教育系統工會經費管理現狀及優化創新

喬鵬程+孫明成

【摘 要】 文章從工會經費管理視角分析工會職能定位和經費管理的問題，通過統計教育工會經費收支構成比數據尋找教育系統工會難以充當教職工權益代言人的根源，并應用工會關系理論和代理理論分析了工會經費管理中存在的問題，最后提出創新性措施，希望通過優化教育工會經費管理來促進教育工會職能的充分發揮，最終有效協助解決未來教育改革可能引發的沖突，助力中國教育平穩發展。

【關鍵詞】 教育改革； 教育工會； 工會經費； 教育沖突

【中圖分類號】 F233；F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）08-0108-05

一、引言

2015年1月，《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號）正式發布；2016年7月人力資源和社會保障部新聞發言人李忠在新聞發布會上明確表示：“研究制定高校、公立醫院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法”。國家一系列改革措施在激發教育活力的同時，必將引發教職工人員流動和勞資沖突，過去由編制和財政工資為教職工、學校和教育管理者三方間直接利益沖突建立的隔離帶將慢慢消失。多重目標驅動和職能邊界模糊決定了教育工會具有嵌入型團隊和跨界者的特征[1]，中國工會當前最重要的職能是“維權”和“維穩”，且“維穩”是“維權”的前提職能[2]。隨著改革的深入，雙方利益訴求的對立沖突加劇，教育系統工會要么隨之改革擔負起作為調節三者利益（實現共贏）的真正使命，要么被更加邊緣化。

根據約翰·T.鄧洛普工會關系理論，產業關系是指工人、雇傭主、工會、政府四者的相互關系，工會是集體談判的“代言人”。中國特色社會主義國情有別于西方制度，無產階級是社會的主人，所以不能直接套用西方工會斗爭理論，中國有自己解決工會問題的邏輯。2013年中華全國總工會通過的《中國工會章程》明確工會基本職責是維護職工合法權益，教育工會是教師群體自愿結合的組織，在上級教育工會領導下開展工作。事實上，中國工會已融合進黨政行政管理體制之中[2]，教育工會由于教職工主體普遍享受編制和財政工資待遇，教職工與學校之間存在一層財政工資和編制保障的隔離帶，二者間矛盾尚未處于嚴重對立，一直以來教育工會受到教職工民意沖擊的力度相對較小，但是工會的處境就要隨著教育改革的啟動而發生轉變。中央八項規定后工會經費的亂象從根本上得到治理，但是工會經費的本質沒有變化。教育工會的財權（即工會經費的來源、總量大小、管理和使用自主性等）決定教育工會的事權（工會的獨立地位、效力和職能作用等），如何在新形勢下創新教育工會工作，優化教育工會經費管理，通過經費優化促進工會發揮維護教職工合法權益的職能的研究顯得尤為重要。

國外工會研究伴隨西方歷史悠久的工會運動，文獻豐富且理論體系完善。Hoxby C M[3]用面板數據實證發現，教師工會通過與政府談判為學校爭取了更多的資金投入，但是在學校管理和辦學效果上并沒有發揮應有的作用。Burnett S[4]研究了2005年美國教育工會在爭取教育經費中發揮的重要作用。Antonucci M[5]研究了美國佛羅里達州立法機關準備通過績效工資制度取代教師任期的法案，當地教育工會立刻行動游說政府，發動教師群體維權反對立法，一周后法案被否事件，認為教育工會是美國政治的試金石。David G et al.[6]對1991年以前的英國數據增加控制變量后，證明就業表現不佳的經濟現實和工會作用間有很強相關性。國內研究工會經費的文獻較多，扈春華等[7]最早研究了工會會計核算的重要作用。此后代表性文獻有：張春林[8]調研發現教育系統工會經費來源呈單一化趨勢，工會系統缺乏自我造血、自我生存和發展的能力；崔宏余[9]研究了工會財務管理的不足；李先超[10]也進行了工會財務研究等。另一方面，高珊等[11]發現教育系統工會經費使用效率低下，經費管理存在制度漏洞，個別基層工會將工會經費當作單位發展資金，使用隨意，管理人員變動大，非專業化等。

綜上所述，國外研究非常成熟，國內也有諸多成果，但現有研究主要側重某一點進行分析，不夠深入和缺乏系統性。如工會資金監管，只是就事論事地研究監管不足，沒有從核心和整體上看問題。一些研究只是純理論分析，缺乏統計數據和定量分析。所以本文希望從教育工會經費來源和支出的構成比視角分析工會經費管理問題的根源及教育工會的制度性安排問題，應用約翰·T.鄧洛普工會關系理論、工會跨界理論和代理理論分析工會經費管理存在的根本及技術性問題，創新性地尋求解決措施。

二、教育系統工會經費的管理現狀

當前中國教育工會與西方相比只是在法律形式和名義上扮演了職工利益代言人的角色，事實上工會一直游離于職工群眾之外[12]，“類政府機關”發揮著部分政府的“維穩”職能[2]。實證表明工會跨界對緩解沖突、績效和員工情感關懷具有積極作用[1]，所以在實際保護職工權益方面還有巨大努力空間。從圖1中可知，基層教育工會受到上級工會法定領導和學校的事實領導。根據約翰·T.鄧洛普工會關系理論分析，中國教育工會在四方關系中扮演了中間人角色，很難保持足夠獨立，這也是一切工會經費管理具體問題產生的根源。

根據《工會法》和中華全國總工會2010年起執行的《基層工會經費收支管理辦法》，教育工會經費主要來源為學校按每月2%撥繳經費，其余來源為：（1）會員會費；（2）工會創收收入；（3）政府補助；（4）其他。2003年起全國工會推行“一改三策”（經費管理體制改革，稅務代收、財政撥劃、建會籌備金三策）經費管理改革，工會資金運行逐步正規化。工會經費支出包括：（1）會員活動支出（基層工會應將會員會費全部用于活動支出）；（2）維權支出；（3）業務支出；（4）資本性支出等。

統計樣本學校工會財報數據并計算經費收支構成比見表1。從工會經費來源與支出構成比可知：（1）“學校提取工會活動經費”和“上級工會劃撥經費及補貼”是工會經費的絕對來源（占96%），會費和其他收入只占4%。（2）這種來源構成結構下工會工作方向必然向出資方傾斜，選擇將“維穩”職能優先于“維權”職能。所以用西方工會理論將工會定位為工人與資本家尖銳矛盾中工人利益維護者，對中國工會是不恰當的。

工會經費支出方面：（1）按《基層工會經費收支管理辦法》經費支出分類，樣本學校沒有發生維權支出，說明在公辦教育系統工會在教職工離職、勞資糾紛中沒有經費投入為教師維權。（2）樣本學校沒有發生資本性支出，基層工會很少從事工會節余經費的理財活動實現資本保值增值。（3）張春林[8]調研發現“組織教校職工活動”和“發放職工福利”合計占總支出的近90%，而“教職工維權”“下撥二級工會”“下撥教職工社團”“教職工培訓”等方面的經費支出明顯不足，分工會工作開展難以有廣泛的靈活性、獨立性，停留在文體活動和發放生活福利方面[8]。本文樣本學校活動經費支出下撥分工會占總支出的13%，說明張春林的研究結論確實存在，分工會的活動權限和經費支出余地較小。（4）省工會干部培訓會占全年總支出的30%，說明工會自身內部的經費消耗占去了較大比重。（5）當前基層教育工會成了學校附屬組織，日常工作受學校領導，經費受學校管理，從表1中支出構成比可以看到，教育工會日常工作內容為慰問退休職工和困難職工，舉辦各種文體活動豐富教師生活等。現實中對于職工提高待遇的利益訴求表現出“不行為”（不能為、不愿為和不作為）現象是有其經濟根源的。

三、教育系統工會經費管理存在的問題

中國工會歷經1950年、1988年、2000年至今三次大的改革，仍然沒有解決一直存在的脫離職工群眾問題[12]。由于工會的官辦性質受制于結構性限制和制度性安排，工會經費管理在中央八項規定后發生重大改善，但其中仍然存在諸多問題。

（一）教育系統工會經費管理存在代理成本和所有者的管理缺位

從圖1可知，教育工會名義上是教師自治維權組織，事實上由學校領導。應用簡森（Jensen）和梅克林（Meckling）的代理理論（Agency Theory）分析工會經費治理中的利益主體關系：教職工是工會經費“所有者”、學校是工會經費“實際控制人”、基層工會領導是“管理層”、上級工會是工會管理“董事會”，工會經費審查委員會是“監事會”（《工會法》規定各級工會經費應由同級工會經費審查委審查，向會員大會或者代表大會報告）。實證發現，工會是公司治理的重要平衡力量之一[13]。從公司治理代理成本角度分析：由于實際控制人強勢介入，工會領導的單位領導屬性過于明顯，職工代表大會事實上存在嚴重的形式主義的流弊[14]，董事會和所有者在經費管理中事實上出現缺位。在這樣的工會關系中，教育工會經費的代理問題（管理層在職消費、自我消極放松、不作為、所有者難以監督、執行中機會成本、剩余損失等）必然存在。由工會經費治理結構性錯配最終導致工會職能無法發揮、教職工受益少、經費管理低效成了必然現象。

（二）工會經費的來源限制工會無法充分代言教育職工利益訴求

工會經費收入的絕對來源是學校劃撥和上級工會補貼，工會組織的利益傾向總是向資金供給者偏轉。當前，全國事業單位職工待遇一直偏低，教師普遍存在“對比貧困”導致的自卑焦慮。2015年5月北京市提出對高校和公立醫院保留事業單位性質，對現有編制內職工隨自然減員逐步收回編制。教育編制的改革一定會引發教職工的人員流動和伴隨著的勞資沖突，如：編制壁壘消失、教師待遇降低、不合格員工辭退糾紛、教師之間的沖突調解、學校扣壓離職教工人事檔案、教師離職位時違約金糾紛、交納社保比例談判、學校強逼教師捐款、職稱評審不公平現象等。在調研中發現，教職工認為對工會最主要的訴求是維護職工待遇權益，而不是送生日蛋糕和組織文體活動。教育工會經費由單位撥付，導致工會不敢為教職工權益發聲，而“工會在維護教職工權益方面”問卷調查滿意度僅為53%。在調研中也沒有聽說有教職工與學校發生糾紛時會想到找工會幫助出面解決問題。所以，工會經費的來源制約了工會最重要的代言人職能。

（三）教育系統工會經費交納未納入法制軌道

教育工會經費的充足率是教育工會工作能力的重要保證，當前中華總工會執行的除《工會法》以外的《工會會計制度》《中國工會章程》《工會經費預算管理辦法》《關于加強基層工會經費收支管理的通知》《工會財務會計管理規范》《事業單位財務規則》《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》等非法律形式，導致工會經費的交納尚未完全納入法制軌道。因此“一改三策”依靠行政撥繳工會經費仍然存在不穩定因素，例如：民辦學校的工會經費來源、校董事會模式管理的學校及一些高度行政化的學校，個別單位領導會將撥繳工會經費當做是“恩賜”或“負擔”，甚至有學校工會違背其管理意志時會遭遇經費停撥，只有需要工會時才會功利地撥付一定經費。而工會創收收入和其他來源由于存在著不穩定因素難以持續，且目前國內工會這方面來源基本為零。

但另一方面，教育工會經費來源旱澇保收也削弱了工會主動為教職工服務的內在源動力[12]。現在假設直接提高教職工的交費比例一定會因教職工對工會工作不認可而受到抵制。這說明工會經費來源由于沒有事實上建立職工民主的否決和彈劾制度，不受監督的經費來源對教育工會難產生內在工作驅動力。

總之，我國的工會經費來源存在極大被動性、財力不足、不受職工監督和不穩定性等問題，這自然影響教育工會開展群眾活動的能量和源動力。

（四）教育系統工會經費使用效率和保值增值能力低下

工會經費使用效率低，容易讓教職工產生疑惑。在調研中有教職工疑問“為什么工會的作用就是用我們上交的錢買生日蛋糕再送給我們？工會活動就是工人集資搞娛樂嗎？工會除了送蛋糕和搞文體活動還能做什么有意義的事情？”由于教育工會經費主要支出是工會會務和各種文體活動，經費支出沒有明確的收益配比，故而無需成本收益核算。這導致缺乏教育工會經費成為會計盈余管理和分類性盈余調整的重要區域，工會經費使用也沒有長期發展目標和計劃，工會經費運營效率低下，不計算投資回報率。

調研統計中發現工會經費每年都有一定數量的結余，但是目前教育工會經費管理粗放，工會領導具有極強的學校領導屬性[14]，工會領導出于政治安全考量，為了免責極少進行資產保值增值財務運作，致使一些工會結余資金長期閑置。比如，教育工會一般擁有工會活動和教工之家等活動場地，學校為事業性質，這些場所都不對外營業，不產生創收性的營業收入，資產閑置和浪費現象嚴重。另外，隨著教育工會資產數量和規模逐漸積累增大，相應的加強工會資產管理的必要性和重要性認識沒有同步增加，部分資產實質控制權流入私人手中，工會資產的侵蝕和流失現象十分嚴重[15]。總之，重貨幣輕實物，重采購輕管理，重經費收取、輕資產經營現象在基層教育工會較為普遍。

此外，教育系統工會財務和管理信息化水平較低。由于人事制度受教育行政事實上掌控，工會領導無法真正實現教職工自主直選。調研中發現，在教職工心中工會是安置教職工家屬和引進人才的配偶的地方，以及工會管理人員變化頻繁、工作任務兼職化、財務人員非專業化等問題突出。以上這些都最終影響了工會經費的使用效率。

四、教育系統工會經費的財務優化與創新

基于工會跨界理論[1]，研究教育工會經費現狀前先要分析基層教育工會與各方利益主體的關系，中國教育改革過程中必須培養強大的教育工會作為第三方力量制衡和糾正改革可能發生的問題和亂象。另外要分清教育工會經費的問題，哪些是源于教育工會定位和制度設計產生的根本性問題，哪些是管理運行中受細節和其他因素影響引發的技術層面問題，必須區別對待。

（一）厘清教育系統工會經費的受益人和實際控制人的主體定位

中國工會要發揮作用需要工人力量源動力，也需要黨政機構給予的合法身份和地位[2]，只有厘清了教育工會的定位，教育工會經費管理的代理成本問題才能得到根治。當前中國的教育工會存在“雙重受托”現象，一方面最初的工會經費是教職工為維護自身利益而集資供養的代言人組織的運行費用，工會受托責任的本質是為職工利益服務，工會經費的最終受益人應當是教職工。另一方面，當前教育行政化不僅沒有減弱，反而有所加強。從圖1中可以看到學校高度行政化形成對工會經費收支和工會人事權事實上的控制。教育工會是學校行政機構的一部分附屬組織，教育工會要對學校形成受托責任，并直接服務于學校利益。基于此，教育系統工會“雙重受托”，工會經費的受益人和實際控制人是矛盾的對立雙方。當教育工會向校外爭取資源為維護學校和職工共同利益時并不存在身份撕裂，在學校與教職工關系上也可以很好地發揮中介作用（如今天的工會），但當教職工與學校存在利益沖突時工會的處境就顯尷尬，本能會選擇閉口不言。

事實上當前教育系統職工的權益主要取決于國家的補償和制度性分配，但教職工難以與國家之間直接結成契約關系。在經費收支上受制約的基層教育工會職能發揮自主性逐步減弱。國家必須重新厘清教育工會的定位，尋找新的制度設計，使工會讓教職工、學校、工會上級、教育管理者多方滿意。

為保證落實工會經費的最終責任人，中華總工會應創新制度設計，建立職工民意調查和投票考核制度，會員大會有權對工會工作進行抗議，對工會領導進行彈劾，并由上級工會監督彈劾制度運行。

（二）強化工會經費來源和使用的獨立自主

今后工會力量應更多來源于職工內部，工會才能根本上補充“社會維權”和“外部維權”的第三種力量。2016年教育系統改革啟動，今后教育系統會有越來越多的利益沖突，教育工會只有運行獨立和經濟獨立，才能保證教育工會發揮能動作用，自主決策，教育工會才能真正實現與學校行政組織力量對比平衡，維護教工權益，制約學校的過度行政化。與其重新建立教授委員會組織實行教授治校，不如優化現有教育工會組織去制衡學校行政力量，從而更好地促使學校領導行使職權、管理學校和維護教職工權益。所以，教育工會的經濟獨立是使工會不再成為學校行政組織附屬或“行政管理代言人”，促使教育工會成為職工權益代言人的唯一出路。

具體創新方法：（1）法律上保障教育工會經濟來源的獨立性。（2）行政組織上保證工會代表的民主選舉產生過程，學校領導不能出席工會代表大會，工會領導由工會自主選舉并不得由學校領導兼任。事實上，工會領導選自員工中的“業務冠軍”比單位任命更能可視化地在提高工會獲取資源、非正式的偵查行為、獲取信息和個人努力得到職工認可方面獲得優勢[1]。（3）工會的經費脫離學校財務系統獨立核算，工會會員大會制定預算時可以自主決定經費的使用方式和用途，經費執行使用無需申請等待學校審批。（4）劃清教育工會經費和學校行政經費的界限。（5）下放工會經費的財權，經費向基層工會下沉。

（三）擴大教育系統工會經費來源并注意保值增值

積極探索工會經費資金來源的渠道多元化，擴大工會經費來源將學校各部門和學院的各類創收入、教職工收入中的績效工資及年終獎等部分都納入工會經費收繳基數。

考慮到工會的特殊性，工會經費保值增值以穩妥性為主。以德國工會經費保值增值為例，工會結余資金用于獲取比較穩定的銀行利息收入和房地產租金收入，部分工會還通過長期持有公司股份等方式進行穩定的投資。中國教育工會應創新措施，加強工會領導干部離任審計，改變現任工會領導對前任領導遺留費問題消極處理的現狀，解決部分應收款項長期無法回收、個別存在壞賬的問題。

工會的主要職能不是投資且工會的金融人才不足，教育工會應建立起一個一攬子的投資組合，分散資金貶值風險，最終達到工會經費保值增值。

（四）提升教育系統工會經費使用效率并實行規范化管理

要解決工會經費管理中經費使用效率低、支出管理不規范和領導決策隨意性大等問題，教職工就必須發揮實際控制人的主體地位，經費支出預算應當由職工會員大會決定。限制基層工會主席權力過大導致的經費支出失控，限制工會主席隨意批準經費支出報銷。嚴格執行中華總工會2010年實施的《工會經費預算管理辦法》，明確界定工會各項支出內涵，將原本工會組織自行安排的預算外資金、基金和事業收入等全部納入預算監督管理。每年年底組織教職工做好《經費收支預算表》審議和《經費收支決算表》監督工作，只有受到監督的預算安排才能引導工會經費用投向有價值的地方，提升有限的工會經費的使用效率。

基層經費審查委員會在體制上受制于學校工會委員會，現行的工會經費提交同級經審委審查的制度安排限制了審查職能的發揮，必須在制度安排上保證經審委的獨立性。2014年12月25日李克強總理要求實現公共資金審計全覆蓋，凡涉及財政資金使用的單位和項目都必須接受審計。除外部審計外，中華總工會要創新制度設計在組織和人力上為教育工會經審委提供保障，建立健全工會經費內部審計制度，設定第三方力量促使經審委盡職工作。

五、研究結論與展望

2016年2月中央著手研究教師編制改革，教育改革一定伴隨教師、學校和教育管理者三方矛盾沖突的增加，教育系統工會作為矛盾調解的專業組織卻長期無法擔負這一職能。資金安排是影響教育工會職能發揮的最重要因素，本文在廣泛調研和資料統計的基礎上對教育系統工會經費財務管理的現狀進行統計分析，發現基層教育工會經費來源極度單一，經濟上主要依賴學校和上級導致工會維權職能受限和利益傾向校方而不是教職工。基于此，當前存在工會經費支出方面很少有維權支出和資本性支出，且下撥二級單位經費比重少，工會組織內部消耗資金多等現象。

教育工會經費管理中存在著代理成本和所有者缺位、職工權益沒有代言人、收入來源保障程度低和經費使用效率低且運行不規范等問題。要讓教育工會為職工維權真正發揮作用，優化經費管理問題是技術層面措施，最根本是要明確教育工會的定位，讓職工而不是學校成為工會經費的實際控制人。保證工會經費運作的獨立自主，并輔之預算、審計、人事制度和保值增值等管理，最終提高工會經費使用效率，促進教育工會職能的根本轉變，教育系統工會才能應對即將到來的教育系統大改革。

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