財政支持農業生產全程社會化服務的制度創新研究

中國農村財經研究會課題組

摘要：本文基于理論分析，考察了農業生產全程社會化服務試點工作的實踐經驗與現存問題，并在借鑒國際經驗的基礎上，提出了推進工作的政策建議，以期為決策層面提供參考。

關鍵詞：財政；農業生產全程社會化；創新

為加快培育農業生產社會化服務組織，探索建立適應現代農業發展要求的生產經營新機制，推動農業生產規模化、組織化發展，提高農業生產效率和農產品安全水平，2013年開始，中央財政安排資金，選擇部分省份開展農業生產全程社會化服務試點。2014年中央一號文件提出“擴大農業生產全程社會化服務試點范圍”要求后，中央財政持續支持試點工作，擴大試點范圍，并針對資金管理等制定出臺了相關制度。近年來，農業生產全程社會化服務工作取得了明顯成效，但也存在一些突出的發展難點與問題。本報告基于理論分析，考察了農業生產全程社會化服務試點工作的實踐經驗與現存問題，并在借鑒國際經驗的基礎上，提出了推進工作的政策建議，以期為決策層面提供參考。

一、農業生產全程社會化服務的相關理論分析

（一）農業生產全程社會化服務的內涵

建國初期，我國以各級政府為統領，在農村建起了各類農業經濟技術服務部門和供銷社、信用社等農民合作經濟組織，形成了一個從上到下的縱橫結合的農業服務網絡。實行家庭聯產承包責任制后，各種農業社會化服務組織不斷發展。由于農業社會化服務組織深受廣大農民歡迎，同時有益于統分結合雙層經營體制的穩定和農業生產力的進一步解放，1983年到1986年的“一號文件”中，中央多次提出發展農業社會化服務，促進農村商品生產發展的要求。20世紀90年代起，隨著實踐的發展和認識水平的不斷提高，中央將發展農業社會化服務體系提到與穩定家庭承包經營同等重要的高度。在1990年下發的《關于1991年農業和農村工作的通知》中正式提出“穩定完善以家庭聯產承包為主的責任制，建立健全農業社會化服務體系”。1991年，國務院專門下發《關于加強農業社會化服務體系的通知》，該通知第一次從中央的高度對“農業社會化服務”的內涵和采取的形式進行了明確。此后，中央著重提出建立健全農業社會化服務體系的任務。2004年開始，中央連續13個“一號文件”都對健全農業社會化服務體系做出了部署，其中2013年“一號文件”提出，要堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，充分發揮公共服務機構作用，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。

作為農業社會化服務的重要組成部分，農業生產全程社會化服務是指：農業生產者以實現農業生產率最大化和農業產出物經濟效益最大化為目的，在生產的產前、產中、產后各階段按照市場規則從其他各類市場化主體獲得的支持性服務。農業生產全程社會化服務的基本功能是：根據經濟規律的要求在農產品生產、流通、分配和消費領域，對土地、勞動、資本和知識等各種生產要素的投入進行優化服務，旨在讓專業的農業服務組織做專業的事，同時變農村原本常見的專業服務環節為無間隙服務，使農戶從事農業生產更加省心省錢，不但使農業增效，更為農民增收。其服務領域主要涵蓋以下幾個方面：（1）生產資料供給服務；（2）生產輔助性服務；（3）科技服務；（4）金融服務；（5）市場信息服務；（6）政策咨詢及法律服務；（7）農產品初加工服務。當前我國在發展農業服務的過程中之所以要強調“社會化”，是為了表明其提供主體、提供方式和渠道的性質、時代特征及發展方向。具體而言，社會化意味著農業服務的提供者和消費者各自都是獨立、平等的法律主體，其中的經營性服務應當是在市場中按照等價交換原則完成的。

（二）農業生產全程社會化服務的重要意義

中央之所以持續關注和推動農業生產全程社會化服務，根本原因在于這項工作意義重大，關系到農業現代化和“三農”問題的解決，對于推進城鄉一體化發展和建設社會主義和諧社會具有重要影響。

一是穩定和完善農村基本經營制度的需要。1978年起，我國農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，這一制度充分調動了農民的生產積極性，把農業生產力推進到了一個新高度。但隨著時代的進步，農村經濟領域在現有生產力基礎上又遇到了新問題，主要表現為一家一戶的生產力量過小，難以應對激烈的現代市場競爭提出的高要求，由此，農業生產力的繼續發展和農民增收都遇到了阻礙。實踐證明，在繼續堅持家庭聯產承包責任制的基礎上，發揮集體經濟的規模優勢，實現統分結合的雙層經營體制的均衡發展是解決問題的一個有益思路。發展農業生產全程社會化服務體系，可以在不改變土地承包關系的前提下，由各類社會服務組織對一家一戶農民的土地實行代耕、代種、代管、代收的統一生產，實現農業生產經營規模化、組織化，是完善家庭聯產承包責任制的內在要求。以集體統一經營的方式提供農業社會化服務，既可以幫助農戶解決憑借其自身力量難以辦到或難以辦好的問題，又能夠同時不斷壯大集體經濟的實力，以此實現“統”和“分”兩條腿走路，從而真正地實現雙層經營體制的穩定和繁榮。

二是改造農業小生產、實現農業現代化的需要。實現農業現代化是我國農業發展的長遠目標，也是農業生產力持續發展的根本保證。農業現代化既包括農業生產技術和生產手段的現代化，也包括農業生產經營活動的專業化、社會化。實踐證明，一家一戶分散經營的農業小生產方式難以適應農業現代化的基本要求，其弊端主要包括：不適應不斷提高農業生產要素水平的客觀要求；不適應農業生產社會化分工的要求；占有資源和資本有限的小農生產不利于農業科技進步；難以應對日益增加的市場風險。大力發展農業生產全程社會化服務是解決這一問題的好方法。農業生產全程社會化服務具有的專業針對性能夠有效地減輕農戶的勞動負擔和精神負擔，有利于其將更多的精力用于改善經營方式、擴大經營規模，從而為引進的先進農業生產技術創造條件，不斷提高農業勞動生產率，推動農業現代化的發展。

三是轉變政府職能、促進市場經濟健康發展的需要。在計劃經濟時代，政府直接掌控著社會經濟發展的方方面面，農業生產全程服務的提供往往也采取行政命令的方式來實現。在市場經濟時代，政府不能直接干涉微觀主體的經濟活動，其政府職能必須轉換成為各類市場主體創造良好的發展環境。具體到農業生產全程服務領域，要在政府退出微觀經濟活動的同時確保農業生產全程服務的充足和完善，就必須大力發展社會化服務，以此彌補政府退出留下的空間。在市場經濟中，多元化農業服務主體能夠將國家有關政策法規和國家希望推廣的先進農業技術以更小的成本和更高的效率送到千家萬戶，同時又能將農民對農業生產全程社會化服務的最新需求及時反饋到高層，從而在各級政府和基層農戶之間發揮橋梁和紐帶作用。

四是促進農民增收、繁榮農村經濟的需要。“三農問題”的核心是農民增收問題，農村經濟的穩定和繁榮也需要一定的物質基礎作為保證，大力發展農業生產全程社會化服務能夠為這些問題的解決創造有利條件。一方面，農業生產全程社會化服務組織為農業生產提供的產前、產中、產后服務能夠有效地降低生產成本、提高生產效率，從而為不斷擴大再生產，增加物質積累創造有利條件；另一方面，農業生產全程社會化服務組織在發展壯大的過程中需要吸納大量人力，這就為農業剩余勞動力的轉移進而增加農民收入提供了更多機會。此外，涉農企業和服務組織的發展和集聚也有利城鎮化的發展，這無疑也是穩定農業生產，繁榮農村經濟的一大利好條件。

（三）推動農業生產全程社會化服務的理論基礎

1.馬克思主義政治經濟學理論基礎

從馬克思主義政治經濟學角度理解農業生產全程社會化服務的發展，分工理論和生產力、生產關系學說是兩個主要工具。

農業生產全程社會化服務與生產力發展之間的互動作用，可以從馬克思主義的分工理論加以解釋。計劃經濟時代的行政化農業服務類似于企業內分工，各級農業服務部門按照統一的行政命令開展活動。計劃經濟條件下，農業服務組織因為缺少競爭和自主權而缺乏服務的主動性，從而造成服務效率低下，服務的成本與收益難以達到平衡。這說明，在當時的生產力水平條件下，農業服務采取的企業內分工模式難以有效地替代社會分工，強制施行這一模式的結果是損害了經濟效率的提高。改革開放之后逐步發展起來的農業社會化服務，實行的是社會分工模式，這種模式產生的效益與其當時的生產力水平和科技發展水平相適應，因而有效地促進了經濟發展。進入新世紀后，在新的生產力和科技發展水平的要求下，農業龍頭企業、農民專業合作經濟組織等農業社會化服務組織向服務綜合化發展的趨勢不斷加快，這是在市場經濟條件下，在價值規律作用下自然發生的企業內分工替代社會分工現象。這種替代既有益于生產力的進一步發展，也有利于社會分工的升級。分工的演進不斷制造著新的獨立和新的聯合，農業社會化服務的水平和規模就在這種演進中不斷得到發展。無論是農業社會化服務政策的制定還是有關經濟組織的運轉，都必須尊重這個客觀規律，否則就會事倍功半。

同時，農業生產全程社會化服務的發展規律還可以在馬克思主義生產力、生產關系理論中找到解答。人與自然界的關系構成了生產力，而人與人在生產過程中的相互關系則構成了生產關系。歷史唯物主義認為生產力是決定社會面貌、社會性質以及社會制度演進的主要決定力量。而生產關系作為生產方式的另一個組成部分，一方面它依賴于生產力的發展而發展，另一方面又反過來影響生產力，從而加速或者延緩它的發展。生產關系的關鍵是所有制，馬克思認為，分工與所有制說的是同一件事情，前者就活動而言，后者就活動的產品而言。另一方面，分工又是一定社會形態中生產力水平的表現形式，也就是說，有什么樣的生產力就有什么水平的社會分工。在這個點上，生產力、生產關系理論與分工理論結合到了一起，它們可以同等程度地解釋農業社會化服務的發展規律。簡要而言，當今主體、內容、形式均實現多樣化的農業社會化服務發展模式中蘊含著多層次的生產關系，這與當前我國多層次的生產力發展水平相適應，因此其發展對于我國的經濟增長和發展大有裨益。

2.西方經濟學理論基礎

對于農業生產者來說，農業服務是由自己完成還是外包給專業化服務組織完成，取決于哪一種方式的成本更低。這完全是一種經濟領域的制度安排，不能靠行政手段強迫實現。而這種制度安排的發展規律可以從西方經濟學中的制度變遷理論中找到解釋。

新制度經濟學也很重視對分工的研究，這一學派試圖揭示制度與分工之間的關系，其側重點在于研究企業內部的分工。新制度經濟學派的學者用交易費用的存在來解釋企業的產生和發展。其代表性人物科斯認為，市場和企業是兩種不同的組織勞動分工的方式，企業能夠存在的原因是其組織勞動分工的交易費用低于市場組織勞動分工的費用。而且，只要企業內部組織交易的費用低于市場完成同樣交易的費用，企業就將不斷擴大，直到兩種交易方式的費用相等為止。當企業內部組織交易的費用高于市場完成同樣交易的費用時，企業就會將這筆交易交給市場來完成，也就是說，企業需要從市場上購買相應的產品或服務來完成這筆交易。

在農業生產領域，農戶可以被看作最小規模的企業。在自然經濟和商品經濟不發達的社會階段，農民會選擇與自己交易，也就是親自完成農業生產的全部環節。隨著生產力和科學技術的進步，農藥、化肥的廣泛使用使得農戶無法在不與外界發生交換關系的情況下完成生產，這時農業服務就產生了，企業制度安排由此開始產生變化。農業機械化的發展進一步加速了這種變化趨勢，因為農業機械的投資有顯著的規模經濟要求，小生產的農戶自身無法消化機械化運作帶來的交易費用，只能到市場上去與其他農戶分攤，即去購買農機服務組織提供的服務。這時，交易費用的存在便進一步帶來了企業組織結構的變遷。無論是農業社會化服務組織雨后春筍般的涌現，還是服務組織由單項服務逐漸向組合服務發展，背后都有著交易費用在起作用。在此過程中，需要政府做的工作是盡可能提供完備的交易環境，包括交通、通訊等硬件設施以及政策供給、法律服務等軟件條件。這些都能有效地降低市場主體的交易費用，促進其健康發展。對于交易成本與收益無法達到平衡的農業社會化服務項目，政府還要出面以公益性和半公益性的形式加以提供。

總之，農業生產全程社會化服務內容、組織結構等的產生和發展體現了制度安排的不斷變遷，其內在動力是經濟主體對節省交易費用的追求。這一理論對于我國在社會主義市場經濟條件下研究制定農業生產全程社會化服務的發展政策和判斷其未來發展趨勢都有積極的指導意義。

（四）實現農業生產全程社會化服務的現實條件

推進農業生產全程社會化服務，不僅需要中央的決心和各級政府、各相關部門的努力，也需要具備一定的現實基礎和條件。從當前我國的實際情況看，無論是中央的政策還是相關主體的需求和意愿，都有開展工作的現實條件。

一是國家政策支持。黨中央、國務院高度重視農業社會化服務工作，2004年開始，中央連續13個“一號文件”都對健全農業社會化服務體系做出了部署，提出了一系列完善的目標。財政部等部門認真貫徹落實中央部署，先后發文，積極行動，投入大量資金和力量支持農業生產全程社會化服務發展。如農業部辦公廳、財政部辦公廳《關于做好2016年農業生產全程社會化服務試點工作的通知》明確提出：“通過對農業生產社會化服務關鍵和薄弱環節的支持，大力培育多種形式的農業社會化服務組織，健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業社會化服務體系，促進社會化服務從農業生產單個環節向全程生產服務轉變，從小規模分散服務向大規模整建制服務轉變，從資源消耗型生產方式向集約型現代農業生產方式轉變，推進農業全程機械化、規模化、集約化發展，改善農業生態環境，提高農業生產效率，增強農業綜合生產能力。”

二是現實需求較大。一方面，隨著我國工業化和城鎮化的加快推進，農村青壯年勞動力不斷向城鎮轉移，農村用工難、用工貴的現象日益嚴重，農戶對高質量、低成本的良種選擇、施肥、植保、灌溉、采收等系列化需求逐漸增多。另一方面，隨著土地流轉加快，家庭農場、經營大戶等新型農業經營主體對播種技術、田間植保、機械收獲等方面的要求也隨之提高，對農業規模化生產的配套、對農產品標準化生產的追求以及對農產品質量安全的保障等方面的要求也不斷顯現。同時，農民對農業生產社會化服務需求也由單純的“產中”環節逐漸向資金、技術、信息、金融、保險、倉儲等“產前、產后”環節擴展，尤其是經營大戶和農民專業合作社，對產前和產中環節的融資需求、對產后的倉儲、加工等需求逐漸增加。

三是社會主體有一定的供給意愿。一直以來，我國就有耕種農田、采收農作物等現象，只是服務主體企業化運行的較少，更多帶有鄉鄰互助的性質。隨著農村青壯年勞動力的不斷轉移，越來越多的企業和個人瞄準了農業社會化服務這一片廣闊天地，有一定的服務意愿。同時，各農業社會化服務主體在農業產前、產中及產后的服務上與農戶經營有機結合，利用分工協作的優勢，可以將良種、良法等現代生產要素有效投入到家庭經營之中，在家庭經營的基礎上發展規模經營、集約經營，通過規模化經營等顯著提高農業生產效率、有效降低生產成本并贏得收益，這也為農業生產社會化服務的發展提供了現實可能。

在上述條件下，如果政策引導得當，農業生產全程社會化服務極有可能迎來快速發展。

二、支持農業生產全程社會化服務的財政政策現狀

（一）財政支持農業生產全程社會化服務的必要性

現代公共財政理論認為由于存在市場失靈的狀態，必須靠市場以外的力量來彌補由于市場失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產品的空白，這個市場以外的力量就是政府的力量。

農業生產全程社會化服務覆蓋農業生產產前、產中、產后等多個環節，包括產前綜合規劃，種子、化肥、農機等生產資料的供給，良種推廣、動植物疫病防疫等技術服務，深耕深松、農作物秸稈還田、施肥、農作物耕種、收割等生產輔助性服務，農戶資金借貸、農業生產保險等金融服務，農業氣象、農產品價格、政策等方面的信息服務，農產品的包裝、儲運、加工及銷售，道路、水利等基礎設施建設，農產品質量安全監管等多個領域（詳見圖1）。

目前我國農業生產全程社會化服務體系尚處于自我發展的初級階段，雖然發展速度相對較快、主體日益多元、內容不斷拓寬，具有一定的內生性和較強的生命力，但仍然存在諸多問題，整體上看農業生產全程社會化服務體系還不健全，無論從數量還是質量上都不能滿足農戶等農業參與主體的多樣化需求。農業生產全程社會化服務的不足也決定了財政支持的必要性。

1.公益性服務組織發揮作用不夠

我國政府機構的農業服務組織是按行政體系建立的，從中央到地方分別建立了各級農業技術服務中心、服務站，在村一級建立了科技組和科技示范戶。省級以下的農業服務組織受本級政府和上一級推廣組織的雙重領導。在這樣的組織構架下，各級農業服務部門在行政上要受到本級政府的領導，同時他們的業務工作受上級相關職能部門的指導。

目前，面向農戶等農業生產主體的公益性服務組織主要包括縣區農業部門下屬的農機推廣站、植保站、植檢站、質安辦、動檢所、經管站等事業單位，以及鄉鎮農業服務中心或農業綜合服務站等。略顯不足的是，作為承擔公益性農業生產全程社會化服務的主體，他們在農業生產社會化服務體系中定位不清晰，參與較多的應由市場提供的服務事項，導致不合理的人員配備和過多的委托代理層級，造成農技推廣宣傳和公共信息平臺建設等公益性服務供應不足，特別是農業科技推廣、農產品質量安全、動植物疫病防控、農村經營管理、農產品供求預測分析信息等公益性農業生產社會化服務項目遠遠不能滿足各類主體的需求。

2.經營性服務組織規模小，服務功能薄弱

雖然經營性服務組織得到了較快發展，但目前農業服務提供主體中，經營性服務組織如農民專業合作社、農業產業化龍頭企業、家庭農場、專業大戶等仍處于從屬地位，其規模遠遠不能滿足需要。

一是現行農民專業合作社發展不平衡、經營規模小、抗風險能力弱，且內部管理不規范、利益分配機制不完善、輻射帶動能力不強、服務人員水平不高等問題比較突出。首先，合作社基本是農民自發形成的，文化水平相對較低，缺乏現代經營管理、市場營銷、農業科技、財務等方面的專業人才，服務能力有限。懂技術、會管理的高素質復合型人才十分缺乏，對合作組織的創新和發展形成較大制約。其次，雖然《農民專業合作社法》已實施多年，但很多農民仍然對合作社興趣不大，積極性不高，對合作社態度比較冷漠，不少農民被合作。而且，相當多的農民加入合作社只是為了解決產品銷售難題，“有利則合，無利則退”的心理非常普遍。再次，合作社提供的社會化服務只局限于本村、本鄉內，缺乏跨區域合作和不同組織之間的合作。最后，由于政府沒有對合作社提供的農業生產社會化服務給予應有的引導和扶持，致使其偏向企業型，提供社會化服務項目過于單一，服務水平較低，多數合作社的業務停留在開展技術信息服務和初級農產品生產、銷售的初級合作層次上，難以真正為農民提供科學合理的社會化服務。

二是農業產業化龍頭企業提供的服務有限。由于農業屬于經濟效益較低的產業，農戶對社會化服務的價格十分敏感。要想提供農戶可承受的農業社會化服務，農業產業化龍頭企業等就必須通過機械化和規模化經營來降低生產成本。但增添設備、固定經營場所、購置大型植保機、高速插秧機、大型拖拉機等，需要投入大量的資金，部分農業產業化企業存在一定的籌資困難。同時又擔心大量投資后，服務面積如不能快速增加，勢必成本回收慢，加之農戶單家獨戶分散經營方式使農業服務區域分散，難以形成規模服務優勢，降低了社會化服務組織的服務意愿。另外，部分農業產業化龍頭企業對建立現代企業管理制度的認識不夠清楚，也缺乏完善的會計制度等，和合作的農產品種植基地及從事農業生產的農民只是簡單的購買服務關系，未能建立“風險共擔、利益共享”的聯結機制，難以形成持續共贏的互利協作配合模式，降低了農戶需求的意愿。

三是家庭農場和種糧大戶很少向其他農民提供服務。家庭農場和種糧大戶大多將追求經濟利益作為一切工作的出發點，為農業生產提供服務，更多地是一次性買賣關系，雙方僅是合同共同體，遠沒有成為利益共同體，農民利益得不到有效保障。有些專業大戶發展社會化服務，僅僅是為了享受政府補貼和享受稅收優惠政策，缺乏提供高質量服務的意愿，更別說將服務環節擴展到農業生產全程。

3.服務內容有限，供需對接機制不完善

隨著農業生產逐步向市場化、專業化發展，新形勢下的廣大農戶對農業生產社會化服務需要逐漸由單純的生產環節服務向資金、技術、信息、金融、保險、經營管理等服務擴展，對先進的農技農藝、創新的管理機制、完善的物流系統、暢通的銷售渠道等綜合性服務的需求更為迫切。但受經濟利益等因素影響，目前多數服務組織功能比較單一，往往注重農資購買、代耕代種等產前產中服務，忽視產后服務，農產品產加銷聯合、保鮮物流和農村土地流轉、金融創新服務、農產品銷售信息等還是相對較少，并沒有達到服務覆蓋全程的要求，也不完全符合農戶的需要。

一是資金供應量低，農業融資難、融資貴問題突出。農業融資仍以間接融資為主，但銀行貸款普遍門檻較高、審批程序嚴格、手續復雜時間長，很難滿足農業融資“短、小、頻、急”的要求。同時農牧產品價格不穩定，農業生產周期長，生產銷售存在較大風險，農戶又缺乏可抵押資產，一些銀行出于保護資金安全和經營成本等因素的考慮，明顯“嫌貧愛富、重大輕小”，不愿發放農業貸款。

二是農業保險不足。首先，由于農業保險高風險、低收益，加之理賠程序繁瑣，商業保險機構對涉足農業領域積極性不高。其次，財力支持有限。同西方發達國家高達50%以上的農業保費補貼相比，我國即使在農業保費補貼率最高的西部地區也僅為40%左右，這也制約了農業保險的發展。最后，農業保險業務險種單一、覆蓋品種偏少，保障和補貼水平偏低，對保障農民生產生活作用比較有限，加之出現災情后現場勘察定損時間較長、賠款支付較慢，影響了農民群眾的參保意愿和實際受保障程度。

三是生產、銷售等綜合信息服務能力薄弱。農民往往只能根據以往的經驗和滯后的市場需求信息來安排生產，極易導致農產品產銷關系不順暢。

（二）財政支持農業生產全程社會化服務的實踐及成效

為破解農業生產社會化服務自我發展的瓶頸，切實推動農業生產社會化服務規范發展，2013 年以來，財政部先后發布了《關于印發〈2013年農業生產全程社會化服務試點實施指導意見〉的通知》（財辦農〔2013〕58號）、《關于做好農業生產全程社會化服務試點實施指導意見的通知》（財辦農〔2014〕45號）、《關于做好2016年農業生產全程社會化服務試點工作的通知》（農辦財〔2016〕36號）等文件，投入了大量資金支持農業生產全程社會化服務發展。

當前，農業生產全程社會化服務采取中央宏觀指導、地方因地制宜的方針，由中央確定基本思路，各省財政部門根據本省實際情況制定實施方案，確定開展試點區域、開展試點主要作物品種以及補助的服務環節等實施內容。試點以來，各試點省份積極開展工作，但大多省份只是確定試點區域和總的財政補助標準，將試點項目、試點環節等具體事項下放由各試點區縣自行確定。

總的來看，現行支持方式主要采取政府購買社會化服務，或者政府支持農業生產者購買社會化服務等方式；現行試點的地區尤其是糧食生產試點主要集中在便于開展機械化作業的區域；試點作物主要集中在小麥、玉米、水稻等品種；試點環節主要集中在育苗、耕種、病蟲害防治、收割等環節；補助標準體現了財政支持和農戶投入相結合的原則；社會化服務組織的選擇主要依靠招投標等市場化競爭機制產生。

目前，我國已先后在河北、內蒙古、吉林、黑龍江、遼寧、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川等17個省、自治區、直轄市開展了農業生產全程社會化服務試點，促進了社會化服務組織的發展，取得了積極成效。

一是基本形成了服務主體多元化的格局。既促進了既有服務組織快速發展，又激發了其他農民專業合作組織、農業生產化企業、家庭農場、專業大戶等參與農業生產全程社會化服務的熱情，拓寬了各類農業社會化服務組織的發展空間。既做到了公益性服務組織建設不斷推進，又促進了合作型服務組織蓬勃發展，還帶動了經營性服務組織日漸壯大。

二是服務內容不斷擴展。一方面，服務環節由產中服務向全程服務延伸。以往的為農服務大多集中在生產技術指導方面，如今的農業社會化服務內容涉及到土地、資金、技術、統防統治、勞務、農資、農產品銷售、保險等產前、產中、產后各環節，專業化水平不斷提升，多個服務領域取得了較大的突破。另一方面，服務范圍由種養業拓展到畜禽、茶葉、水產、苗木花卉、蔬菜等多個生產領域。

三是服務方式不斷創新。隨著合作社的發展壯大，其服務能力快速提高，形成了“合作社+社員”、“合作社+基地”、“合作社+公司”、“合作社+會員”、“合作社+公司+農戶”、“合作社+協會”等模式。同時，隨著農業產業化的快速發展，涌現了大批農產品加工、購銷和農業生產資料供應的農業產業化龍頭企業，形成了“公司+基地+農戶”、“農業產業化企業+農產品批發市場+農戶”等多種發展模式。

四是促進農業生產的規模化、集約化、機械化發展。由各類服務組織對分散的土地實行代耕、代種、代管、代收的統一生產，實現了在不改變土地承包關系的前提下，發展規模經營、集約經營，推動了一家一戶的分散生產向專業化、標準化生產方向發展。同時，機械化生產水平得到了提高。如江蘇省泰興市全市 16.7萬畝試點面積全部實行麥草深翻還田和水稻集中育供秧及機插秧，過去的人工開挖內三溝也由專業化服務所取代，實行機挖墑，小麥機條播，減少了人工撒種的用工量。

五是提高了農民收入。農業生產社會化服務組織科學種田，在多個環節脫離以前的“老把式”、“老經驗”，如引入廠房育秧、機插機收、測土配方合理施肥、使用高效、低毒、低殘留農藥點殺病蟲害等現代種糧技術，既降低了成本，又增加了產量，提高了農民收入。據測算，泰興市實行社會化服務的農田畝均節本增效300元左右，其中畝均較直播稻增產100斤、增收150元左右，節約化肥、農藥成本30元左右，節省用工4個工作日、節本120元左右。

六是促進推廣了先進農業生產技術。在試點地區，地方政府依托服務組織推廣先進適用的農業技術，省略了逐戶推廣普及這一過程，大大降低了推廣難度，提高了農技推廣效率。深耕深松、半精播鎮壓、秸稈還田、“一噴三防”等先進技術的推廣效率較以往有大幅提高，農業生產的科技水平得以大幅提高。

（三）實踐中遇到的困難與問題

當前，財政支持農業生產全程社會化服務在試點中取得了一些成效，部分地區甚至還有一些好的經驗，但遇到的困難與問題也不容忽視。總體來看，政府與市場的關系尚未完全厘清，新型農業生產全程社會化服務體系尚未成功構建，財政支持政策如何調動各方的積極性仍是很大的難點。

1.制度缺乏頂層設計

農業生產全程社會化服務的不斷擴展，一方面需要政府提供必要的公益性服務，另一方面必須借助市場機制的力量，讓經營性服務組織在市場經濟的“大浪淘沙”中找到最適合的發展模式。但從全國范圍來看，對農業生產社會化服務體系的建設普遍缺乏頂層設計，政府過多地將精力放在通過財政補貼讓經營性服務組織提供社會化服務方面，而在為經營性服務組織創造良好的市場發展環境方面著力不夠。這種支持方式既影響了市場的公平競爭，妨礙了部分未能享受財政補貼的經營性服務組織的積極性，又使得享受補貼的企業容易產生投機和依賴心理，把精力過多地放在爭取項目、套取資金上來，偏離了為農業提供優質服務的本職工作，影響了農業服務的創新發展。

2.政策創新不足，保障不夠

隨著農業生產逐步向市場化、專業化、現代化發展，農民對系統而全面的農業社會化服務的需求也日趨迫切，形勢的變化必然要求政策相應調整，但我國在這方面明顯滯后。如支持農民專業合作社發展方面，對一些土地流轉、信用合作等創新模式的引導和支持明顯不夠；支持農業產業化龍頭企業方面，還是局限于貸款貼息模式，對一些擔保創新、股權投資等市場化運作的探索相對較少。另外，我國各級政府規范農業生產社會化服務供給的法律法規和政策措施少，且規定過于寬泛，缺乏操作性，影響其內部生產要素的合理配置，降低了其供給能力和服務水平，不利于農業生產社會化服務體系的發展。

3.財政支持方式亟待改進

現有的財政支持主要采取政府購買服務形式，較為單一，缺乏創新。試點的地區有限，間接拉大了不同區域之間的社會化服務差距。試點作物主要圍繞水稻、小麥等展開，未能及時適應現行農產品消費結構的變化，對果蔬等支持較少。試點主要圍繞農作物生產環節，對農村信貸、農業保險、農村信息化服務等支持不多。同時，部分試點縣市在確定農業生產服務的內容上對于服務內容的公益性考慮不夠，扶持的環節主要還是在傳統的產前、產中農民直接生產投入環節，政策實施的效果即為降低農業生產農戶的直接成本，而對政策效益外溢性強、社會效益高的農業服務項目缺乏政策扶持，對部分經濟作物的扶持也在一定程度上造成政府與市場職能的交叉。

4.農業社會化服務成效難以標準化衡量

農業收成受自然因素、天氣條件等影響較大，導致農業生產社會化服務的成果很難準確評估，這使得農民一旦遭遇損失，和社會化服務組織之間極易產生糾紛，服務組織在整個服務過程都得承受這種風險。如湖南省農委植保站副站長唐會聯介紹，湖南省登記備案的1345家統防統治組織，幾乎都出現過賠償或收不上服務費的情況。財政部安徽專員辦的實地調查中，安徽三個試點縣區的農業管理部門、服務組織反映，在散戶為主的服務范圍內，經常在面積核實、質量驗收等環節發生種種問題。

5.經營主體的積極性得不到有效激勵

我國農業生產基礎設施薄弱，導致農業社會化服務組織提供的服務價格偏高，超過了部分農戶的承受能力或心理預期，農戶需求增長緩慢，從一定程度上阻礙了農業社會化服務組織的發展。這也是我國西部地區與東中部地區相比，農業社會化服務組織發展滯后的一個重要原因。同時，農業生產基礎設施薄弱導致社會化服務組織成本較高。據了解，很多承擔政府購買農業社會化服務項目的經營主體，在政府補貼下才處于微利狀態，如果沒有財政支持，這些市場主體缺乏進入農業社會化服務領域的動力。

三、支持農業社會化服務的國際經驗

從國外經驗來看，發達國家的農業社會化服務體系是在農業生產力和商品經濟不斷發展的基礎上，經過一個長期的建設過程，達到了發達和完善的程度。發展中國家的農業社會化服務則起步較晚，整體水平較低，發展很不平衡，政府普遍對農業合作社進行了較大程度的干預。

（一）美國

美國農業社會化服務體系發展水平很高，對美國農業發展起了重大作用。美國農業社會化服務體系主要由公共農業服務系統、集體農業服務系統、私人農業服務系統三部分組成。其中，真正的主角是合作社和私營涉農工商企業，而政府在農業社會化服務體系中的主要任務是辦好農業教育、科研和推廣事業，提供農業信貸保險以及發布各種經濟預測和市場信息，以及起到協調、監督的作用。

公共農業服務體系主要由政府部門構成，其主體由農業部農業研究局、農業推廣局、州合作研究局等聯邦農業研究和推廣機構、53所州立大學農學院、農業實驗站以及縣農業推廣辦公室共同組成，任務是在政府財政的支持下，將農業知識免費傳遞給農民。在美國農業法律體系中，《農業法》占據重要地位，是有關農業生產、科研、教育和推廣的主要法律，每4～5年修改1次。美國公共農業服務系統建立在3個重要農業立法基礎之上，這三個重要農業立法即1862年制定和通過的莫里爾法（贈地學院法）、1887年制定和通過的海琪法案（農業試驗站法）及其一系列與農業研究相關的法案和1914年制定和通過的斯密-利弗法（農業推廣法）及此后頒發的9個有關農業推廣工作的法令，通過立法手段，形成了一個完整的“農業教育—農業科研—農業推廣”的公共農業服務體系。

集體農業服務體系由兩部分組成：一是各種農場主合作社，是非贏利機構，為保護自己利益而建，有生產合作社、銷售合作社、購買合作社等。二是合作農業信貸體系，包括聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作社銀行，主要是向農場主提供廉價信貸服務。土地銀行側重于提供固定資本貸款；中期信貸銀行則以解決流動資金不足為主。

私人農業服務體系主要由從事農機、化肥、農藥、種子等農用物資的生產和供應的企業，以及從事農產品運銷加工活動的私營企業組成，典型形式是農工綜合體，通過簽訂供銷合同和垂直一體化，把農用物資、農產品運銷加工和耕作、防疫、收割等生產中的全部或部分聯結在一起。私人農業服務公司按照市場原則進行經營，其社會化服務活動的直接目的是獲得利潤。在全美涉農部門就業人口中，私人農業服務體系約占3/4左右，理所當然地是美國農業社會化服務體系的主導力量。

美國的農業社會化服務模式主要有公司+農場、公司+農戶以及合作供銷三種形式。公司+農場又叫公司農場，由國有或私有工商業大公司直接經營，大多以農產品加工銷售為其核心業務，從事農業生產的目的主要是為公司的核心業務提供穩定可靠的農產品原料，公司與農戶具有產權關系。公司+農戶是由與農業關聯的工商業大公司與農場、農戶之間通過各種供銷合同形成的相互依賴關系，不存在產權聯系，以合約形式建立互惠互利的商業關系。聯合方式有后向聯合：如與農產品生產與食品加工；前向聯合：如飼料企業與畜禽養殖。公司+農戶的合同形式包括農產品銷售合同（訂單農業），農場主（農戶）購買農用生產資料的合同，農場主（農戶）購買生產資料和銷售農產品的合同。合同是解決相互之間責權利的重要方式，在合同制度下，公司與農場主建立了相對穩定的經濟關系。合作供銷是由許多合作社整合一體所形成的合作社，為農戶提供多種多樣的一體化服務，有專門農協、一般農協和綜合農協。專門協會一般不經營信用業務，只經營采購和銷售。一般農協的業務對象不只限于特定的農業部門，范圍相對較寬，但同樣不經營信用事業，綜合農協的業務對象包括所有的農業部門，經營范圍較廣，包括購銷、信用、互濟保險、農村工業、農產品加工以及醫療衛生等。

（二）法國

無論是從西歐的角度還是從世界對比來看，法國的農業社會化服務體系都應當說是比較完整和有代表性的，很有活力。

1.公立機構

在法國為農業服務的系統中，以農林部的權力最大。生產資料供應，農產品收購和加工，農產品銷售，農業信貸，農業教育、科研和推廣體系都歸農林部領導。法國還有一些跨部際委員會，負責指導其他農業社會化服務。如1963年建立的“國土整治與地區活動評議會”下的農村工程協調小組，指導法國農村建立了高等級的公路網，加上通訊、煤氣和石油燃料網絡，形成了完整的基礎設施服務體系。法國還建立了土地整治和農村建設公司，收購土地所有者的土地、農場或荒地，整治后再轉讓給中農。法國還建有許多跨行業局，如國家奶和奶制品跨行業局、谷物跨行業局，都是公立機構，主要作用是緊跟市場制定生產方針和組織產供銷系統，改善傳統的支付管理、經濟預測和分析發展。

法國1960年制定并實施了《農業指導法》，1999年7月開始實施新的《農業指導法》，這標志法國進入了多功能農業時代。《農業指導法》確定了法國農業發展的基本目標、土地經營合同、農場經營、經濟組織、農產品質量、農村空間管理和農業教育等方面的原則。在《農業指導法》中，確定了農學、獸醫等高等農業教育的任務，提出了加強農業高等教育院校與其他農業教育科研機構的合作等措施。

2.集體與合作社

這些機構包括供銷、服務合作社及其聯社，農業工會、農會、專業產品聯合會，企業跨行業協會。

——供銷合作社包括生產資料供應、農產品收購、食品加工和銷售合作社及其聯社。1990年，法國共有農業產前、產后流通領域合作社4100個，80%的農場參加了合作社。法國的各類合作社主要有：（1）奶收購、加工與銷售合作社；（2）谷物油料收購合作社；（3）屠宰與肉類加工合作社；（4）供應合作社；（5）葡萄收購與釀酒合作社；（6）水果蔬菜收購與加工合作社；（7）飼料加工合作社，

——工農業科技管理的合作社服務體系，主要是指金融、科技和管理方面的服務。法國農業信貸管理體制由三級組成，即農業互助信貸的地方銀行、農業互助信貸的地區銀行和中央的國家農業信貸銀行。1990年，農民貸款的95%來自信貸社。法國科技服務與管理合作社種類很多，如農村建筑、審計、牲畜人工授精、獸醫、水利、電力、修理和共同使用農業設備。以共同使用農業設備合作社為例，1990年法國有1萬多個，不僅經營拖拉機、收割機，還為農村現代化提供大型工程設備機械。幫助社員記賬、管理、提供信息，建立技術推廣系統，提供飼料配方，組織培訓、討論。

3.由產前、產后私人工商業組成的農業社會化服務體系

私人工商業對農業服務體系的形成主要是通過產供銷一體化的形式，一體化分為兩種：完全的和不完全的。前者是把產供銷不同部門納入到統一經營體制，一切決定都由組織這個綜合體的工商企業集中做出，農場主按照決定進行操作。后者是松散的合同關系，工商業按合同中商定的價格、數量和交貨時間收購農產品和銷售生產資料。私營工商業通過合同指導農業，把個體農戶納入產供銷的縱向聯合軌道，在一定程度上解決了農業的購買和銷售。私人的一體化公司規模小，效益高，可以吸收大量農業勞動力，對合作社體系的形成發展起了推動作用。

（三）德國

德國的農業社會化服務體系在于農業專業合作社組織的網絡發展，尤其是健全的農村金融服務體系。德國是世界上農村信貸和其他各種農業合作社推廣度最高的國家之一，大體每4個德國人中就有1個是合作社社員。

1.農業合作社

德國擁有結構完善的合作社結構，主要包括五類：各種農業和農村合作社；農村信貸合作社；住宅合作社；消費合作社和手工業合作社。德國農村合作社是由基層社、地區聯社和中央合作總社等3個層次構成的“寶塔式”結構。基層合作社基本上都是專業性的，一個基層社常常就是一個企業。社員可同時加入幾個合作社，同時各個合作社之間也有競爭，從而保證為社員提供更多的服務。合作社聯盟則是多元化、綜合性的。聯盟自身不從事具體的業務經營活動，而是扎扎實實地為基層社辦實事。合作社聯盟提供市場信息和咨詢服務，解決經濟糾紛，對合作社領導人及其成員進行培訓，提高其決策水平和經營能力，提供低息貸款擔保。近年來，德國農村合作社為適應市場競爭和農村服務的需要，組織結構不斷轉變，合作社數目減少，但規模相應擴大，促使其競爭能力和服務實力顯著增強。德國的合作社不是嚴格按照行政區劃建制的，而是按照經濟區自然形成的布局。因此，跨鄉、跨區、跨州的合作社屢見不鮮，甚至還有跨國的農村合作社。德國有農村基層合作社約9600多個，占全國合作社總數量的98.5%；地區合作社聯社約120個，占1.2%；中央合作總社只有4個，由這4個中央合作總社組成德國合作社聯盟，是農村合作社的首腦。每個基層社下設若干分社或分站。在基層社中，開展信貸、農業生產資料供應和農產品購銷等綜合服務業務的基層社占2520多個。

德國農村合作社提供的服務主要有：以加工、銷售為“龍頭”，以農民家庭企業為基礎，以合同為紐帶組成的“產、供、銷”一體化服務；集農業資金信貸、農資供應、農產品購銷和咨詢于一身的綜合服務；推廣新技術、新產品和提供咨詢的科技服務；由專業合作社提供的電力、農機、烘干等自助型專業服務；合作社以優惠價格大批量采購工業品，以批發價格出售給中小型私人零售商業的“整購分銷”服務；建立物流中心為農民開展代理儲運服務，甚至為聯邦政府和歐洲共同體開展代理儲運業務；農村合作的區域聯社和中央聯社發揮聯合優勢，發展國際貿易服務，合作社的農牧產品出口額約占農業總出口額的18%上下。

2.農村信用合作服務體系

經過長期的發展、調整和整合，德國已形成多層級、網絡型、分權式的農業社會化金融合作服務聯盟體系。德國獨具特色的農村信用合作服務體系，是三級分權型組織。基礎合作銀行及其分支機構是基礎層；第二層是區域性中心銀行和區域性銀行業務中心，作用是保持基層合作銀行的資產流動性；頂端是德國中央合作銀行，基層性合作銀行和區域性合作銀行都是其股東。基層性合作銀行和商品供銷合作社最接近農村和農民，直接為農民服務，德國農村合作社一般是“一身二任”，既開展資金信貸業務，又經營農業生產資料供應。在德國中產階級即農民家庭企業促進發展項目的信貸中，每3個項目中就有1項是農村合作銀行提供的。

3.政府角色及相關政策

在德國的農業社會化服務中，政府與農業合作社并沒有直接的行政關系，而是通過立法和提供一些優惠政策，保障合作社的合法權益，促進合作社的健康發展。為支持農業專業合作社的發展，德國政府對合作社用稅后利潤進行投資的部分免征所得稅。農業企業、合作社還可獲得免交營業稅、機動車輛稅的待遇。另外，德國政府還對農業企業實施特殊性的信貸管理政策，支持信貸合作社的發展，向農民提供低息貸款。從1954年開始，德國聯邦政府對農村信貸實行利息補貼。其方式包括限制農村貸款特別是農村種養企業貸款的最高利率上限、降低貸款利息率、由政府政策性金融機構直接安排低息貸款。

（四）日本

日本政府在法律、政策、資金等方面為農業科技創新和推廣工作提供了有力的制度保障。1961年，日本正式頒布實施了《農業基本法》，其后制定了200多部農業法律，已形成了比較完善的農業法律體系。《農業基本法》主要有30條規定和反映國家對農業的基本方針和政策。1999年的《食品、農業、農村基本法》取代了1961年《農業基本法》。該法首次把食品加工流通業與農業和農村經濟的協調發展作為一個整體，從法律上加以全面規范并提出相應的對策措施，它突破了《農業基本法》只限于生產、流通領域的局限，而以更加廣闊的視野審視有關糧食、農業、農村的一系列問題。

日本的農業社會化服務體系是由政府機構和非政府組織的農業協同組合（簡稱農協）系統共同承擔的。

政府機構方面，日本在中央一級設有農業科研單位和農業改良普及中心，都府道縣都設有農業試驗場，按區域在市町村設有農業改良普及中心。其農林水產省下屬的農業普及課的主要任務就是給予農戶技術支持和經營運行指導，同時協調國立試驗研究機關及農業試驗研究所、農業大學、各省下屬的農業大學和改良中心、縣立試驗研究機關、各種農業及教育協會和委員會等共同實施此項事業。

非政府機構方面是由農協系統完成的。1947年日本頒布了《農業協同組合法》，通過法律的形式確定了農協的特殊地位，規定了該組織的目的、基本原則、內部管理和自我監督機制、股金分紅等方面內容。農協不以盈利為目的，一方面日本農協在設立、治理結構以及經營活動等方面，與普通企業（公司）并無二致，是一個經濟實體，體現出鮮明的企業性質；另一方面它又是群眾團體，是農民團體和合作社。日本農協為農民提供“從搖籃到墓地的一切幫助”，其提供的服務涵蓋生產、流通、衛生保健、科技文化等各個方面，主要包括：為農業生產和農民生活提供各種指導服務；幫助農民銷售農產品和購買農民所需生產資料和生活資料；吸收社員存款，提供長期低息貸款；提供大型設施，包括生產、銷售、加工和各類生活設施；為社員提供疾病預防和治療服務；對遭受意外災難的社員進行救濟等。

日本農協在整個發展過程中都得到政府的資金扶持。如要引進新品種、開展科研、發展新項目等，向政府報告后就可以得到政府的補貼；國家還實行縣、市農業一體化政策，即一旦農業出現虧損，國家會給予全部補償，確保農業生產繼續正常進行。農協管理農業直接和政府進行對話：農協每3年向政府報告一次農業方面的困難（緊急困難可以一年一次），政府則據此改進和完善農業政策；平時如果農業發展出現問題，也由農協直接提交報告給政府，政府聯合農協一起解決。農協與政府形成了相互依賴、相互作用的關系，農協依靠政府制定出臺符合農民利益的農業政策；政府的農業法律、政策通過農協及時讓農民知道，通過農協幫助實行。在扶持農協開展信用事業上，各級政府都制定了相應的政策，確保農協資金來源，有國家貼息貸款、縣政府的無息貸款及農林漁業金庫貸款等支持。在稅收政策上，規定農協各種稅收均比其他法人納稅稅率低10個百分點左右。各種政策對農協的扶持，使農協的發展具有強大的凝聚力。

（五）印度

1.農業信貸體系

印度的農業信貸體系主要是由政府和合作社的信貸機構組成的，包括信貸委員會，合作銀行、土地開發銀行及農業和農村開發銀行等金融機構。商業銀行是印度農業信貸體系的主要組成部分。印度農業信貸系統呈塔型結構，最低一級為基層農業信貸社，縣（區）由基層農貸社聯合起來成立合作社中心銀行，再往上是邦合作銀行，為農業生產提供短期和中期貸款。基層農貸社主要發放購買化肥、種子和農藥的短期貸款和購置農具的中期貸款，目前在農村的覆蓋面已達96%。縣（區）合作社中心銀行為季節性農事提供短期貸款，同時為購買牲畜、水泵、打井和修井，以及改良土坡等發放中期貸款。中心銀行從邦合作銀行和商業銀行等處獲得適當的抵押貸款、信貸和預付款。中心銀行從上面得到的貸款中有一部分發放給基層農貸社，但僅收取1%—3%的利息。邦合作銀行是協調中心，可以做出最多為18個月的短期信貸安排。土地開發銀行也是合作性質的信貸機構，其基層組織為土地開發銀行，上層機構是土地開發中心銀行。它為農民購買土地、償還舊債、贖回土地、修建小型灌溉、實施農業機械化、以及養雞、養羊、養牛和養魚等農業發展的項目提供長期貸款，其期限為10年至20年不等。

2.農業科研和推廣體系

印度歷來重視農業科學研究，全國農業研究機構約有20個，此外還有農業大學和其他農業院校及其附屬研究機構，形成了組織嚴密、體制完善、學科基本配套的農、牧、漁業科研系統。這一系統又主要由中央的農業研究委員會和地方的農業大學兩大系統構成。農業研究委員會的任務是在全國農牧、漁業、科研、教育和推廣事業等方面起協調和牽頭作用，并作為政府的農業咨詢機構和與國外進行學術交流的聯絡機構。它下設38個中央級專業研究所、1個國家研究中心、5個科研項目指導委員會（水稻、小麥、豆類、油料作物和旱地農業），負責80多個全印協作研究項目。地方科研系統以農業大學為中心，各邦均設有農大，現全國共設有23所。各農業大學都有學術委員會、研究委員會和推廣教育委員會三大部門。各農大一般下轄40—50個地區或專業性試驗站，為研究生和本科生提供良好的實習和研究場所。教學人員與研究人員定期輪換，前者1/3時間用于研究和推廣，后者必須保證2/3時間從事科研。因此，農業大學現發展成為所在邦和服務地區的教學基地、科研中心和推廣普及的組織者。農業大學還指導和協調所在地區的專業研究所和農業院校。

3.供銷服務體系

在農用物資的生產和供應方面，印度政府十分重視高產良種的生產和分配。1966年頒布了種子法，中央和各邦分別成立了種子公司。次年又成立了種子檢測隊。國家和邦種子公司主要生產小麥、水稻等種子，面向全國。政府還鼓勵成立私營種子公司。種子公司一方面通過農場示范推銷產品，另一方面則鼓勵私人零售商和合作社接受寄售安排。印度的良種是通過全國一萬多家種子商組成的銷售網來銷售的。

在化肥的生產和分配方面，合作社發揮了重大作用。各類合作社都向農民供應平價化肥。為了確保化肥供應，合作社還聯合興辦了一些化肥廠。政府在一些主要農產品的收購和銷售方面起著重要作用。為了保證糧食生產的發展和糧農的利益，并及時供應消費者，政府于1965年成立了“印度糧食公司”。與此同時，通過參與糧食加工活動，促進印度糧食加工業的發展。糧食公司的收購價格，除邊遠地區外，均已實行支持價格，支持價格的水平是根據農產品的生產成本加一定的利潤來確定的。為了解決農產品銷售市場混亂狀態，政府大力整頓市場，把它逐步改造成受政府管理的、遵守一定制度的法定市場。

為了更好地開展產后服務活動，印度政府建立了各種開發局，如全國合作開發局、國家乳品開發局、國家倉庫局等。全國合作開發局負責組織和幫助農民建立農產品銷售合作社，為各種銷售合作社提供貸款、運輸工具和設備，以及組織農產品加工等服務。印度的各種銷售合作社還有一項重要的服務項目是為社員提供產品分等、查驗、儲藏、收購和運輸等服務，有利于提高農民收入，方便人民生活，因而受到歡迎。

（六）巴西

在推進農業發展的過程中，巴西政府非常重視合作社組織的作用，通過立法為合作社創造良好的法律環境，《合作社法》對合作社的建立、權利、義務、政府的支持等做出了明確規定，并由指定政府部門進行扶持和指導。農業部對合作社的發展給予積極扶持，設立相應的管理機構進行指導和管理。在巴西議會成員中，大約有50%為各類合作社的社員，他們的活動對政府關于合作社的政策和法律制定有很大的影響力。

巴西合作社組織有四個層次，由高級到低級依次是全國合作社組織、州合作社組織、中心合作社和基層合作社。從合作社類別來看，主要有供銷合作社、漁業合作社和農村電氣化合作社等。供銷合作社負責向農民供應生產資料，為個人生產者和農場提供農產品包裝加工儲藏運輸銷售等服務，以及市場信息技術培訓等方面的幫助；漁業合作社指導漁民購置漁業設備，對漁業產品進行深加工，并進行漁業產品冷凍加工運輸等環節的技術培訓；農村電氣化合作社則籌集資金用于農村供電設施的修建，管理農業用電的收費和征稅，推動區域性經濟開發，以改善農民的生產和生活條件。這些專業合作社主要為農戶提供技術信息相關培訓農產品儲存加工運輸銷售基礎建設等一系列服務，一些經營得好的合作社已經發展成頗具規模的農工綜合企業，從事糖酒咖啡等農產品加工，在銷售額、就業和凈資產等方面占有重要地位。

巴西的合作社組織不具有行政職能，是非盈利性的民營公司，公司實行股份制，合作社實行生產加工銷售一體化經營，每個社員的股份不能超過總股本的1/3。法律還規定，合作社至少要將收益的10%留做儲備金，用于應付虧損和發展生產，還要留下另外5%的收益給技術教育和社會基金，用于推廣農業技術，幫助有困難的公社社員及其家庭成員。

巴西合作社的組織體系是條塊結合，“條”是指全國12個行業的合作社，各有自己的總部。“塊”是指州和全國兩級都設有合作總社，這兩級是12個行業合作社的聯合組織，不從事經營活動，主要任務是維護合作社利益，反映合作社意愿協調關系，促進聯合提供培訓和信息服務等，實際上是行業協會性質。巴西合作社組織覆蓋面廣，提供服務全面，有效幫助農戶解決了許多生產經營中的困難，所提供的服務在農戶所需要的服務中占了相當大的比例。這些合作社組織自成體系，有完善的規章制度和運作章程，明確地規定了合作組織的權利與義務。因此，在服務農戶方面具有較高的效率。此外，以合作社為基礎的農業產業化運作模式，使合作社組織已成為農業生產經營者與市場之間進行有效溝通的紐帶和橋梁，也是農業社會化服務體系中的一支重要力量，為促進巴西農業發展起到了積極作用。

四、財政支持農業生產全程社會化服務需要制度創新

縱觀世界各國農業社會化服務體系的建設，雖因地域環境、政府體制、發展階段不同，各有側重，各具特色，但其中有不少做法和經驗給予我國諸多啟示。如高度重視政府在農業社會化服務體系建設中的主導作用、完善農業社會化服務的法制基礎、發揮農業合作組織的重要作用、推進農業科技、金融、信息等服務。結合國外做法和我國實際，我們認為財政支持農業生產全程社會化服務必須在現有政策基礎上創新體制機制，并促使相關政策切實落到實處。

（一）總體思路和主要原則

1.總體思路

——加強頂層設計，理清政府和市場關系。從國際上看，美德日等國大多形成了政府和市場相互協調配合的社會化服務體系。相較而言，我國目前在政府和市場提供農業生產全程社會化服務領域尚處于嘗試探索階段，因此，有必要按照市場機制的原則，科學確定公益性服務組織和經營性服務組織等主體的職能定位，理清政府和市場的關系。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。支持農業生產全程社會化服務時，要按照轉變政府職能的要求，處理好政府與市場關系，將政府的工作重心放在“創新服務體制、完善激勵機制、提高人員素質、改善政策環境”上，改變過去單向服務和政府服務為主的服務模式，動員各方面的力量，構建系統化、全程化、農業產業鏈一體化的現代化農業社會化服務體系。值得注意的是，農業生產全程部分領域具有公共品的特征，經營性服務組織幾乎不可能提供，因此在積極推動經營性服務組織發展的同時，也必須加強公益性服務組織的建設，提高它們在市場失靈領域提供相關服務的能力。要堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，充分發揮公共服務機構作用，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。

——構建公益性服務與經營性服務相結合的服務體系。一是完善公益性服務體系，強化公益性服務的基礎作用。從各國實踐來看，政府公益性服務組織均發揮著重要的基礎性作用，而我國公益性服務組織的作用并沒有很好顯現。同時，目前我國公益性服務機構包括農業部門以及郵政、農機、水利、交通、科技、煙草等涉農部門，如何協調好各服務組織之間的關系，發揮服務組織的合力至關重要。因此，一方面要整合為農服務資源，另一方面要完善體制機制，提高公益性服務組織工作人員的服務能力和服務意愿。二是激活經營性服務內生動力。從各國經驗來看，經營性社會服務組織是農業社會化服務的主體。因此，要在強化公益性服務的同時，放寬準入領域、降低準入條件，從嚴退出、促進競爭、鼓勵創新，通過財政、稅收等手段引導社會資金投入農業社會化服務。并通過解決阻礙社會化服務組織發展的關鍵難點，激活社會化服務組織的內在增長動力。

——推動供銷合作社、農業高等院校、科研院所等提供農業社會化服務。長期以來，供銷合作社扎根農村、貼近農民，組織體系比較完整，經營網絡比較健全，服務功能比較完備，完全有條件成為黨和政府抓得住、用得上的為農服務骨干力量，要充分用好這支力量。但目前供銷合作社與農民合作關系不夠緊密，綜合服務實力不強，層級聯系比較松散，體制沒有完全理順，必須通過深化綜合改革，進一步激發內生動力和發展活力，在提供農業生產全程社會化服務中更好發揮獨特優勢，擔當起更大責任。對于農業高等院校、科研院所等，要鼓勵它們積極提供農業社會化服務。并通過政府購買等方式，切實解決農業科技服務與農業生產和農民需求不相適應、農民組織化程度低和科技服務“最后一公里”的問題，大幅度提高農業科技服務水平和科技對優勢特色主導產業的貢獻率，促進產業發展、農業增效、農民增收。

2.主要原則

——循序漸進推進。通過對世界各國農業社會化服務體系發展的歷史的梳理，可以發現，農業生產全程社會化服務體系的建構是一個漸進式的上升過程，呈現出若干階段性特征，農業對服務的范圍和質量的要求不僅全面而具體，而且是不斷提升的。首先，農業社會化服務體系是一個全面性的服務體系，其涉及農業生產各個環節，任何環節服務的缺失或者不足，都會影響到農業的發展和農民的增收。在發達國家，農業社會化服務體系已經覆蓋產前、產中及產后服務的全過程，形成了一個非常全面具體的一體化結構。發展中國家雖然相對落后，但已有越來越多的國家呈現這種一體化的發展趨勢。其次，農業社會化服務體系是一個不斷升級的過程，不僅是范圍，而且包括質量，每一個階段的內容都全面而具體。我國自1984年“一號文件”提出動員和組織各方面的力量逐步建立農業服務體系以來，農業社會化服務體系已經有了相當的發展。但農業生產全程社會化服務體系尚未完全建立，服務內容和質量也待提高，因此必須予以完善。但應該認識到，農業生產全程社會化服務體系的建設是一個長期的過程，還有相當長的路要走，既要有長期的規劃，也要循序漸進、穩妥推進、積極作為，不能操之過急或追求一勞永逸。

——尊重農民意愿和地方首創精神。相信和依靠群眾是我國農村改革的重要經驗。也正是秉承這種理念，農民所做的大量探索不斷豐富和完善著我們的政策體系，推動著我國“三農”事業的發展。在推進農業生產全程社會化服務的過程中，同樣要堅持這一理念。要堅持農民主體地位，維護農民合法權益，遇事換位思考，屬于農民自己決定的事情，政府不能包辦代替，要把選擇權交給農民，尊重農民意愿，發揮其主動性和創造性。另外，我國幅員遼闊，資源稟賦的相對差異、經濟水平的發展高低會導致不同地區不同供給主體提供社會化服務時的成本不同，不同地區對社會化服務也會有不同的需求。因此，應鼓勵各地根據自身的資源稟賦等創新發展方式，將頂層設計和探索實踐相結合，參考成功經驗的同時結合自身實際，不拘泥于現有模式，走出一條既具有地方特色，又能夠保障農業生產、提升農民收入水平的農業生產全程社會化服務道路。

——強化頂層設計，加強部門協調。一方面，在支持過程中，財政應突出強化體系觀念、系統思考和謀劃，針對農業生產全程社會化服務領域的實際情況，固強補弱，補齊短板。要透過表象看清實質，注意從根本上、深層次解決問題，避免按下葫蘆浮起瓢，切實增強工作實效。另一方面，由于涉農服務所涉部門眾多，支持過程中，財政要努力打破部門界限，加強與其他部門的溝通，積極聽取其他部門的意見，努力做好財政支持政策與其他涉農部門的政策相協調，以減輕乃至消滅政策之間的摩擦或沖突，集合各方力量共同推動農業生產全程社會化服務發展。

——突出解決重點問題和關鍵環節。農業生產周期長、環節多，涉及的服務范圍廣，區域差別大，加之經濟新常態下財政資金收支壓力較大，因此扶持政策必須著重在重點問題和關鍵環節發力。一是要突出重點領域，主要用于市場機制難以發揮作用的關鍵和薄弱環節，重點支持農戶一家一戶干不了、經營性服務組織不愿參與的領域，重點支持作業成本高、短期效益不明顯、群眾積極性不高的環節。二是要突出重點產業，緊緊圍繞《全國主體功能區規劃》、《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》等選擇適宜各地的農作物品種進行支持。三是要突出重點環節，守住農業科研與技術推廣、重大病蟲害防治、農產品質量安全等關系農業生產全局的“底線”環節。

——創新資金投入方式，強化資金管理與績效評估。當前，財政支持方式主要采取購買社會化服務，或者對農業生產者購買社會化服務予以補貼，這種方式雖然有著受益主體明確、補助資金容易衡量等優點，但卻不能有效發揮財政資金“四兩撥千斤”的功效。可以考慮創新財政資金投入方式，如將財政資金作為啟動資金，通過設立市場化運作的產業發展基金等吸引大型企業、金融機構以及社會資金，支持農業生產全程社會化服務發展。另外，強化資金管理與績效評估也必不可少。財政支持農業生產全程社會化服務領域，重投入、輕管理，重立項、輕績效的問題在一些地方仍然存在，績效管理理念尚未牢固樹立，績效評價結果運用也不充分。一方面，要嚴格落實對違規使用財政資金的懲處措施，加大懲處力度，切實保障財政資金為農富農。另一方面，要完善績效評價體系，加強財政資金使用績效的考評，引入社會中介組織和機構，客觀地評價和評議，并將評價結果與下一年度的財政資金分配相結合，不斷提高資金使用效益。

（二）相關政策建議

1.理清政府和市場關系，創新政府服務機制

在農業生產全程社會化服務體系中，對農產品質量安全監管、動植物病蟲害的監測預報、氣象災害的預測預警等屬于沒有特定受益對象的純公益性服務，應納入政府職能范圍；科學技術推廣、農業廢棄物資源化利用、農業面源污染防治、市場信息和政策咨詢等，應該主要由政府提供；農藥、化肥、農機等生產資料的供給，應該交由市場提供，政府著重加大對生產資料的質量監管；金融服務應該主要由市場提供，但政府應該加強引導和支持，破解農業信貸和保險難等問題；法律服務應該主要由市場提供；農產品初加工服務由市場提供，政府做好加工場地保障等工作。對于生產輔助性服務，其主要包括土地平整、深松深耕、工廠化育供苗、播種、施肥、灌溉、病蟲害防治、收割等，由于受益主體明確，市場機制可以有效發揮作用，應著重交由市場提供。

值得注意的是，由于深耕深松、農作物秸稈還田、施用有機肥等環節有利于促進生態友好型農業發展，但作業成本高、短期效益不明顯，群眾積極性不高，財政也應該予以支持。病蟲害專業化統防統治等環節外部性特征強、單個農戶作業效果差，財政也要予以支持。同時，由于我國農業基礎設施薄弱、規模化程度不高，沒有財政補貼，社會化服務組織提供相應服務的價格會超過農戶的承受能力，在形成規模效益之前，財政對工廠化育供苗、烘干儲藏、法律服務等受益主體明顯的服務也應提供一定的補助。當形成穩定社會化服務市場，市場機制可以有效發揮作用時再及時退出。

正如2016年“一號文件”提出的“實施農業社會化服務支撐工程，擴大政府購買農業公益性服務機制創新試點”一樣，政府提供公共服務，并不要求政府必須通過自辦服務機構來直接提供，也可以通過購買社會服務的方式間接提供，即將原來由政府直接提供的、為農業公共服務的事項交給有資質的社會組織或市場機構來完成，并根據社會組織或市場機構提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，即“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”。這是加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式的重要舉措，也是推動農業社會化服務規模化發展的重要手段。

2.完善財政資金投入機制

現階段，可以考慮把現行的一些作用不大的涉農項目資金取消，設立專門扶持農業專業性服務組織建設的資金，并將農業生產全程社會化服務作為國家農業財政支出的重要保障領域，建立健全與事權和支出責任相適應的資金投入保障機制，確保支持農業生產全程社會化服務的財政資金逐步增加。同時為確保資金使用更貼近基層的實際需求，要允許并鼓勵地方遵循“用途不變、渠道不亂、統籌使用、各記其功”的原則，將農業生產全程社會化服務改革試點財政補助資金，與支持新型農業生產經營主體、農業科技成果轉化、農作物秸稈綜合利用試點等涉農資金積極整合，統籌使用，形成資金合力，提高資金使用效益。

另外，要創新財政投入機制，發揮財政資金杠桿作用。如實行財政參股、基金投資等方式支持企業做大做強，提升企業服務農業生產的能力和水平。在這方面可以積極借鑒各地先行先試的經驗。以江蘇為例，2013年至今，由江蘇省財政廳牽頭，聯合省級農口部門，與民生銀行、平安銀行、農業銀行、郵儲銀行和匯隆擔保公司合作，研發了惠農貸、共同基金、金農貸、富農貸和龍頭企業擔保基金等五個農業金融產品，注入財政擔保資金1.25億元，銀行放大20倍，給予全省新型農業經營主體25億元授信額度，起到了財政資金“四兩撥千斤”的功效。

3.支持公益性服務組織能力提升

一是整合服務力量。一方面，要進一步劃清行政管理與技術服務的界限。將一些技術服務機構兼有的行政監督和管理職能剝離出去，使其專司技術推廣或技術服務之職。另一方面，有必要打破部門、領域、行業界限，按照“綜合設置、分類建設”思路，整合農業、林業、水利、氣象等服務資源，利用現有服務設施，建設一批設施配套、人員精干、運行規范的“一站式”鄉鎮農業公共服務中心，形成以農業部門為主、其他涉農部門配合，合力提供基礎性、公益性社會化服務的局面。

二是加強公益性服務組織人才培養。只有服務人員掌握扎實的知識技能，才能為農業生產提供高質量的服務。財政要支持基層農業技術人員培訓，解決其知識結構單一老化問題。同時要為基層農技服務機構配備和更新必要的儀器設備，如土壤肥力測量等儀器，保障公益性服務組織工作的硬件條件。同時要加強經費保障，建立科學的績效考評機制，以調動基層公共服務人員積極性，吸引更多專業人才從事農技推廣服務，通過建立一支高質量的基層農技推廣隊伍。

三是支持公益性服務組織創新服務方式。注重充分發揮互聯網在信息互聯互通中的便捷作用，重點支持利用現代化信息手段提供農業信息服務。探索建立全國性的農業社會化服務平臺，及時發布農資采供、農機作業服務和農產品銷售等各類信息，并與大型商超實時對接，隨時反映農產品價格走勢，從而帶動實現我國農業資源的統一調配和優化安置。支持建立覆蓋縣、鄉、村、大戶四級的信息平臺，發展多種形式、便捷有效的服務模式，及時準確為各類農業從業人員提供農業信息服務。支持農村科技信息服務系統等應用系統建設。支持糧食生產核心區氣象監測預報預警系統建設，建設農業氣象自動化觀測網，提升農業氣象災害監測能力。

同時，公益性服務組織對農民等進行培訓時，要積極傾聽他們的需求，科學確定培訓內容和培訓方式，使培訓見實效、出成果，切實培養一批懂技術、會經營、善管理的新型農民。要對農民加強計算機使用、智能手機操作等方面培訓，提高他們通過現代通訊手段及時便捷地掌握最新市場信息、發布供求信息、學習種植養殖等實用技術的能力。

四是鼓勵“產、學、研”相結合，引導農業高等院校、科研院所建設農業綜合服務示范基地，支持農業院校創辦、辦好農業社會化服務企業，開展農業技術推廣服務。同時，由于農業高等院校、科研院所的部分經費來自財政支持，應將其獲得的科研經費與其提供的農業技術推廣服務部分掛鉤，突出其公益服務職能。

4.積極推動供銷社轉型

2014年，國務院批準同意供銷合作總社在河北、浙江、山東、廣東4省開展供銷合作社綜合改革試點。各地積極開展工作，取得了顯著成果。如山東省供銷合作社系統探索開展以土地托管為切入點推進現代農業服務規模化，以為農服務中心建設為重中之重打造“3公里土地托管服務圈”，積極構建農業生產全程社會化服務體系。其充分發揮植根農村、貼近農民和提供農業技術指導、管理和銷售農資物料等方面的優勢，將分散在各地的供銷社串聯成網，并與農業企業、村集體或者農業大戶簽訂契約，對小麥、玉米等主要農作物的“耕種→管理→收獲→銷售→加工”整個環節提供服務，開創了農業社會化服務的新路子，或者與龍頭企業合作建立標準化農家店，將標準化農業生產基地與各大商超建立的農產品直供“綠色通道”連接起來，形成了從企業到商場的一站式、便捷式農產品流通服務體系，農產品運輸成本直接減少一半以上。2015年，中共中央、國務院發布了《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》，對新時期供銷合作社綜合改革進行了全面部署，提出“到2020年，把供銷合作社系統打造成為與農民聯結更緊密、為農服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經濟組織體系，成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺，成為黨和政府密切聯系農民群眾的橋梁紐帶，切實在農業現代化建設中更好地發揮作用。”

當前，一方面要按照《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》，堅持政事分開、社企分開，深化供銷合作社綜合改革，另一方面要突出體制改革和機制創新，健全組織體系和服務體系，進一步提升供銷合作社提供農業社會化服務的能力和水平。在這一過程中，可以積極吸收河北、山東等試點省份取得的先進成果。一是鼓勵供銷合作社為各類農業經營主體提供耕種、管理、收獲、銷售、加工等全程式服務或菜單式服務。二是鼓勵供銷合作社通過勞動合作、資本合作、土地合作等多種途徑，廣泛吸納農民和各類新型農業經營主體入社，創辦一批管理民主、制度健全、產權清晰、帶動力強的示范社，帶動更多農戶開展合作經營，并建立按股分紅和按交易量分紅的二次分配制度，以利益聯結吸引更多的農民加入，提高農業服務的組織化水平。三是鼓勵供銷合作社以產品為紐帶，與龍頭企業、農民合作社、家庭農場、鄉村旅游企業及經營業戶等新型農業經營主體聯合與合作，結成利益共享、風險共擔的共同體，開展產加銷一體的全產業鏈經營服務。對于基層社及其領辦創辦的農民專業合作社、各類基層社會化服務組織，要允許同等享受新型農業經營主體的財稅金融扶持政策。

5.助力合作社發展

農村合作服務組織是農民自己的服務組織，不僅是聯系單一農業經營主體與社會化大生產的紐帶和橋梁，并且本身就是社會化大生產的重要組織形式，有著不可替代的重要地位，應作為財政支持農村生產全程社會化服務體系建設的一個重點。要進一步加大中央財政農民專業合作組織發展專項資金投入力度，支持推進農民專業合作社建設，提高農民專業合作社的覆蓋面和帶動力。要引導農村合作服務組織在加強制度建設、健全組織結構、壯大經濟實力和突出搞好生產資料供應、機械作業、產品購銷等常規服務的基礎上，積極拓展服務領域，大力發展產前的科技信息和金融、產中的技術咨詢和物聯網、產后的農產品加工儲運和電子商務等高層次農業服務，著力提高服務的質量和水平，并為其向股份合作制和股份制公司轉變創造條件。

6.支持解決制約經營性服務組織發展的關鍵問題

一是土地規模化經營。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的發布，解決了制約土地流轉的關鍵問題，下一步要確保“三權分置”有序實施，為土地規模化經營創造良好條件。財政要對農村產權市場的建設提供好資金保障，并支持農村土地流轉承包經營調解仲裁體系建設，完善基層土地承包調解機制，妥善化解土地承包經營糾紛，維護各方權益。

二是加強農業基礎設施建設。積極開展農田灌排設施、機耕道路、農田林網、輸配電設施、農機具存放設施和土壤改良等田間工程建設，提高農田標準化程度，提升耕地質量。在保障財政投入的同時，積極撬動金融和社會資本投入高標準農田建設，確保《全國農業綜合開發高標準農田建設規劃（2011—2020年）》如期完成。同時認真落實農機購置補貼政策，重點向家庭農場和糧食種植專業合作社傾斜，推動糧食生產全程機械化。并鼓勵各專業化服務合作組織積極購置各類新型農用機械，提高農業生產服務的作業效率和農業機械化水平。同時突出重點，依托服務組織，加強工廠化育秧、烘干等糧食規模生產所亟需的公共基礎設施建設。

三是鞏固和完善“合同幫農”機制，為農民和農業社會化服務企業提供法律咨詢、合同示范文本、糾紛調處等服務，并積極參與服務標準制定，既督促農業社會化服務企業保質保量完成服務，又要求農民按照合同規定履行相應義務。

7.推進農村金融改革

一是努力解決農業信貸困難問題。首先，要放寬市場準入，引導大中型銀行向縣城和鄉鎮延伸服務網點，鼓勵各類金融機構開展涉農貸款業務，增加涉農信貸投放額度。落實對新型農村金融機構和基礎金融服務薄弱地區的銀行業金融機構（網點）的定向費用補貼政策。完善農村信貸損失補償機制，探索建立地方財政出資的涉農信貸風險補償基金。對穩糧增收作用大的高標準農田、先進裝備、設施農業、加工流通貸款予以財政貼息支持。其次，對符合“三農”金融服務要求的縣域農村商業銀行和農村合作銀行，適當降低存款準備金率。對涉農貸款占比高的縣域銀行業法人機構實行彈性存貸比，優先支持開展“三農”金融產品創新。綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監管等政策措施，推動金融資源繼續向“三農”傾斜，確保農業信貸總量持續增加、涉農貸款比例不降低。再次，創新農村抵（質）押擔保方式。制定農村土地承包經營權抵押貸款試點管理辦法，在經批準的地區開展試點。慎重穩妥地開展農民住房財產權抵押試點。健全完善林權抵押登記系統，擴大林權抵押貸款規模。推廣以農業機械設備、運輸工具、水域灘涂養殖權、承包土地收益權等為標的的新型抵押擔保方式。最后，發展農村直接融資。支持符合條件的涉農企業在多層次資本市場上進行融資，鼓勵發行企業債、公司債和中小企業私募債。逐步擴大涉農企業發行中小企業集合票據、短期融券等非金融企業債務融資工具的規模。支持符合條件的農村金融機構發行優先股和二級資本工具。

二是推進農業保險發展。要把農業保險作為支持農業的重要手段，發揮其在農業生產中的重要保障作用。首先，逐步提高產糧大縣主要糧食作物保險覆蓋面，擴大畜牧業保險品種范圍和實施區域，探索建立水產養殖保險制度。引導農業經營主體參加農業保險，鼓勵開展以新型農業經營主體為重點的政策性保險附加商業性保險試點，提高農業生產抗風險能力，并積極開發并推廣適應新型農業經營主體需求的保險需求，如“基本險+附加險”、農產品價格保險、農機保險、收入保險、天氣指數保險、特色產品保險和農業貸款保證保險等，由財政給予保費補貼。其次，提高財政扶持政策的針對性、實效性。中央財政重點保安全、保民生，提高對戰略性農產品和主要糧食品種的保險支持力度。地方財政集中力量保重點、保優勢，著力發展對農民增收作用大和產業發展潛力大的特色優勢品種保險。研究出臺對地方特色優勢農產品保險的中央財政以獎代補政策。最后，建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨和農業保險聯動機制，擴大“保險+期貨”試點。同時構建農業保險綜合保障體系，在做好初級農業保險的基礎上，加快發展農業再保險和巨災保險，形成業務明確、權責清晰、保障充分的三級風險保障體系，降低保險公司開展農業保險的風險。

課題組組長：申學鋒

課題組成員：史衛 李棟 宗宇翔 王超

執筆：申學鋒