高校校院兩級財務管理體制改革理論基礎探析

吳俊文+段茹楠+張迎華

【摘 要】 為適應高校財務管理體制改革和建立現代大學的需要，高校迫切需要進行兩級財務管理體制改革。文章著眼于校院兩級財務管理體制改革的理論依據分析，在明確高校校院兩級財務管理體制內涵的基礎上，詳細探討了權變理論、管理幅度理論以及委托—代理理論對校院兩級財務管理體制改革的啟示，并指出：權變理論為改革的必要性提供理論基礎；管理幅度理論為改革中的權力下放提供理論支撐；委托—代理理論則為改革中集權與分權關系的處理提供理論支持。

【關鍵詞】 兩級財務； 體制改革； 權變理論； 管理幅度理論； 委托—代理理論

【中圖分類號】 G647 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）08-0113-05

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指出：“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平。明確各級政府責任，規范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。”[1]新《高等學校財務制度》中規定：“高等學校實行‘統一領導、集中管理的財務管理體制；規模較大的學校可以實行‘統一領導、分級管理的財務管理體制[2]。”因此，基于深化學校管理體制改革以及改革財務管理體制的考慮，進行校院兩級財務管理體制改革有其必要性，并且具有重要的現實意義。

一、校院兩級財務管理體制的內涵

校院兩級財務管理起源于歐洲中世紀的“學院制”模式。學院制管理模式的基本思想是學校權力下放，管理重心下移，管理幅度減少，實行校、院分級管理，統一學院管理的責、權、利，使之成為擁有適當權力、責任清晰的辦學實體，并作為學校的經濟核算單元[3]。因此，校院兩級財務管理體制是以學院為中心的校內管理體制，是指學校根據各二級學院所承擔的工作職責，賦予其相應的財權，校級財務部門在對二級學院同步編制預算的基礎上，對二級學院的經費使用進行總量控制，二級學院則按照學校統一的財務規章制度、財務計劃以及資源配置的要求，合理分配學校下達的預算經費和教育資源，實現自主管理[4]。可以說，校院兩級財務管理是在高校規模不斷擴大前提下發展起來的，它依據一定的原則，按照校院兩級管理要求劃分職責，通過學校分權和管理重心下移，真正建立起“責權分明，事權、財權清晰”的財務管理體制。

校院兩級財務管理的核心是學校權力的下放和管理重心的下移，即把權力從學校下放給學院，管理重心由學校轉移到學院。校院兩級財務管理要調動學院辦學積極性，最終實現學校資源的優化配置，推動學校內涵式發展，就要處理好學校集權與學院分權之間的關系。一方面，學校要根據院系所承擔的責任，賦予其相應的權力，并通過預算對學院資金使用情況進行宏觀調控；另一方面，學院要在學校統一規章制度下，對預算分配的資金和教育資源進行自主安排。

二、權變理論與校院兩級財務管理體制改革

（一）權變理論的涵義

權變理論是20世紀70年代在美國產生的一種管理理論，其代表人物是美國管理學家弗雷德·盧桑斯（Fred Luthans）以及英國學者瓊·伍德沃德（Joan Woodward）等。權變的意思是隨機應變，因時、因地制宜，也就是說要具體情況具體分析、具體處理。權變理論學派主要形成三種觀點[5]：環境變量與管理變量之間存在著函數關系，即權變關系，這里所說的環境變量是指組織的外部環境和組織的內部環境，管理變量則指在管理中管理者所選擇的管理觀念和技術；在一般情況下，環境是自變量，管理觀念和技術是因變量，因此，如果內外部環境條件一定，為了提高管理的效率，達到管理目標，必須選擇與之相適應的管理觀念和方法；權變理論強調靈活性和適應性，管理模式和方法要根據不斷變化的環境而有所調整，要根據組織的實際情況選擇適宜的管理模式。

簡言之，該理論的核心思想是，在管理活動中，不存在一成不變的、無條件適用于一切組織的最好的管理方法，要根據組織所處內外部環境條件的變化尋找出與之相適應的管理方案和方法。

（二）權變理論為改革必要性提供理論基礎

根據權變理論的函數關系，管理因素受到組織所處的內外部環境的影響，所以，權變理論強調的是動態管理，它提醒管理者要根據組織所處內外部環境的不斷變化來選擇適用的管理方式。換言之，一個組織的管理方法是否有效、是否需要改革關鍵要看其所處的內外環境。高校作為一個龐大的組織，所面臨的內外部環境不斷變化，這就需要財務管理體制不斷調整以適應環境變化。

1.外部環境對高校財務管理的挑戰

從經濟環境角度分析：隨著市場經濟的不斷發展完善，高校的理財環境發生了很大的變化，高校的經費來源由原來的國家統包向以國家財政撥款為主，輔之征收用于教育的稅費、校辦產業的收入、社會捐集資和設立教育基金等多渠道籌措教育經費方向轉變。高校經費來源的多元化，使高校由原來單一利益主體下的經濟無責任制向多元利益下的多級經濟責任制方向轉化[6]，這給財務管理帶來了新的挑戰。面對高校理財環境的巨大變化，已有的財務管理體制也要作相應的調整，建立起既能調動多個利益主體的積極性，又能對因存在多個利益主體所導致的財務風險問題進行有效控制與處理的財務管理模式。

從教育環境角度分析：一方面，隨著高校招生規模的擴大，高校管理難度不斷增大，學校教育管理要求日趨細化，經濟管理層面增多，財務關系錯綜復雜，現有的“統一管理”體制在面對如此情形時顯得力不從心，效率低下，改革勢在必行；另一方面，高校擴招后，國家財政對教育經費的投入力度會增加，但不會隨著規模同比例增加，這就需要高校提高資金使用效率，拓寬經費籌資渠道。

從財政政策角度分析：目前，國家正積極推進財政體制改革，在國庫集中支付、預算管理、會計委派、工資直發、財政專戶管理等方面對高校財務管理提出了改革要求，并指導部分高校積極推進改革。

從信息技術角度分析：當今社會信息技術發展迅猛，信息技術與高等教育之間的關系也日益密切。國外一些一流大學已將信息技術與管理融合，實現了財務管理現代化。目前，我國很多高校已深刻意識到信息技術在高校管理中的重要性以及自身管理方面與世界先進水平間的差距，進而積極面對信息技術的挑戰，努力改變目前財務管理落后的狀況，加快實現現代化管理。

2.內部環境對高校財務管理的挑戰

隨著我國高等教育規模的擴張，高等教育已從精英化教育階段步入大眾化教育階段。面對新形勢，原有的“集中管理”財務管理體制往往造成“統管到底卻管不到位”的結果，難以適應高校發展需要，存在很多弊端。在“集中管理”的制度下，一方面，高校的資金全部由學校統一掌控，學院為爭取資金，往往把精力放在與學校的博弈上，“等、靠、要”的消極思想比較嚴重。而學校在分配資金的過程中，可能會因為對各學院缺乏足夠了解，對資金分配不合理，出現“資金短缺與浪費并存”現象；另一方面，各學院在對教學和科研任務進行管理時，往往受制于財力的約束，許多預算目標在執行時得不到應有的財力支持，造成財權與事權的不對等，阻礙了學院的發展。

如上所述，面對高校內外部環境的不斷變化，現有的基于計劃經濟的高度集中的財務管理模式顯然已不適應當今高校發展的需要。此外，根據國外高校的經驗，國外很多大學都在實行學院制管理模式，形成了比較完善的、適應學院制管理模式的財務管理體制，提高了財務管理效率，推動了高校發展。因此，不管是從國內高校所處的內外部環境，還是從國外高校財務管理成功經驗來看，實行校院兩級財務管理體制改革都十分必要。

三、管理幅度理論與校院兩級財務管理體制改革

（一）管理幅度的涵義

管理幅度也稱為管理寬度或管理跨度，是指管理者直接有效地控制下屬人員的數量[7]。由于受知識、經驗、時間、精力、條件等方面的限制，一名管理者能夠直接地、有效地領導的下屬人員總是有限的，超過了一定的限度，就會造成管理效率的低下。因此，一名領導到底直接領導多少人才能保證管理的有效性，就是管理幅度理論研究的問題。

此外，在組織結構設計中，管理層次與管理幅度常常連在一起，共同決定組織的結構。具體而言，管理層次與管理幅度成反比，擴大管理幅度，管理層次就會減少，而縮小管理幅度則會增加管理層次。根據管理層次的多少和管理幅度的大小，組織結構可以分為扁平結構和直式結構。其中，扁平結構管理層次較少，管理幅度較大；直式結構管理幅度較小，但管理層次較多。根據現代組織管理理念，現代組織模式以向扁平方向發展為主要趨勢。

（二）管理幅度理論為改革中的權力下放提供理論支撐

一個組織在設計其組織結構時，必須考慮的一個原則就是有效管理幅度原則，領導人的管理幅度應控制在一定水平，以保證管理工作的有效性。扁平化的組織管理幅度較大，管理層次較少，下屬成員的自主性較大，管理重心有所下移，該組織的分權程度較高；而直式結構的組織管理幅度較小，管理層次較多，下屬成員享有的權利很少，組織集權的程度較高。因此，管理幅度的大小影響著組織的權力分配。高校作為一個龐大且復雜的組織，要提高其管理的效率水平、保證其管理的有效性、實現其權力的合理分配，在進行組織結構設計時，必然要考慮其管理幅度與管理層次的設置。

隨著高等教育規模的擴張，高校內部組織的規模不斷擴大，高校的財務管理工作日趨細化和復雜。面對這種情況，雖然一些高校積極探索適合的財務管理體制，但從實際情況來看，大多數高校的財務運行機制還是傾向于集中管理模式，學校作為一級管理機構，包攬了各院系多數的財權、事權，直接對院系的各項事務進行管理，這種管理模式管理幅度過大，各學院的自主性較小，容易引起管理的混亂和管理效率的低下。因此，為調動學院積極性，提高資源使用效率，根據前面的權變理論，高校應該進行校院兩級財務管理改革，而如何改革，則應根據管理幅度理論，增加高校內部組織結構的管理層次，減少管理幅度，即采取適當“分權”的方式，將權力下放給學院，實現管理重心的下移。此外，為保證校院兩級財務管理實施的有效性，在權力下放過程中還應遵循一定的原則，以有效提高資源利用效率，實現財務目標。

高校內部組織結構的調整應該是“財權與事權相統一”前提下的權力下放。校院兩級財務管理是以管理重心下移，管理權力下放為基礎的，其核心思想是把權力從學校下放給學院，管理重心由學校轉移到學院。與管理權力下放密切相關的問題是學校應如何進行權力分配，應遵循什么樣的原則來保證學院能夠得到真正的管理自主權。學校在進行管理權力下放時，需遵循財權與事權相統一的原則，保證學院權利和義務的統一，使學院能夠獲得真正的管理自主權。具體的，學院作為一個相對獨立的辦學實體，承擔著教學、科研、人才培養、科學研究和社會服務等辦學任務，在人事管理與師資隊伍建設、收入分配與獎懲、教學科研業務組織、學科建設、學生管理等方面應享有一定的自主權，學校應將這些事權下放給學院，并賦予其相應的財權，實現學院這一辦學實體權、責、利的高度統一，保證其能夠履行相應的職責，并獲得相應的經濟利益，最終確保學校管理重心與權力導向的真正下移。

高校在權力下放的過程中還應遵循學院自我發展與自我約束相結合的原則。在學校合理下放財權、事權后，學院成為管理主體，管理自主性得到很大提高，如何進行學院財務管理以保證資源利用效率和財務目標的一致性，成為兩級財務管理的核心問題。一方面，教學、科研、人才培養及人事管理等是學校發展的基礎，故要設置相關制度保證學院辦學任務、目標、資源與學校整體發展相一致。具體的，在學校統一財務規章制度下，各學院制定適合其自身發展的財務規章制度，在加強自身財務管理同時，保證學院資源利用效率與學校整體財務目標相一致。另一方面，學院還應重視財務管理過程中的自我約束，嚴格執行學校收支管理規定，嚴格根據學院發展目標、規章制度約束其自身行為。概言之，學院應按照自我發展與自我約束相結合原則，按照學校學院財務管理規定，統籌安排學院內部各項事務，提高財務管理效率，從而確保學院健康穩定發展。

四、委托—代理理論與校院兩級財務管理體制改革

（一）委托—代理理論的涵義

委托—代理理論，也被稱為合同理論、委托—代理契約理論，屬于新契約經濟理論的范疇，是新制度經濟學契約理論的主要內容之一。美國著名經濟學家邁克爾·詹森和威廉·麥克林認為，委托—代理關系是這樣一種明顯或隱含的契約關系：在這種契約下，一個或更多的行為主體（即委托人）根據一種明示或隱含的契約指定、雇傭另一些行為主體（即代理人）為其提供服務，并授予其某些決策權，委托人根據代理人提供的服務數量和質量支付相應的報酬[8]。在現實生活中，委托—代理關系無處不在。例如，公司中股東與經理、經理與員工，保險員與顧客，醫生與病人等。在委托—代理關系中，常常存在委托—代理問題。委托—代理問題是指由于委托人與代理人之間存在信息不對稱，代理人不以委托人的意志為中心，為追求自身利益的最大化，偏離委托人的利益行事的現象[9]。委托—代理問題有兩種基本類型，即道德風險和逆向選擇。

在委托—代理契約中，委托人總是希望代理人努力工作，最終實現委托人自身的預期效用最大化，而代理人往往利用信息的不對稱，首要考慮自己的利益，不會完全按照委托人的希望而為。既然委托人和代理人之間的目標并不一致，而且代理人的行為不可觀察，代理人的行為又會對委托人產生影響，那么委托人就要考慮怎樣才能使代理人在實現自身效用最大化的同時又能實現委托人的效用最大化，從而使代理人的行為目標與委托人的行為目標最大限度地一致。這一問題包含三個方面，首先，委托人如何制定一份契約能夠使代理人實現委托人的預期效用最大化；其次，在這一契約下，代理人如何實現自身的預期效用最大化；最后，代理人在多大程度上能夠履行這個契約。這三個方面的問題可歸納為一點，即激勵與約束問題。由此，委托—代理理論的核心便是激勵與監督體系的構建。面對代理人的信息優勢，委托人必須重視激勵監督機制的建立，采取獎勵或懲罰性措施規范代理人的行為，最終使委托人和代理人之間的利益得到協調。

（二）委托—代理理論為改革中集權與分權關系的處理提供理論支持

在校院兩級財務管理體制下，學校集權與學院分權之間關系的處理主要包括兩個方面：一是要采取集權與分權相結合的方式來明確學校與學院各自的職責，二是要建立一種激勵監督體系用以保證學校“統一領導”與學院“分級管理”的有效實施。

1.學校與學院職責的確定

根據委托—代理理論框架，我國高校內部組織結構間存在著委托—代理關系，在校院兩級財務管理體制下，學校是委托人，二級學院是代理人。學校作為委托人，將部分財務管理權下放給二級學院，委托學院完成各項教學、科研以及管理的任務，以實現學校的長遠利益；而二級學院作為代理人，對院系的具體情況比較了解，具有信息優勢，在進行財務管理時，為了實現學院自身利益，可能會做出違背學校長遠利益的決定。由于學校和二級學院之間存在著信息不對稱，學校與二級學院的財務管理目標可能是不一致的，作為代理人的二級學院并不一定為學校的利益服務，甚至會出現以犧牲學校的利益為代價片面追求學院自身利益的情況，產生委托—代理問題。因此，校院兩級財務管理體制改革的核心問題是如何處理好學校與學院之間的關系，換言之，就是如何處理好財務集權與分權的關系。具體而言，校院兩級財務管理體制是一種相對分權的財務管理體制，學校將財務管理重心下移，賦予學院一定的財務管理自主權，而財務管理的分權程度影響著學校的整體利益和學院的自身利益，雙方為實現自身利益的最大化，往往對財務分權的程度存在著爭議，財務集權與分權關系的處理成為院校兩級財務管理的核心問題。

在高校的委托—代理契約中，由于存在信息的非對稱性，作為代理人的二級學院為實現自身效用的最大化，往往會偏離學校的利益行事。受到委托—代理問題的困擾，學校希望能夠設計出一種契約使二級學院的利益目標最大限度地與學校的利益目標相一致，使雙方的利益關系得到協調。對學校財務管理而言，這一契約就是如何確定財務分權的程度，即正確處理學校集權和學院分權之間的關系，而財務分權的程度既要考慮是否有利于學校長遠利益的實現，又要兼顧二級學院自身的利益。因此，校院兩級財務管理要按照集權與分權相結合的原則，既要堅持學校的“統一領導”，又要堅持學院的“分級管理”。

對于集權與分權的概念，美國著名管理學教授斯蒂芬·P.羅賓斯等[10]認為：“集權—分權不是一個非此即彼的概念，而只是程度上的不同。這就是說，沒有絕對的集權也沒有絕對的分權。”對于集權程度或分權程度的確定，羅賓斯指出“早期管理學者提出組織的集權程度取決于組織的情況。其目標是使員工工作效率達到最高。……當今，組織采用集權或分權的依據是看如何能最好地執行決策和實現組織目標。”因此，在“統一領導，分級管理”的校院兩級財務管理體制下，既要有必要的權力集中，又要有必要的權力分散。堅持學校的統一管理，有利于保證學校的統一領導和指揮，有利于人力、物力、財力的合理分配和使用，集權的程度應以不妨礙學院履行職責、有利于調動其積極性為宜；而學院的分級管理是調動其積極性、必要性的必要條件，分權程度應以學院能夠正常履行職責，學校對學院的管理不致失控為準。合理分權有利于學院根據實際情況迅速而正確地做出決策，也有利于學校一級擺脫日常事務，集中精力抓學校建設的重大問題。集權與分權是相輔相成的，堅持集權與分權相結合的原則就是要明確學校與學院各自的職責，在學校的“統一領導”下，統一財務管理制度和財務機構，對財務收支進行統一核算，對資金結算賬戶進行統一管理，并根據財權與事權相結合的原則，合理下放財權，使二級學院承擔的教學、科研、人才培養、學科建設和社會服務等辦學任務與其擁有的財權相匹配，實現“分級管理”。

2.激勵監督機制的建立

在“統一領導，分級管理”的高校財務管理體制下，由于學校和二級學院的目標不盡一致，作為代理人的二級學院所擁有的“私人信息”并不完全被學校所知，為了最大限度地克服二級學院的逆向選擇和道德風險，作為委托人的學校必須在授權的同時設置一套監督激勵機制來規范和約束二級學院的財務管理，這一機制主要涉及學院內部監督體系和績效考核激勵機制的構建。

在院校兩級財務管理體制下，二級學院是管理的主體，在財權和事權上具有一定的自主性，財務管理是學院管理的核心內容。加強學院的財務管理，建立學院內部監督體系是學院建設的重點內容。首先，要健全學院的財務控制制度。學院的財務管理、人事管理等制度的建設是健全學院財務控制制度的基礎。學院管理的制度應按照教育教學、經濟活動、人員管理、財務支出等情況來確定，在原有制度的基礎上應更加注重是否具有可操作性和針對性。其次，加強預算管理的科學性。預算管理對二級學院的財務管理具有重要的意義，它決定著學院財務管理的效率。一方面，學院要科學地編制二次預算。學院應在學校財務部門的指導下，根據學院內部人、財、物等方面的管理需要，對學校下達的預算進行科學的二次編制。另一方面，學院還要嚴格執行預算。學院編制的二次預算審核通過后，學院應嚴格按照預算標準對學院各項事務進行管理、協調，不能隨意調整、更改預算標準。最后，強化審計等監督的作用。高校有關部門要明確審計的內容、范圍和頻率，定期或不定期對學院的財務賬目進行抽查和審計，對于存在的問題及財務管理的薄弱環節，及時整改和調整。

此外，對學院財務管理情況進行考核和激勵是提高學院財務管理水平和成效的重要手段。一方面，學校要根據其發展目標建立一套科學、完善的學院績效考核評價體系，對學院分權管理的執行情況以及實際完成學院建設任務的工作結果予以認定，并將考核結果和獎懲激勵措施相結合[11]，從而提高學院財務管理的積極性。另一方面，要強化學院的經濟責任，實行院長經濟責任追究制。對于違反學院政策規定的行為，應追究其相應的責任，形成有效的權力制約機制。

五、結語

本文在明確校院兩級財務管理體制內涵的基礎上，運用管理學與新制度經濟學相關理論對高校校院兩級財務管理體制改革的必要性和核心問題進行了探討。改革的必要性和核心問題是推進校院兩級財務管理體制改革中值得注意的兩個問題。明確改革的必要性，是進行校院兩級財務管理體制改革的前提，只有知道為什么要改革，才會堅定改革的推進。權變理論為改革的必要性提供理論依據，有助于合理地理解校院兩級財務管理體制改革的目的與意義。校院兩級財務管理體制改革要解決的核心問題是權力的下放與管理重心的下移，權力下放的同時，學校集權與學院分權之間關系的處理也成為改革中亟須解決的問題。管理幅度理論為改革中的權力下放提供理論支撐，有助于解決權力如何下放的問題；而委托—代理理論則為改革中集權與分權關系的處理提供理論支持，有助于明確學校與學院各自的職責，也有助于保證“兩級管理”的有效性。通過運用權變理論、管理幅度理論以及委托—代理理論對校院兩級財務管理體制進行系統分析，可以為解決校院兩級財務管理體制改革的難點提供新思路，從而推進校院兩級財務管理體制改革發展。

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