制度治黨的實踐困境及路徑選擇

文/魏振英

制度治黨的實踐困境及路徑選擇

文/魏振英

制度治黨是全面從嚴治黨的根本之道和有力保障。在充分認識制度治黨的重要性和長期性基礎上，正視制度治黨面臨的現實困境，進而從堅持思想建黨與制度治黨相結合、構建科學嚴密制度體系、提高制度執行力等方面來推進制度治黨建設，更好地發揮制度在治黨強黨中的關鍵作用。

全面從嚴治黨；制度治黨

治黨務必從嚴，從嚴務必依規。沒有嚴格的紀律和規矩挺在前面，我們黨就會喪失民心，就會逐步喪失凝聚力和戰斗力。中共十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，圍繞權力、責任、擔當設計制度，從具體實踐上升到制度化的層面，標志著黨中央全方位扎緊制度籠子。治國必先治黨，治黨必須反腐。從源頭上防治腐敗必須加強制度建設，“把權力關進制度的籠子里”，深刻揭示了制約監督權力的基本路徑，凸顯了制度建設在規范權力運行、防治腐敗中的根本作用。只有加強對權力運行的制約和監督，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，才能實現我國反腐敗斗爭從治標轉向治本的實質性轉變。

一、當前制度治黨面臨的實踐困境

制度治黨是一項具有長期性艱巨性的系統工程。要實現制度治黨，執政黨必須充分認清自身在制度設計、制度建設、制度執行等方面存在的問題。

首先，制度權威沒有樹立。制度權威是指各級黨組織和全體黨員對法規制度的服從關系。確立制度權威要求黨員干部養成遵規守紀、依法辦事的習慣，形成“人圍制度轉，事照規章辦”的常態化格局。但現實卻不是完全如此，如十八大以來中央高壓反腐、不留死角的情況下，仍然有一些黨員干部敢于以身試法、以身犯紀，直接沖擊中央的紀律權威，不能對從嚴治黨的制度懷有敬畏心理和遵循意識。習近平總書記強調堅決維護制度的嚴肅性和權威性，制度一經形成，就必須嚴格遵守，任何人沒有凌駕于制度之上的特權；違反了制度，就必須受到懲罰，真正實現“制度面前人人平等”，而實際中留“暗門”、開“天窗”的現象仍較為普遍，有令不行、有禁不止的行為屢見不鮮，他們把制度看成是“橡皮筋”，把規定變成了“稻草人”，擺在那里沒有用。如極少數干部目無法紀，隨心所欲，什么話都敢說，什么事都敢干。在湖南衡陽破壞選舉案、四川南充賄選案中，那么多領導干部、人大代表、黨代會代表一起堂而皇之大肆賄選，憲法法律和黨章在他們心里成了一張廢紙。究其原因還是“人治”思想作祟，“潛規則”意識作怪，官本位思想根深蒂固，特權思想依然嚴重。還有部分干部頭腦中依舊認為官大權大，處心積慮樹立個人權威，利用職權違規亂辦事，把制度當成累贅，認為依規辦事束縛手腳，遵規守紀意識淡薄。長此以往再健全再完善的制度也只能是墻上畫虎、形同虛設，造成制度執行嚴重乏力、走樣變形、效果差強人意。

其次，制度設計不科學。鄧小平同志曾經指出，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。這句話深刻地揭示出了制度科學的重要性。由于制度本身的缺陷，使得制度難以發揮應有的功能。一是“制度失靈”現象突出。盡管2013年中共中央對黨內法規制度進行集中清理，但仍然有一些制度不合時宜需要廢止或者修改，制度太多而不精，不能務實管用。有些制度跟不上時代的發展需要，制度更新處于停滯狀態，甚至出現了原來的制度無法執行，而新制度又沒有制定出來的尷尬境地，制度的虛置化現象依然存在。二是缺乏整體性、協調性、穩定性。黨內法規制定統籌推進、頂層設計不夠，“碎片化”現象仍然存在，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，不少規定屬于應急性或應景性立規；不少黨內法規內容交叉重復，不夠銜接和配套，往往造成前后矛盾、執行困難，反而降低制度效力；有些制度制定不能反映客觀規律，朝令夕改，不能形成常態化和長效化機制。三是可操作性不強。有的規定過于原則和籠統，內容不夠具體和明確，如我國關于作風建設的一些制度，常常使用沒有確定內涵的模糊語言，顯得比較籠統。如在厲行節約問題上，現行的規定包括“出國團組不得安排超標準住房和用車”“不得接受超標準接待和高消費娛樂”，但對標準是多少，缺乏具體規定，使得干部在實際操作中帶有很強的主觀色彩，這種主觀的隨意性與制度的規定性相背離。

再次，制度執行力不強。制度的價值在于落實，制度的生命在于執行。在實踐中，重制定、輕執行已成為某些單位和部門的工作常態。一是制度流于形式，為制度而制度。把制度建設看成是應對考核的“加分點”，只求數量而忽視質量，只求跟得緊、不求落得實；有的黨員把黨內規章制度僅僅看作是一時的學習資料，同日常的工作生活關系不大；有的制定制度只是為了完成任務、應付上級，滿足于制度出臺，至于效果如何從不過問。這些問題直接導致全面加強黨的規矩建設存在落實不嚴、不全、不常的現象。二是選擇性執行。認為容易的就執行、有難度的就拖著辦；要求嚴時就照辦、約束不嚴時就不執行，使政策制度在執行過程中走了樣兒。如湖南湘潭縣一名副縣長5年換了6個單位9個崗位，江西鷹潭市一名團市委書記8年橫跨兩省5地換了8個崗位，違反了《干部任用條例》規定，把年輕干部培養選拔搞偏了。這樣在執行上大打折扣、做了“變通”，使制度出現零效力甚至是負效力。三是片面性執行。有的干部缺乏對黨內法規制度完整準確的理解和把握，抓住一點、不及其余。如為解決“四唯”問題，新修訂的《干部任用條例》提出了一些針對性的措施，實際操作中卻有走過頭的現象，說不唯票了就干脆不看票了，說不唯分了就一律不搞競爭性選拔了，說不唯年齡了就不重視培養選拔優秀年輕干部了，說不唯GDP了就不注重科學發展實績了。過猶不及、不顧實際，結果往往是帶來了更多的負面效果。

二、推進制度治黨建設的路徑選擇

“十三五”時期既是全面從嚴治黨的關鍵期，又是全面落實國家治理體系與治理能力現代化的推進期。通過轉變理念、完善體系、創新形式，使制度成為從嚴治黨的有效工具，提升黨的建設制度化、規范化、法治化水平。

首先，堅持思想建黨與制度治黨相結合。制度建設和思想建設是全面從嚴治黨的“一體雙翼”，二者一剛一柔，同向發力、同時發力，才能營造出良好的政治生態。制度治黨離不開思想建黨，只有從思想上深刻啟發和不斷提高黨員干部的覺悟，黨的一切規章制度才能得到自覺遵守和有效實施。要找準發力點，充分發揮思想建黨在制度治黨中的基礎作用，加強理想信念，補好精神上的鈣，最大限度地釋放從嚴治黨的疊加效應。解決黨內思想作風方面的突出問題，恰當的思路是：教育領先——查找問題——建章立制——形成機制。以教育解決世界觀、價值觀問題，在此基礎上，查找黨風方面的突出問題，有針對性地建立各項制度，明確應該干什么，不能干什么，為黨員干部行為設定邊界。不能把建立制度看做單純技術性、程序性工作，要在建立健全制度工作中滲透深刻的思想教育內容。任何一項健全的制度都包括實體性、程序性、保證性內容，如何制定出來，要通過充分的民主討論，澄清模糊認識，使廣大黨員干部不僅知其然，也知其所以然，產生執行、維護制度的高度自覺性，這本身就是教育過程。在完善制度基礎上形成機制，實現各項制度的相互銜接和配套。思想教育啟發的自覺性和制度提供的外在約束性相結合，產生聚合效應，才能使從嚴治黨的要求落到實處。

其次，構建科學嚴密的制度體系。制度治黨，要有制可依，這樣黨才能依規治黨、依法執政。而要做到有制可依，就必須構建以黨章為根本的科學合理、配套完善的黨內法規制度體系。一是科學立制。加強黨內制度體系的頂層設計層面，制定清晰的路線圖和規劃案，堅持科學立制、民主立制、精細立制。好的法規制度是對客觀規律的把握、是科學立法和民主立法的結果。要把民主、平等、系統、科學的理念貫徹到制度設計的每一個環節，考慮其是否符合客觀實際和黨的活動的運轉規律，保證制度設計的質量和水平。二是注重配套銜接。在黨內民主發展的背景下，找到黨內法規制度的鏈條斷裂點和疏漏環節，積極研究并解決黨內法規制度配套供給短缺的問題。要把每項制度放在整個制度體系中去規劃和把握，遵循邏輯一致的原則，使各項制度相互銜接、環環相扣，真正發揮法規制度的整體合力。根據黨內權力與權利的互動規律來設計一整套制度鏈，使各項制度之間能有機結合、相互補充、配套銜接，以此建立黨內權力運行的科學機制。要把基本制度與具體制度、基本法規制度與具體實施細則協調起來，充分發揮實體性制度和程序性制度的整合效應，從而達到相互協調、融合互動的效果。加強黨內制度與國家法規的相互銜接，深入研究哪些是可以繼續由黨內法規和制度來規定，哪些可以轉化為國家法規，運用法治化的方式確保執政的有效性，提高黨內法規制度的科學性。三是具有針對性和可操作性。堅持于法周延、于事簡便的原則，在研究新情況、總結新經驗的基礎上制定新的切實可行的制度，對已經制定并實施的制度進行梳理，對不完善和有缺陷的制度，要及時補充和完善；對需要細化的制度，要盡快制定出實施細則；對已經不適應時代需求的制度，要果斷加以廢除；對有可能發生的新情況，制定出新的制度加以防范。同時，制度的制定要更加切實可行，易于實施制度的主體把握和操作，不追求大而全，應由法律來調整的交給法律，應由內部制度來約束的，制度要切實發揮出約束作用。

再次，提高制度執行力。執行力是制度的生命力。制度的效力必經強有力的執行才能彰顯。制度治黨必須緊緊抓住提高制度執行力這個關鍵環節。建立執行機制是“基礎”。建立健全制度執行的責任機制、激勵機制、問責機制、監督考核機制和執行評估機制，明確制度執行的責任主體，統籌協調配合，做到分工明確、各司其職、各負其責，及時糾正和處理出現的問題，充分發揮執行者的積極性和主動性，保證制度順利執行，從而形成“守規者能得到褒獎，違規者必然受到懲處”的濃厚氛圍。各級領導干部是“關鍵”。要抓住以上率下這個關鍵，充分發揮其示范帶動作用。中央和省級機關要帶頭嚴格執行制度，充分發揮巡視工作作用，加強對制度執行情況的監督檢查；各級黨組要認真負責，系統推進法規制度的貫徹落實；黨員領導干部要以身作則，運用法治思維和強化責任意識，成為承上啟下推進制度落實的“銜接點”。強化監督執紀是“重點”。善用黨內監督、群眾監督和輿論監督形式，構建多元聯動機制，著力解決監管乏力問題，通過社會評價倒逼法規制度執行落實；堅持全程動態監督，運用大數據和現代信息技術，及時發現解決制度執行中出現的漏洞。

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。制度治黨是提高黨的建設科學化水平的重要標志，是優化黨內政治生態的現實選擇。制度的制定者是人，執行者也是人，如果人的素質不高，科學合理、行之有效的制度就很難制定出來，即使制定出來了也無法真正貫徹執行。因此，如何提高制度執行人的素質至關重要，要充分發揮出思想建黨與制度治黨整合效應，不斷加強制度文化建設，營造出良好的制度執行的文化氛圍。總之，黨的制度建設只有與思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設協同推進，才能使制度的威力得以真正彰顯，全面從嚴治黨落到實處。

魏振英，中共山東聊城市委黨校哲社教研室講師，研究方向：政治學、黨的建設。

責任編輯姜杰

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10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．012