意大利難民法律與政策研究

張琪悅

摘 要：意大利是大量難民進入歐洲的首個入境國，海上搜救、審查管理、安置保障問題嚴重。政府運用國際與區際法和國內法，逐步完善審查管理制度，為受保護者提供住所、生活補貼、醫療保障、職業和教育。通過對意大利難民法程序中各環節加以探討，從難民成因角度分析應對策略，最終對意大利難民法律與政策做以評價。

關鍵詞：意大利；難民；法律與政策

中圖分類號：D41 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）08-0000-03

一、背景

意大利地處歐洲大陸南端，是大量庇護尋求者從非洲通過海路進入歐洲的優先選擇[1]，僅2016年意大利接受難民人數超過18萬人[2]。據聯合國難民高專（UNHCR）統計，排在前五位的來源國分別為厄立特里亞 （26%）、尼日利亞（14%）、索馬里（8%）、蘇丹（6%）、敘利亞（5%）[3]。意大利并非難民理想目的地[4]，入境者抵達后通常繼續向北跨越邊境前往其他待遇更為優越的歐洲國家。作為首次入境國，意大利還面臨《都柏林公約》下接受申請、調查、遣返等義務，也為國家經濟發展與社會保障造成沉重負擔。

二、法律法規概述

意大利難民審查與管理法律制度分為三個層次。在國際公約層面，意大利是1951年《關于難民地位的公約》及1972年議定書的簽署國；在區際法層面，應適用《都柏林公約》（1至3號）對難民甄別、保護，申根協定對難民合作的規定[5]，及《庇護資格指令》、《庇護程序指令》、《指紋鑒定條例》、《家庭團聚指令》、《長期居民指令》、《接受待遇指令》、《臨時保護指令》、《單一許可指令》、《關于申請庇護或替代性保護人員地位的共同定義指令》等歐盟二級立法；在國內法層面，意大利發展成以LD142/2015、PD21/2015、PD25/2008等為核心的法令，增加規則的操作性。

三、審查程序

意大利對庇護尋求者的審查可分為一般程序、加速程序、都柏林程序、邊境程序，每種均包含申請、登記、審查、面試、拘留、上訴各環節。不同程序中，申請者均可有條件地獲得法律援助、語言翻譯與財政支持。下文對一般程序中各環節的運作加以探討。

（一）申請

庇護尋求者提出申請的途徑有多種，既可以在邊境向警察提出，也可在進入國境后以書面或口頭方式向移民部門申請[6]，必要時可尋求翻譯幫助[7]。申請者需要提供照片與指紋信息以備檢驗與審查[8]。

（二）登記

申請者須填寫登記表格。表格完整體現申請者的個人經歷、到達意大利之前與之后的行程、逃離母國的原因，并附加證明文件一并提交至領土委員會。登記應自申請者明確表達意愿的3個工作日或在邊境于6個工作日內做出。若出現移民大量涌入的情況，可推遲至10個工作日完成[9]。然而實踐中，面對龐大人數，工作人員很難在法定時間內完成，致使申請者難以及時獲得后續救助。

（三）會見

在收到申請的30個工作日內，領土委員會須在3個工作日內對實質性問題做出決定[10]。會見者應與申請者為相同性別，并負有保密義務。申請者可獲得翻譯者聯合會（ITC）的幫助或以其母語交流，并可要求律師在場對作答加以補充[11]。整個過程可以錄像。會見結束應形成報告，交由申請者進一步修改后形成正式報告上交國家機關[12]。

會見是審查與決策的關鍵環節，也是申請者闡述自身情況和表達尋求庇護意愿的重要機會。僅當申請者出現如下情況時，可免除會見義務：（1）不經會見也可根據公約獲得難民保護；（2）因健康原因不能或不適合參加會見，經公共醫療或國家健康體系的醫生出示證明后可延遲會見[13]。

（四）審查

實質性審查由領土委員會及下設分會進行。若遇到新情況或因搜集新證據而不能按時在3日內決定，可將審查程序延長至6個月，并通知申請者及其他責任機關[14]；如遇復雜法律和事實問題，或領土委員會正同時處理大量庇護申請，或申請者因自身原因未合理履行義務，審查期限可延長至9—12個月，以期得出全面、完整、準確的結論。但期限無論如何不應超過18個月[15]。

審查結果可分為如下情況[16]：（1）賦予難民地位與五年可更新的居住許可；（2）賦予替代性保護地位與五年可更新的居住許可；（3）基于人道主義原因建議警察機構做出兩年的居住許可；（4）拒絕庇護申請；（5）認為申請明顯缺乏事實依據[17]。

（五）拘留

難民不應妨害東道國的國家安全和公共秩序[18]。當申請者出現犯罪行為、有意圖實施恐怖行動、出現逃跑的危險時，可被拘留或受到驅逐、遣返等替代性措施。拘留期間，申請者仍可通過傳單手冊獲得程序方面的信息與翻譯幫助[19]，并可與聯合國難民高專和非政府間國際性組織取得聯系[20]。申請者在拘留中心（CIE）不超過30天，如遇身份或國籍識別困難可最長增加至90天[21]。時限的設置不應超過檢驗所需。

（六）上訴

接到領土委員會否決后，申請者可在30個自然日內上訴，也可請律師代為提出[22]。若處于加速程序則僅有15日時限。上訴將起到自動中止決定執行的法律效果，但當申請者存在如下情況時除外[23]：（1）申請者被拘留；（2）申請事由不具有可受理性或明顯不具有合理性；（3）庇護申請提出時已收到拒絕或驅逐命令；（4）無合理原因離開拘留中心。然而在法定上訴時限內，申請者通常難以尋找到合適的律師，繼而影響后續程序的籌備，或因面臨語言障礙、路途遙遠等因素影響權利的實施。

（七）法律援助

申請者可獲得國際組織或公共、私人籌集的資金支持。申請者獲得免費法律援助的前提為有資質的律師委員會判斷其動機是否明顯合理[24]。援助資金來源渠道多樣，但最主要來自于內政部（Ministry of Interior）支持下的庇護政策與服務國家資金（National Fund for Asylum Policies and Services）。實踐中司法資源分配差異明顯，大城市的申請者較偏遠地區者更容易獲得幫助。這也是內政部與法律援助部門日后應著重解決的問題。

四、收容與管理

意大利國內法規定了多層級的接待體系。一級接待中心包括庇護尋求者中心 （CARA）、居住中心 （CDA）、第一援助和接待中心 （CPSA），居住場所多為大型建筑，提供食物、衣物、信息等基本服務。二級接待中心設立在庇護尋求者與難民保護體系（SPRAR）中，是地方政府與非政府間國際性組織設立的國際性保護機構，由多個分散的小型居住區組成，為申請者提供綜合性服務。第三類為緊急接待中心（CAS），提供應急性居住地點[25]。除固定住所外，政府還臨時征用教堂、公寓、旅館、軍營以減緩居住中心供不應求[26]。申請者獲得保護后不被推回，享有居住與生活資助，獲得通行證與遷徙自由，有權參加工作并獲得指導中心（COL）的職業訓練。16歲以下的未成年人可接受國民義務教育并學習意大利語[27]。盡管如此，難民的本土融合仍面臨重大問題，原因在于難民難以掌握較高程度的語言能力和文化習俗以融入社會，難以具備職業能力和工作經驗以滿足勞動力市場的要求。意大利國內的經濟危機又進一步加劇了難民救濟的難度。

五、應對策略

意大利難民危機的應對可從成因角度分析。在來源國方面，從根本上減少難民的出現有賴于緩解北非和中西亞地區的戰爭和貧困，致力于解決地區間發展不平衡問題。從國際政治角度，應減少域外大國對上述地區的干涉與消極影響，可避免更多民眾成為政治陰謀的受害者。在歐盟層面，各成員國可與難民輸出國積極溝通，控制非法移民數量，同時在歐盟內部統一立場、增進團結，建立共同難民與合法移民政策[28]，在難民人數遠超承載能力的前提下，通過分配方案短期內緩解主要入境國的壓力。從國家主體角度，意大利及其他歐盟國家應長期致力于提升本國經濟實力與完善社會保障體系，盡可能降低難民對國家發展與國際關系的消極影響[29]。同時，各國應積極尋求國際合作，在聯合國難民署、國際紅十字、世界衛生組織、國際移民組織等機構的幫助下獲得支持，與世界各國共同承擔難民保護與救助責任，尋求最有效與最具可行性的解決途徑。

六、評價

難民的本質是人權問題[30]。意大利既要保障國家安全與社會秩序，又要踐行人道主義義務實施救助。面對壓力，意大利對申請者持積極態度，派遣軍隊在地中海搜救遇難者，規范實地申請操作，開放網上系統，在明確申請者意圖的基礎上加強審查與管理，在提高程序效率的同時也為申請者提供便利。

意大利通過一系列國內法令，在難民的收容與安置問題上投入大量國內公共資源，經由收容站工作人員及志愿者的努力，努力改善申請者與受保護者的居住條件，同時也注重難民的心理平復和治愈，體現了較高的人文精神與情懷。意大利積極參與歐盟共同庇護與移民的國家政策，努力構建歐盟共同庇護體系的國家實踐，由此得到國際社會的積極評價。

參考文獻：

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[6] Article 6 LD 25/2008.

[7] Article 3（1） PD21/2015.

[8] Article 5（2） LD 142/2015.

[9] Article 26（2-bis） LD 25/2008.

[10] Art.27（2） LD 25/2008.

[11] Article 10-13，LD 25/2008.

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[13] Art.5（4） PD 21/2015.

[14] Art.27（3） LD 25/2008.

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[16] Article 6（1） PD 21/2015.

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[19] Article 6，（4） LD 142/2015.

[20] Article 10（3） LD 25/2008.

[21] Art.3 LD 161/2014.

[22] Article 35（1） LD25/2008.

[23] Art.27 LD 142/2015.

[24] Art.126 PD 115/2002.

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Abstract：Italy is the first country of entry，a large number of refugees in the European maritime search and rescue，examination management，settlement guarantee a serious problem. The government uses international and interregional law and domestic law，and gradually improve the examination management system，to provide shelter for the protected living allowance，medical insurance，occupation and education. Through the study on Italy difficult each link of the civil procedure，analysis of coping strategies from the perspective of the causes of refugee，eventually Italy refugee law and policy to do evaluation.

Key words：Italy；refugee；law and policy

[責任編輯 杜 娟]