農業保險工作存在的問題與建議

游龍+唐叢國

摘要：國家推行政策性農業保險試點工作以來，對穩定農業生產和增加農民收入發揮了重要作用。但在實施過程中還存在投保意愿低、經營成本高、理賠程序繁瑣、監管不到位等問題。作者在調研基礎上提出了建議。

關鍵詞：農業保險；問題；建議

自2004年中國保監會選取9個省區（市）正式啟動政策性農業保險試點工作以來，農業保險在我國取得了長足的發展。2015年，我國承保的主要農作物突破14.5億畝，占全國播種面積的59%，三大主糧作物平均承保覆蓋率超過70%，農業保險對穩定農業生產和增加農民收入發揮了重要的“穩定器”作用。但是，農業保險在落地運行中還是出現了一些“水土不服”的問題。本文以湖南澧縣為例，探究農業保險在運行過程中存在的問題，提出幾點建議。

一、基本情況

澧縣位于湖南省西北部、澧水中下游、洞庭湖西岸，擁有湖南省最大的平原——澧陽平原的絕大部分，現有耕地103萬畝。正常年景可產糧食50萬噸、棉花4萬噸、油料10萬噸，是全國商品糧基地縣、優質棉基地縣、油菜生產百強縣。2007年，澧縣作為湖南省首批試點縣啟動了農業保險工作。9年來，各級政府的投入越來越大，參保的農戶越來越多，覆蓋面也越來越廣。以種植業保險為例，2013—2015年共收取保費6522.37萬元，其中各級財政補貼4455.28萬元、農戶自繳2067.09萬元。共上報受災面積50.22萬畝、理賠受災農戶19.5萬戶次，保險公司共支付理賠款3973.12萬元，占收取保費的60.91%。

二、存在的問題

（一）投保意愿低。一是農戶風險意識偏弱。農業生產長期“靠天吃飯”，農民大部分沒有風險防控意識。加上澧縣屬勞務輸出大縣，常年外出務工人數在20萬以上，在家務農的老人居多，這些人群的風險防范意識更加淡薄，投保積極性不高。二是理賠門檻偏高。在基層調研中發現，有很多農戶抱怨賠款門檻過高。以水稻為例，實際損失率在損失超過30%才按比例賠付，70%以上才全額賠償。由于損失三成以上的年景非常少，農民覺得不僅沒享受到財政補貼的實惠，還增加了不必要的支出。三是賠償金額偏低。相對于其他險種來說，農業保險的保障水平較低。以種植業為例，一畝水稻最高賠償金額僅為360元、棉花僅300元、油菜150元、玉米280元，對農戶不具備較強的吸引力，導致農戶不愿參保。

（二）經營成本高。農業保險在經營過程中產生的人力成本遠高于其他類型保險。一是農戶較分散。農業保險面向的是較為偏遠的農村地區，而農戶居住一般都比較分散，澧縣最遠的農戶距縣城100余公里，加上全縣人均耕地面積僅為1.37畝，戶均繳納保費只有一二十元錢，挨家挨戶收取保費工作量非常大，且收費成本遠遠高于所收保費。二是網點不完善。各保險公司均只在縣一級設立分支機構，沒有延伸到鄉鎮，未建立較為完善的鄉、村服務網絡，需要投入大量的人力、物力、財力，嚴重影響了保險公司承保的積極性。三是技術要求高。農業保險的經營范圍決定了從業人員必須具備較強的專業素質，從開始的標的物測量到最后的定損理賠，要求農險工作人員既要懂保險業務知識，也要懂農業生產，無形中提高了經營的人力成本。

（三）操作難度大。一是勘災難。農業生產過程中，生產對象的生命力比較脆弱，抗災能力較差。不僅受多種災害影響，而且其發生頻率較高，損失范圍較廣，使得農業保險的理賠具有集中性，導致勘災過程中往往會出現人手短缺的情況。二是定損難。由于生產經營者的管理水平差異、動植物所處生長階段不同、市場行情變化等因素影響，合理定損本就非常困難。加上在實際操作中，由于線長面廣，一般采取抽樣的方式來核定損失程度，不能全面客觀地反映真實的損失，以致部分農戶對定損結果不認同，出現扯皮的現象。三是理賠程序繁瑣。從投保農戶報案、勘災定損、張榜公示，到最后賠付，有時需要近兩個月的時間，這就使得農戶可能錯過最佳的補植補種時間。

（四）監管不到位。從國家的相關政策來看，目前僅僅明確了國務院保險監督管理機構對農業保險業務實施監督管理（《農業保險條例》第四條），并沒有對縣級以上人民政府及相關部門的監督管理職責予以明確，而且省里也一直沒有出臺《農業保險條例》的實施細則。這就導致在具體實施過程中，縣政府及相關部門沒有權利對保險公司及其業務實施常態化監督，出現監管缺位的現象。

三、建議

（一）完善補貼政策。一方面，實施差別化的財政補貼政策。建議逐步取消經濟欠發達縣特別是糧食生產大縣的縣級財政資金配套的規定，減輕地方財政壓力。另一方面，探索對保險公司給予管理費用補貼。對于經營政策性農業保險業務的保險公司，可以按照其經營業務量的大小，給予一定比例的經營管理費用補貼（有資料表明，國外一般為5%—10%）。這樣可減輕保險公司經營成本，提高其經營政策性農業保險的積極性。

（二）提高保障水平。一方面，改善保險產品。針對農戶的不同需求，按照“少繳少賠、多繳多賠”的原則，提供不同檔次的農業保險產品，政府可按原有比例增加保費補貼，提高農業保險的最高賠付額。另一方面，降低理賠門檻。由于水稻等種植業的利潤很低，一般不會超過20%。因此，建議降低水稻等種植業的理賠門檻，對理賠政策進行調整。從澧縣情況看，保險公司收取的保費只有60%用于賠償農戶損失，還有很大的理賠空間。建議將水稻損失理賠起點從以前的30%下調為20%，也就是水稻損失率在20%時，保險人（農戶）按照保險合同將得到相應的賠償。這樣，可以極大地增加農戶投保的積極性。

（三）健全服務網絡。建議以鄉鎮農業綜合服務管理站為平臺，設立農業保險代辦點，并發展一批鄉鎮農業保險專（兼）干和村級協保員，主要職責包括發放農業保險宣傳資料，讓農戶知道怎么投保、交多少保費、如何索賠等；挨家挨戶收取保費，核對農戶承保信息并登記造冊、發放保險卡；災害發生后查勘災情，上報受損情況等。另外，在健全保險服務體系的同時，進一步簡化理賠流程，切實提高保險理賠效能，讓廣大農戶都能享受到優質快捷的保險服務。

（四）強化監督管理。由于農業保險不同于其他商業保險，屬于政策性保險，強化監督管理顯得尤為重要。建議省里盡快出臺《農業保險條例》實施細則，明確地方政府及相關部門的監督管理職責。在省里的細則出臺之前，縣級政府及相關部門要積極履職：宣傳部門要強化宣傳力度，提升農民自覺參保意識；農業部門要加強培訓和防范措施，及時參與勘損鑒定；財政部門確保保費足額收繳，理賠及時準確，全面實行“一卡通”，并實施隨機抽查；保險公司要嚴格實行“五公開”、“三到戶”等程序，確保農業保險規范運行。

（作者單位：湖南省澧縣財政局）

責任編輯：洪峰