“互聯網+政務”建設和運行的保障機制
——以成都市為例

文/姜小夕

“互聯網+政務”建設和運行的保障機制
——以成都市為例

文/姜小夕

近年來，互聯網技術的迅速發展，以“互聯網+”為主的社會運行模式已逐漸盛行在各個領域。而“互聯網+政務”就是該模式在政府治理方面的重要實踐。

“互聯網+政務”；政府治理

一、成都市“互聯網+政務”運行的現狀

成都是西南地區政治、經濟、文化、交通的中心樞紐地區，2015年亦被評為國家重要的高新技術產業基地。基于此，成都在“互聯網+政務”的治理模式上進行了積極有效的探索和創新。2016年6月20日，成都在人民日報主辦的“2016移動政務峰會”的評比中，榮獲最具政務影響力的“十佳城市”稱號。在“互聯網+政務”的實施方面，成都市相關政府部門通過互聯網及時發布各類權威的政務信息，充分運用新媒體的互動聯通功能，隨時與市民大眾進行交流，使市政府能夠及時獲悉公眾的意見和建議。例如從2004年起，成都市科技局就已將業務辦理與互聯網相互結合，推出了一種新的業務辦理模式：即由線下行政服務逐漸倒推產生的“政務逆向O2O”服務平臺——“科創通”成都創新創業服務平臺。這個平臺集合了業務辦理、政策攻略、科技服務機構、科技服務產品、創新孵化載體等要素資源，同時面向創業團隊、企業、服務機構、創業載體這四類主體，提供全方位多層次的專業化服務。有了這個平臺，創業辦手續流程更加簡化，如以前需要花費兩三個小時的現場排隊領票環節，有了這個平臺后只需要在電腦前進行簡單操作，發票當天就可以送到目的地，極大提高了行政效率和方便了人民群眾。

二、存在的問題

誠然，成都市“互聯網+政務”的政府治理模式既可以為政府行政職能的轉變提供條件，同時又可以推動政府權力清單建設和簡政放權制度的實施，是深化行政體制改革的重要舉措。[1]（P267）但是，在“互聯網+政務”的建設和運行中，依然存在著許多值得關注并亟待解決的現實問題。因此正確認識“互聯網+政務”運行中的障礙和缺陷，是促進其繁榮發展的有效前提。

首先是“互聯網+政務”標準化體系的缺失。就成都來說，成都市政府目前出臺的有關“互聯網+政務”的規范性文件為《成都市人民政府辦公廳關于印發成都市“互聯網+”2015——2017年三年行動計劃的通知》，里面涉及“互聯網+”的領域涵蓋了創新創業、農業、商貿流通、金融、能源、物流等方方面面，其中有關“互聯網+政務”服務的規定只有短短三個條文，且都屬于概括性、原則性條款，操作性不強。此外，該規定也并未指出各部門之間的具體職責和有關的分工協作事宜，標準的缺失就會導致行政事務處理存在差異，而這種差異往往會導致不公平不公正現象的發生。因此，流程規范和標準對于全面履行依法行政原則來說至關重要。

其次是數字鴻溝影響的差距。近年來，由于“互聯網+”技術的不斷成熟和發展，“數字鴻溝”現象也逐漸突顯出來。所謂的“數字鴻溝”是指因經濟、地域、教育等方面的不同而在數字化技術掌握和應用管理方面存在的差異，以及由此差異導致的部分群體在社會生活中所遇到的不平等現象。[2]成都作為西南地區的中心樞紐，其本身仍然存在著不同地區發展不均衡，以及傳統的弱勢群體由于自身的教育水平、身體狀況、經濟條件等一系列主客觀因素造成的在互聯網接入使用過程中的阻礙，如老年人、視力障礙者、貧困人口等。雖然大多數成都市民可以通過各種手機客戶端、微信公眾平臺、微博賬號或者政務APP等電子媒介獲得自己需要的政務信息并享受在線服務，但是那些特定人群往往無法享受“互聯網+政務”帶來的便利和實惠，而這就會造成信息不對等的情況發生，繼而成為所謂的“信息貧困戶”。因此在不能有效地參與“互聯網+政務”的情況下，這些弱勢群體就難以表達自身訴求，權利更不易獲得保障，這勢必將阻礙法治政府建設的進程。

再次是公眾信息安全的威脅。在“互聯網+”的大數據時代，政務信息擁有巨大價值，它可以為信息的擁有者和使用者帶來不可估量的利益。對于成都市政府來說，它掌握著大量對西南地區政治、經濟、科技等有關的重要信息，而信息數量的多寡意味著權力的大小，因此部分群體往往在經濟效益的驅動下，非法獲取或者泄露政務信息，對公民的基本信息安全造成巨大威脅。[3]（P184）這可能會導致發生以下兩種情況：一是行政機關或者行政機關的工作人員在行使職權過程中，未按照法定的程序和要求，對公民的信息進行不恰當的處理，導致公民、法人或者其他組織的信息意外泄露；第二種情況是行政機關的工作人員與不法分子勾結，利用自己的職務之便非法出賣政務信息，以謀取不正當的利益。因此在利益觀念作祟的思想下，有關政府部門在信息安全保障中存在的隱患會為不法分子提供可乘之機。另一方面，成都市政府目前也尚未出臺有關保障政務信息安全的規范性文件，決定政務的公開與否大多在政府的自由裁量權的范圍內，而這往往存在著不同利益之間的博弈，容易形成“信息尋租”。

最后是配套法律規范的缺失。傳統的政府治理模式是在政府與公民之間形成一種管理與被管理的關系，公民、法人、其他組織處于被支配和被領導的狀態。[4]（P42）而“互聯網+政務”的新型治理模式更多的則是強調政府利用互聯網這一優勢平臺，以公眾需求為導向，為公眾提供服務和便利。成都市政務也如此，傳統行政權力的行使，一個事項往往會涉及多部門多機構，公眾必須奔波于這些部門機構之間。而“互聯網+政務”則大大簡化了民眾的辦事流程，許多程序只需要在電腦前簡單操作即可完成，大大提升了辦事效率。因此行政權行使方式的轉變也對我國傳統的行政組織架構、人員工作方式帶來了一系列變化和挑戰。顯而易見，我國在應對新型電子政務的管理中并未制定相關配套的法律法規，現有的法律空白已經無法為依法行政提供指導依據。而這種規范的缺失勢必會影響行政權力行使的程序化和規范化。例如《治安管理法》第87條規定人民警察在檢查時不得少于兩人，且必須出具有關的工作證件，而這種執法程序在互聯網是無法完成的。因此，必須出臺相應的配套法律規范為“互聯網+政務”提供法律支撐。

三、優化路徑

首先，制定“互聯網+政務”標準化體系。結合電子政務本身的特點，充分發揮“互聯網+政務”的優勢，在全面履行政府權力清單制度的基礎上，系統梳理各部門所承擔的職責權限、辦理流程、注意事項等與政務服務事項辦理相關的信息，建立有關的政務在線服務標準規范體系。[5]這個規范體系應注意以下兩個問題：一是由于各部門之間的工作性質和職責分工的不同，必然會導致標準在具體實施的過程中存在一定差異，但這種差異是被允許也是必要的，例如成都市科技局與成都市工商局由于職能的不同，故在履職過程中一定存在差異，因此有關部門必須結合具體情況合理實施標準規范化體系。二是由于不同區縣之間存在經濟發展水平上的差異，而“互聯網+政務”的發展是一個循序漸進的過程，必須按照一定步驟進行政府治理方式的改革，所以各地的電子政務標準也應當適時根據相關差異作出有效的調整。

其次，消除數字鴻溝的影響。打破信息孤島、實現政務數據共享，不僅是“互聯網+政務”的關鍵環節，也是信息時代對政府執政的基本要求。成都市政府要消除數字鴻溝，要進行大數據建設，實現所有部門的數據共享，必須明確數據共享的方式、程序和內容，保障數據共享制度的規范化。運用大數據創新政府服務理念和服務方式，通過“互聯網+”的方式提高政府信息服務水平。同時，加強跨部門數據關聯對比分析等加工服務，運用大數據評估政府服務績效，充分挖掘政府數據價值，加強成都市政府電子政務建設。[6]（P157）設立政務數據開放平臺，對于一些引導社會經濟發展的數據，在不涉及國家秘密、個人隱私的情況下，都應當向公眾開放，以方便大家使用，讓各類市場主體平等享受大數據帶來的技術、便利和新活力。

再次，保障公眾信息安全。政府作為公民個人信息的管理者，必須注重對公民有切身利益的信息加以保護并妥善處理公民隱私與政務公開之間的關系。在“互聯網+政務”的新模式中，政府在收集與公民有關的各類數據時，必須按照正當程序原則的要求，按照法定的步驟和方式予以獲取。在不侵犯公民、法人或者其他組織的正當權益的情況下，應當進行及時公開；當需要公開的信息有可能會對他人權利造成影響時，需要進行及時評估作出公開或者不公開的決定，從而在公共利益與個人利益之間尋求一個恰當的平衡。此外對于隨意傳播或者濫用職權對公民隱私權利造成損害，以及經不住利益誘惑而私自出賣公民信息的政府機關或者政府機關工作人員，必須進行嚴厲打擊并給予其相應的處罰，政府在必要時對受害者進行國家賠償。[7]（P108）例如安徽省出臺的《安徽省信息化促進條例》規定：“向社會提供公共服務的單位以及其他掌握公眾信息的單位，應當采取措施，防止信息的丟失、泄露、損毀和篡改。任何單位和個人不得非法獲取、披露、出售所采集信息或者以其他非法方式將獲取的信息提供給他人。違反者將會被處以最高50萬元的罰款。”

最后，完善配套法律規范。在行政執法體制改革中，依法行政是行政權行使的核心原則。同樣在“互聯網+政務”的治理模式里，配套的法律保障體系為政府執政提供良好的法律制度環境。由于現行的行政法律體系與“互聯網+政務”的發展存在較大的脫節，所以必須完善相應的法律規范來適應我國逐漸發展的行政體制的變革。對成都市政府來說，在上位法缺失的情形下，成都市人大可以制定地方性法規，或者市政府也可以制定對應的規章以暫時彌補上位法缺失帶來的影響。對此，相應的法律配套規范應當注意以下幾個問題：一是關于專業技術性的問題，由于“互聯網+政務”中對網絡技術的依托至關重要，因此需要結合互聯網技術的有關特點進行立法工作，例如涉及到云計算、電子簽名、數據共享等方面時；二是應當對傳統立法中與“互聯網+政務”規定相沖突的地方進行及時的修改或者刪除，以保證法律規范的一致性；三是立法的精神和原則必須與我國行政法的基本原則和精神相符合，執政理念應著重從政府本位向人民本位轉變。[12]

[1]周民．電子政務發展前言[M]．北京：中國經濟出版社，2015．

[2]楊樺．論電子政務與行政組織法的創新[J]．武漢大學學報（哲學社會科學版），2008，(6)．

[3]楊道玲,王璟璇,童楠楠．政府網站績效評估：提升“互聯網+”時代的政務服務效能[M]．北京：社會科學文獻出版社，2013．

[4]姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京：北京大學出版社，2011．

[5]尹少成．“互聯網+”與政府監管轉型：機遇、調整與對策[J]．法學雜志，2016，(6)．

[6]竹立家,楊萍．重塑政府：“互聯網+政務服務”行動路線圖[M]．北京：中信出版社，2016．

[7]王秀哲．我國隱私權的憲法保護研究[M]．北京：法律出版社，2011．

姜小夕，四川大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學。

責任編輯李冬梅

D63

10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．002

2016年度成都市哲學社會科學規劃研究項目《“互聯網+政務”行政權力運行法律保障機制研究》（2016P11）階段性成果。