我國大學章程建設的歷程及路徑分析

安澤會　王志學

摘要：大學章程作為高校內部治理的“綱領”與“憲章”，是高校立校之本、治校之基，是大學法人制度建設的關鍵環節，是落實大學辦學自主權的基本要求，是維護學術自由的重要保障。然而，由于諸多現實原因，我國大學章程實施與其期望價值之間存在明顯差距，高校面臨“無章可循”或“有章難循”的現實困境，這一狀況顯然不適應國家對依法治校以及擴大和落實大學辦學自主權的相關要求。因此，加強大學章程建設，首先應科學制定章程，使高校“有章可循”，其次應有效實施章程，做到“有章必循”，其三應著重突出章程特色，避免“千校一章”。

關鍵詞：大學章程；歷史沿革；有章可循；大學治理

一、大學章程對高校治理的價值與意義

（一）大學章程是高校法人制度建設的關鍵環節

20世紀90年代，我國開始提出大學的法人地位問題，隨后，伴隨《高等教育法》的頒布，大學的法人地位得以確認。然而，由于多種因素的影響，我國大學法人只停留在形式上，法人制度尚未實體化。面對時代及高等教育發展對高校辦學自主權的訴求，大學法人制度建設迫在眉睫。章程是高校的“憲法”，是高校治理的規范性文本與主要依據，也是學校治理法治化的重要體現。章程作為大學治理之“法”，在外部法律關系上賦予學校獨立的法人資格，尋求大學與外部各利益相關者之間關系的合理定位。在高校內部法律關系上，章程是保護學校內部不同利益主體權利的“權利法”；是規范高校內部秩序的“組織法”，確定了黨委、校長以及教授的責任范疇，解決決策權及執行權關系不明晰等問題；章程還是“程序法”，推動高校日常教學及科研的有序運行。建立并完善高校章程是大學法人制度建設的關鍵環節，大學有了規范的法規文書，其辦學才能有章可循，有法可依。

（二）大學章程是落實學校辦學自主權的基本要求

新中國成立后，新政權借鑒蘇聯模式，實行計劃經濟體制，政府權力一元化，在高校管理中，政府集各種身份于一身，不僅制定教育的大政方針，還對學校內部事務進行過多干預。改革開放后，伴隨教育體制改革，大學在一定程度上獲得了自主權，但由于長期受官本位思想及傳統管理理念的影響，政府仍未徹底轉變其角色定位與管理職能，大學自主權十分有限。為改變現狀，擴大及落實大學自主權，逐步實現大學“有限自治”，必須將政府干預過多過細的現狀轉變為依據法規文本對學校進行規范管理，因此，需要建立高等教育的法制模式。此外，章程通過規定學校的辦學宗旨、領導體制、財務制度、教職工與學生的權利與義務、高校內部治理結構等重要內容，為學校的可持續發展及大學自治提供了制度規范。

（三）大學章程是維護高校學術自由的重要保障

學術自由是高校發展極力維護的核心價值，打擊或壓制學術自由等同于破壞學術，而學術的破壞無異于對大學的摧毀，因此，高校治理中無論是理念層面亦或實踐層面均應毫不動搖地堅持學術自由，以保證高校發展不偏離學術宗旨。大學章程作為高校內部治理的規范與綱領，與學術自由的關系不言而喻。2005年《吉林大學章程》頒布，在維護學術自由及完善高校內部治理結構方面影響深遠。該章程規定了各級學術及學位評定委員會的職權，在協調行政權力與學術權力方面發揮了一定作用，同時為學校學術活動及學術事務的順利開展提供了制度規范與保障；章程還吸收了其他知名高校的管理經驗，指出學院可根據需要建立教授會，并根據學院制定的教授會章程開展工作，此規定將教授會的設立以及運行模式的決定權賦予各學院，為學院探索自主管理的有效模式提供了制度空間；此外，章程對師生權利的規定以及對教代會等相關機構權責配置的要求均反映出民主管理的思想。

二、我國大學章程建設的歷史沿革及現狀

書院學規（亦稱作訓示、館規、教條、學約、揭示等）是我國大學章程的萌芽。書院產生于唐，繁榮于宋，是我國歷史上重要的學術研究及教育機構。書院在發展過程中注重制定成文條例，以便規范其日常管理，這些成文條例也就是書院規程，它具有高校章程的原始屬性，因此，有學者將其看作我國高校章程的特殊起源。如宋代朱熹編制的《白鹿洞書院揭示》（以下簡稱《揭示》），可謂書院發展史中的規程典范，不僅對書院教育，而且對當時及以后的官學教育均產生了深遠影響。《揭示》對書院的辦學宗旨、教育目的、教育內容、教學過程等均有相關規定，與現代大學章程有一脈相承之處。但由于此時的書院并非嚴格意義上的現代大學，且書規中多為概括性的綱領要求，因此，書院書規并不等同于大學章程。

晚清時期，大學堂章程的具體內容更為繁多，條目更為分明。1898年，京師大學堂成立，梁啟超以東西洋各國大學制度為參考，草定了《京師大學堂章程》，其具體內容豐富全面，涵蓋八章五十余條，涉及教育的方方面面，為我國高等教育制度的初步確立夯實了基礎，有學者將其視作我國近代首個真正意義上的高校章程。然而，此時的大學堂不僅是全國最高學府，亦是最高教育行政機構，統領全國教育，全國各省學堂章程及辦學須依據大學堂章程的相關要求，因此，這一時期的大學堂章程實則為國家的教育法規，與現代大學章程有所不同。除此之外，京師大學堂還有較為完備的其他規章制度，為學堂教學活動的順利開展提供了保證，如《京師大學堂學規》對學生的治學、教學的施教及學堂的管理做了明確要求。1902年，清政府制定《壬寅學制》，該文本由管學大臣張百熙反復修訂，內含六個章程，共八章八十四節，首次呈現了近代新式學堂的較完整體系，但該章程并未付諸實踐。1903年，經張百熙等奏擬，清政府于1904年公布《癸卯學制》，該章程在我國近代教育史上影響深遠，是首個以法令公布并在全國范圍內實施的學制，標志著高等教育制度的確立。其內容包含具體章程十七件，對辦學宗旨、學校管理、課程與教學等都有所規定，與書院學規相比在內容上有一定進步。

民國時期大學章程建設相對活躍。中華民國臨時政府成立后，在蔡元培總長的領導下，民國教育部發布了包括《壬子癸丑學制》《大學令》等在內的諸多教育法令與規程。這一時期社會局勢雖不穩定，但高等教育有所發展，高校數量增多，且多數高校均制定了學校章程。特別是蔡元培對北京大學進行大刀闊斧的改革，組成組織委員會，起草學校規章制度，其成就在北京大學章程中有充分體現。值得一提的還有《東南大學組織大綱》與《清華學校組織大綱》等。整體而言，此時的高校章程主要表現為三個特點：一是體現了教授治校的辦學理念；二是對大學內部管理體制進行規范；三是制定主體與程序逐漸明晰。雖然此時的大學章程多借鑒國外模式，但不否認其在制定主體、制定程序、章程內容及形式上比晚清時期更為完善，加之受先進理念的引導，確實為這一時期高校發展提供了制度保障，其中所蘊含的價值取向及大學理念至今仍值得學者認真研究。

新中國成立后，社會進入全新的發展時期，但當時國內經濟極為落后，百業待興，新政權缺乏建國經驗，加上受意識形態分歧的影響，西方世界對我國緊閉大門，新政權很自然地選擇了蘇聯模式的計劃經濟體制。在高等教育領域，政府高度集權，權力結構單一，大學嚴重缺乏自主權，學術性被遮蔽，高校章程也就失去了生命力及存在的必要性。況且，此時并沒有法律法規對制定高校章程做出明確要求，盡管1950年及1961年發布的《高等學校暫行規程》及《高教六十條》等文件內容較為具體，具有高校章程的特點，但其實質仍為國家的法律法規，并非現代意義上的高等學校章程。改革開放后，大學章程的制定引起教育主管部門及高校管理者的高度重視，逐漸提上議事日程。1995年實施的《教育法》明確指出學校有“按章程自主管理”的權利。而后，《高等教育法》頒布，對高校章程應規定的內容有明確要求，為章程的制定提供了法律基礎。而后一些地方高校，如吉林師范大學率先制定了章程。2005年《吉林大學章程》頒布，規定了大學的辦學理念與特色、發展目標及戰略，明確了領導體制、管理模式與治理結構，規定了教職工及學生的權利與義務，規范了校內各種關系，在處理各種關系中堅持以人為本的理念，樹立了良好形象，該章程的頒布對我國大學內部治理結構的完善影響深遠。此后，不斷有學校向教育部報送大學章程及草案。2010年，《教育規劃綱要》頒布，明確指出“加強章程建設”，而后下發的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》提到“推動建立健全大學章程”，并確立26所大學為試點學校。到目前為止，諸多高校已頒布了大學章程，但仍有相當數量高校并未制定章程，而已制定了的章程也面臨形同虛設的困境。

由于諸多現實原因，我國大學章程實施與其期望價值之間存在明顯差距，高校面臨“無章可循”或“有章難循”的現實困境，具體問題表現如下：（一）章程的法律地位不明確。我國高校章程沒有明晰的法律淵源，因此，在實踐中較難保證其約束力，且極易導致紛爭的出現。（二）章程缺乏特色，有雷同之勢。《綱要》規定學校應建立體現自身特色的章程與制度，但實際上大學章程有雷同之勢，其影響因素主要有兩方面，一是《高等教育法》就高校章程應包含的部分與具體內容做了詳細要求，現有大學章程基本圍繞以上各方面進行制定，結構與框架缺乏靈活性，內容缺少特色。二是我國大學缺乏科學合理的定位，大學精確的定位是其辦學理念、教育目的、發展路徑等的重要體現。（三）章程制定及修改程序不規范。目前已有的高校章程無論在制定程序亦或修改程序上均存在一定程度的疏漏，有些高校甚至只有描述性規定，缺乏程序性規定，易導致高校法律糾紛的出現，且章程不能獲得公眾認可，較難發揮其法律效力，也就難成為大學治理的制度保障。（四）章程文本內容欠規范。現有章程存在語言表述不嚴謹、模棱兩可，內容過于空泛、宏觀、缺乏可操作性等問題，甚至文本中缺失某些重要內容，使章程在實施中流于形式。此外，章程建設中還存在對大學與政府關系規定不明晰、對大學內部管理中權責界定不清、章程監督機制薄弱等問題。

三、我國大學章程建設的基本思路

由于諸多現實原因，我國大學章程實施與其期望價值之間存在明顯差距，高校面臨“無章可循”或“有章難循”的現實困境，這一狀況顯然不適應《教育規劃綱要》關于擴大及落實高校辦學自主權、全面推進依法治校的要求。因此，加強大學章程建設，首先應科學制定章程，使高校“有章可循”，其次應有效實施章程，做到“照章辦事”，其三應著重突出章程特色，避免“千校一章”。

（一）“有章可循”：科學制定大學章程

首先，應依據現有國家法律來制定大學章程，以此體現并保證章程形式的合法性。具體而言，包括以下幾方面：第一，制定權的合法在章程的效力體系中居重要地位。就我國目前而言，章程制定權力的來源應為具有更高法律效力的憲法、教育基本法、教育行政法規等，對于在法律體系中位階較低的部委及地方政府規章等，章程制定應遵循“不抵抗”，而非“依據”原則。第二，內容合法是高校章程形式合法性的又一重要方面。判斷高校章程內容是否合法的標準是考察其是否具有合憲性，即章程是否符合憲法精神及其詳細規定，并且大學章程內容不得與其他法律法規的基本原則和內容相抵觸，于此同時，章程內部內容體系的規范協調及整體和諧亦是大學章程制定法制化的內在要求。第三，章程制定應遵循正當程序。嚴格合法的程序與制度有利于排除章程制定中的個人因素，避免因學校領導個人意志而影響章程制定工作，凈化章程制定過程及環境，保證章程制定的科學性。

其次，章程的實質合法性是實踐中其能否取得成效的關鍵。章程的實質合法性是指章程符合社會及師生對教育的利益需要、教育傳統、教育價值觀及信念等，從而被其所承認與遵守的正當屬性。實際上，章程不可能符合所有人的價值觀念及利益需要，但人才培養是大學的首要使命，高校章程應著重關注并充分反映教師與學生在教育方面的合理權利需求，這是章程能否獲得師生承認與遵從的關鍵。此外，學術自由是大學生命的真諦，也是大學發展中極力維護的核心價值之一，正如雅斯貝爾斯所言，學術自由應體現在大學師生每個具體的人身上。因此，高校章程需維護并體現學校及師生的學術自由追求，以保證其在實施中取得成效。

與此同時，章程制定應吸取群眾智慧，群策群力，共謀發展。利益相關者理論指出，受公司利益影響的不僅有股東，還有其他利益相關者，因此，為保障各利益主體的根本合法利益，其應該享有平等參與企業治理的權利，決策應由多方利益相關者共同裁奪。大學是一個典型的利益相關者組織，教師、學生、管理人員、教育主管部門均是其利益主體。由于大學章程是對高校最根本、最重要事項的原則性規定，必然涉及多方利益，因此，章程制定應廣泛征集各方意見。起草大學章程的成員應包含學校不同層次的個體，具備不同資歷經驗及學科背景，這樣制定出來的章程才能充分表達各方利益訴求，同時，待草案形成后，需在公眾平臺予以刊登，廣泛聽取師生意見，并對意見及時匯總審議。

（二）“有章必循”：有效實施大學章程

一是抓好大學章程的落實。高校章程制定之后切忌將其束之高閣，其制定的初衷是為在實踐中有效指導大學辦學。目前，我國諸多高校已制定章程，但章程的實施與其期望值之間存在明顯差距，有些高校面臨“有章難循”的現實困境。這一方面是由于人們還未徹底從政府高度集權的教育管理體制中掙脫出來，受觀念與體制慣性的影響，仍習慣于原來的行為模式；其次是由于高校章程的法律地位不明確，因此，在實踐中較難保證其法律約束力。此外，現有章程存在語言表述不嚴謹、模棱兩可，內容過于空泛、宏觀、缺乏可操作性等問題，以至于章程在實施中易流于形式。因此，應轉變觀念，正確理解和認識章程，改變行為模式；確保章程在教育法律體系中的地位，提高民眾公信度；章程內容應表述清晰、嚴謹，保證其可操作性，嚴格做到照章辦事。

二是做好章程的修改及監督工作。由于章程是對高校最根本、最重要事務的制度性安排，因此，一經建立不得隨意更改，具有長期性、穩定性。然而，隨著時代的發展，為適應高等教育發展趨勢，章程必須與時俱進，及時做出補充與修改，但修改程序必須保證合法、正當。此外，有制度必然有監督，監督能夠保證制度實踐的有效性。章程是大學全體成員意志及利益的集中體現，政府及有關部門須對章程的制定與實施進行外部監督，考察其是否符合法律要求及相關規定，大學董事會及教職工代表大會要充分發揮內部監督作用，對章程制定進行審查、聽證，并保障章程執行的卓有成效。

（三）“一校一章”：著重突出章程特色

章程應依據已有國家法律法規來制定，以保證其形式合法性，但國家法律法規只從宏觀上對高等教育做出某些原則性規定，不能顧及各大學實際狀況，因此，章程應在符合國家法律法規的同時盡可能彰顯學校特色。由于辦學層次、辦學主體、學科類型、形成過程、大學管理體制及隸屬關系的不同，我國已形成了不同類型、不同層次的高等院校，章程在界定大學共性的同時需彰顯學校個性。如高水平研究型大學應瞄準世界前沿培養拔尖創新人才，體現前瞻性、原創性、引領性；地方性高校應更多參與及服務地方經濟社會的發展，體現地方性、應用性。研究型大學應以科研、教學并重為導向，教學型高校及職業院校應在鼓勵科研的前提下體現教學為主的導向。總之，章程制定應突出特色，避免“千校一章”。

[責任編輯：劉愛華]