論行政立法中的公眾參與

摘 要：行政立法是一項與民眾息息相關的活動。在我國，由于公眾參與行政立法的程度較低，各種因素限制了行政民主化進程。政府要重視行政立法中的公眾參與重要性，完善立法方式與程序，使行政立法逐漸朝向民主化發展。本文主要研究行政立法中的公眾參與意義，分析公眾參與行政立法的問題，提出一些公眾參與的對策。從而更好的保障民眾的利益，維護社會的穩定秩序。

關鍵詞：行政立法；公眾參與

社會主義法治理念是中國特色社會主義的系統化的法治意識形態，反映和指引著社會主義法治的性質、功能、目標方向、價值取向和實現途徑，是馬克思主義法律思想中國化的最新成果，是社會主義法治的精髓和靈魂，是我國社會主義法治建設必須長期遵循的指導思想。它由依法治國，執法為民，公平正義，服務大局，黨的領導五個方面組成。其中執法為民是社會主義法治的本質要求。

法治理念的核心就是以人民利益為根本，而人民利益的保障中，很大一個因素就是公眾參與性，即人民能否真正的成為管理國家的主人。我國規定民眾行使權利的方式主要是通過人民代表大會的形式，但是人民代表大會的形式一定程度上，只是人民選舉出的代表在行使權利，雖然這是民眾行使權利的一種形式，但不能成為唯一的形式。[1]行政立法內容能否體現民意，是否合理、科學，極大依賴行政立法。行政立法必須為良法，才可真正體現權威、民主。因此，必須提倡公眾參與行政立法。

一、我國公眾參與行政立法的意義

1.公眾參與有利于保障公平正義和提高立法水平。公眾參與不僅僅是個別專家、學者的參與，而是通過自愿招募的方式，邀請不同年齡，不同職業，不同文化背景，社會生活中方方面面的人參與，避免了代表制民主的不全面性，不會造成“不均衡的民主”的現象，從而最大限度地保障社會公正。同時也有利于行政機關全面的了解各種不同的利益需求，使行政立法的內容更加科學合理，進而提高立法質量和行政機關立法水平。

2.公眾參與有利于提高行政效率，加強對公權力的監督，防止腐敗。之前提到，行政活動的對象主要就是民眾，增加民眾參與，就使得行政相對人在參與行政決策制定的過程中如對相應的行政決策、行政決定有異議或疑義，會在參與過程中提出，行政機關則對之予以解釋、說明。這樣不僅能獲取民眾支持、認同，而且還能提高政府的威信力，增加其辦事效率。現實生活中，行政立法或者執法過程中，行政人員濫用權利恣意妄為的現象時有發生。因此，增加行政立法中的公眾參與，能夠將行政立法等各項活動放在陽光下進行，民眾的輿論力量是強大的，通過這種力量，將使得行政人員的腐敗的想法扼殺在搖籃中。

3.公眾參與有利于加強公民的主體意識，增強全民法治觀念，形成良好的社會氛圍。公民是國家和社會的主人，管理國家、管理社會，建設國家，促進社會的發展是其職責。加強行政立法程序的公眾參與，有利于增強公民管理國家、管理社會的能力同時增進個人的法律意識和法律修養，形成人人知法，懂法，守法的良好社會氛圍。

二、但我國的行政立法公眾參與制度仍然顯示出起步階段的不規范和不成熟。在實際操作中，公眾參與到行政立法活動中，難免會遇到各類問題

1.公民參與意識不強，參與者文化基礎參差不齊。由于我國文化歷史傳統，人民的主人翁意識普遍不高，同時公眾的文化背景參差不齊，其可能缺乏一定專業知識。特別在立法活動中，一定的文化知識是不可或缺的。對于行政立法而言，公眾作為業余人員，有時會做出反對政府的正確決策，公眾參與也可能導致正確決策的改變。

2.行政機關對公民參與權采取冷處理的態度。在行政系統內部的各個部門，很多職位的職權和職責界限模糊，在經濟理性人的利益驅動下，每個具體部門為了自己的私利，常常侵犯公眾利益達到權力尋租。在傳統官僚制的影響下，我國行政機關按照從上級到下級的層級工作方式展開工作，在現在這個開放的信息社會中往往處于被動地位，這也在很大程度上限制了公眾的參與。對公眾來說，大部分行政機關處在一個閉合的行政系統中，很多信息沒有向社會開放，因此公眾參與行政立法缺乏充足的信息。這在制度上是一個極大的缺陷。從某種程度上來看沒有真正意義上賦予公眾更多的發布意見的權利。

3.參與程序的可操作性差，操作起來難度較高。公眾是一個很大的范疇。現實生活中不可能做到人人參與。同時參與具有較高的經濟成本。在立法過程中，運用公眾參與機制，會增加立法成本。若公眾參與的人數過多就難以控制其情緒，尤其是在少數、個別激進分子的不良煽動下，有些過激公眾極易失去理智，破壞社會秩序，產生一定的負面影響。

三、為了改變這些公眾參與時遇到的問題，我們需要通過完善相關的制度等方式，使得其發揮真正的作用

1.提高全民的公眾參與意識，加強普法工作的開展。健全聽證會制度。通過開展講座，論壇以及媒體、新聞報道、法制宣傳等途徑，將民眾的主人翁意識、維權意識進一步強化。有效完善行政立法的公告程序，起草之前，可廣泛吸收公眾建議，有效發揮立法聽證會作用，吸收公眾參與方式，嚴格組織保障，司法化程序設置，健全聽證會制度。

2.完善法律保障，提升政務信息透明度。利用法律、法規，明確規定行政立法中，公眾參與的范圍與方式。對于立法機關，不管是國家、行政、地方單位應明確公眾參與的途徑與范圍。完善政務公開制度，提升政務信息透明度，有效擴大公眾對于政務的知情度。若信息不公開，公眾就難以了解政府決策，不能明確預期成本收益與基本目標，難以提出決策，并評價決策與建議。

3.強化人大監督力度，確保公眾參與權利，確立行政違法行為的追責體制。通過法院進行司法審查，擴大行政訴訟受案范圍。若行政立法過程發生違法行為，方可及時給予糾正、處罰，確保公眾參與權力通過法律法規的方式得以保障。同時對行政違法行為追究的法律責任加以明確，從而對行政人員的行為加以規制，防止他們濫用職權。

四、結語

在行政立法中，公眾參與作為整體民主的組成部分。僅僅依靠自上而下的方式并不能建立一個更開放、更民主的社會，還需要自下而上的公民文化的回應。公眾參與的興起，不僅基于人們對其作為民主和程序正義的基本權利的認可，還來源于實施不受歡迎的立法和政策會帶來廣泛的抗議和對政府信任下降的經驗性認識。若想使民主深入人心，必須給予觀念、物質、制度的保證，通過國家、社會與公眾的合作，讓民主能在行政立法、制法與法律監督過程中貫穿。行政立法中引進公眾參與，是一項非常積極和有效的舉措，但是任何一項新的制度在實踐的過程中，總會遇到各種各樣的困難和阻礙，面對這些問題，我們就需要通過不斷的針對問題加以改善，從而真正做到行政立法中公眾參與。通過提高公眾參與深度，充分尊重、合理對待公眾建議與意見，有效提升公眾參與效率，使行政立法能夠真正民主化、規范化。

注釋：

[1][英]吉登斯：《失控的世界》，江西人民出版社，2001年版，第73頁

參考文獻：

[1]吳國毅，黎樺.公眾參與的法理學思考①――以公眾參與環境行政立法為例[J].長江大學學報（社會科學版），2013（7）：46-48.

[2]李小群，吳興國，張高英.安徽省地方立法公眾參與現狀、問題及對策研究[J]. 安徽行政學院學報，2010.

[3]王錫鋅.公眾參與和行政過程――一個理念和制度分析的框架.北京：中國民主法制出版社.2007.

[4]姜明安.行政法與行政訴訟法（第三版）.北京：高等教育出版社2007.

[5]張超《.民主：一種法治的基本立場》[J].山東工商學院學報，2006（06）.

作者簡介：田佳靈（1990-），湖北大學政法與公共管理學院研究生。