的意愿關系到參與人數和參與的持久度。參與的公眾人數是評價公眾參與是否有效的一個重要指標,參與人數較少的評估得出的結果實際意義不大。“社會穩定風險的高低取決于公眾基于對風險的感知而產生的抗爭意愿和行為,公眾文化層面的社會經濟背景因素影響社會抗爭意愿?！盵9]強烈的公眾參與意愿使得參與公眾的持久度加強,保障了評估的有效性。此外如果參與公眾的道德水平較低,在參與時會缺乏對整體利益的考慮,而僅將參與的內容集中在與其利益直接相關的問題,將造成評估有效性的下降。參與心理通過影響公眾的參與成熟度進而影響公眾參與程度,最終通過評估的廣度、深度和效度,作用于社會穩定風險評估的有效性。

圖3 公共參與程度子模塊因果關系

此外,公眾參與程度的高低還需要相關政策法律法規的保障。目前,雖然各地的社會穩定風險評估辦法中都加入了公眾參與的內容,并受到廣泛認可,但公眾參與社會穩定風險評估的相關法律法規政策還不明確,利益相關者和非利益相關者的參與程度均較低。在實際操作中還存在不能滿足群眾知情權、走形式等問題,導致調查結果缺乏科學性。通過加強對群眾知情權、參與權、監督權的法律保障,以及相關政策的引導,可以提高公眾參與的程度,影響社會穩定風險評估的廣度、深度和效度,提高社會穩定風險評估的有效性。

公共參與程度子模塊因果關系見圖3。

2.3 第三方參與程度子模塊

第三方一般是指受行政機構委托的專業評估組織,具有獨立性、專業性和科學性。第三方機構的專業性使其給出的評估報告具有科學性,相對獨立的主體身份使其給出的社會穩定風險評估報告具有獨立性和客觀性等特點,因此第三方機構是社會穩定風險評估不可或缺的主體之一。政府的自閉性、第三方發展滯后性和制度保障缺失阻礙了第三方參與重大事項社會穩定風險評估[3]。從目前各部省的社會穩定風險評估實施辦法或意見看,都未對第三方參與社會穩定風險評估進行明確。我國第三方評估機構起步晚、發展慢。第三方參與程度的提高,將擴大評估主體范圍,增加評估方法的多樣性,評估廣度得以拓展,評估科學性提高。而第三方參與程度越高,其獨立性越強,反映出評估主體自主程度的提高,加深了評估深度,在提高社會穩定風險評估有效性的同時提高了評估的獨立性。第三方機構具有客觀性,第三方參與程度的提高,可以使評估報告符合更廣范圍公眾的需求,為決策提供真實可靠的依據,公眾滿意度得以提升,政策質量促進度、評估效度均得到提高,評估客觀性加強。

第三方參與程度子模塊因果關系見圖4。

圖4 第三方參與程度子模塊因果關系

2.4 重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性因果關系圖

根據政府、公眾和第三方3個子模塊,構建重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性因果關系,見圖5。

圖5 重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性因果關系

3 結論與建議

重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的有效性是政府、公眾、第三方等外部因素和評估廣度、評估深度、評估效度等內部因素相互交織、共同作用的結果。通過系統動力學因果關系圖對影響社會穩定風險評估有效性的因素進行分析,從整體的角度剖析影響社會穩定風險評估有效性的因素及其相互作用,通過各因素間的關系明確其中的基本驅動因素,并使決策者通過尋優過程得出改善系統行為的方法和途徑,提高社會穩定風險評估的有效性。

a. 重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的有效性受政府、公眾和第三方機構的影響。政府、公眾和第三方機構分別通過政策、資金、經驗、能力、心理、技術等方面對重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的有效性形成影響,是社會穩定風險評估有效性的基本驅動因素。因此,政策的完善、政府的權威性、公眾的參與程度以及第三方獨立性的提高均對重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性起到重要作用。

b. 評估廣度、評估深度、評估效度表征了重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的有效性。提高重大水利工程項目決策社會穩定風險評估的有效性,必須做到鼓勵政府、公眾和第三方評估機構積極參與社會穩定風險評估,發揮各方的積極性和優勢,擴大評估主體范圍,充實評估內容,完善評估方法,提高評估廣度,使得評估滲入到重大水利工程項目的每個環節,充分發揮公眾獨立性和第三方獨立性的優勢,提高評估深度、公眾參與程度、公眾滿意度、政策質量促進度以及評估效度,暢通民意表達渠道。

c. 評估主體范圍、內容范圍的擴大,評估方法多樣性程度、評估主體自主程度、公眾滿意度和政策質量促進度的提高是重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性提高的主要途徑。在政府、公眾和第三方機構協同參與評估的基礎上,通過政策保障、公眾參與、第三方技術支持,解決了評估方法不完整、評估內容籠統等問題,擴大了評估主體范圍,提高了評估方法多樣性程度、評估主體自主程度、公眾滿意度和政策質量促進度,從而促進了重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性的提高。

d. 重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性的提高,政策保障是關鍵。政府的政策保障是系統循環的關鍵,政策的制定過程實質上是輸入到政府決策系統中的社會多元利益訴求轉化為政策輸出的過程。社會穩定風險評估相關政策的完善可以促進社會穩定風險評估的有效性,而有效性的提升及在評估實踐中不斷積累的經驗,又會通過相關政策法律法規的完善加以反饋,形成良性循環。

e.切實履行和加強公眾參與程度是提高重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性的重要手段。政府要完善相關法律法規及政策,拓寬參評范圍,將非直接利益相關者但又與重大水利工程項目決策間接相關的公眾納入社會穩定風險評估范圍,拓展新媒體等參評渠道,多樣化參評形式,創新調查方式方法,完善評估指標體系,輔導公眾,提高公眾的參與能力及成熟度,從而使社會穩定風險評估更能反映廣大相關公眾的切實心聲,正確指導重大水利工程項目決策。

f. 確保第三方參與,加強其獨立性、科學性、專業性是提高重大水利工程項目決策社會穩定風險評估有效性的重要保障。政府要明確第三方參與社會穩定風險評估的具體程序及相關法律法規,提供切實的制度保障,保障第三方機構的獨立性;拓展第三方參與主體,除了傳統的專業評估機構外,可以培育律師事務所等第三方社會穩定風險評估機構,鼓勵設立專業的社會穩定風險評估事務所,融合社會、法律、評估、經濟等相關人才,使評估更科學、更專業,對決策更具指導意義。

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國家社會科學基金(14BSH021)

華堅(1974—),女,副教授,博士,主要從事公共經濟學、風險管理研究。E-mail: huajian@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.02.003

C934

A

1003-9511(2017)02-0011-05

2016-10-18 編輯：胡新宇)