國家發展改革委有關負責人就《省級空間規劃試點方案》答記者問

2016年12月27日，中辦、國辦印發了《省級空間規劃試點方案》（廳字〔2016〕51號）（以下簡稱《方案》），標志著省級空間規劃試點工作正式全面開展。記者就此采訪了國家發展改革委有關負責人。

問：開展省級空間規劃試點有什么重要意義？

答：改革開放以來，我國建立了比較完整的規劃體系，各類規劃在國家治理能力現代化建設中發揮了積極作用。但也存在規劃之間銜接不夠、相互打架，規劃權威性不夠、實施管控不力等問題。特別是空間性規劃在技術方法、標準規范、管理體制等方面不協調不一致，影響了國家空間治理效率，不利于經濟社會持續健康發展。開展省級空間規劃試點，是我國探索建立空間規劃體系的一項重要舉措，有利于理順規劃關系，精簡規劃數量，健全全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系；有利于系統解決各類空間性規劃存在的突出問題，提升空間規劃編制質量和實施效率；有利于改革創新規劃體制機制，更好發揮規劃的引領和管控作用，更好服務于“放管服”改革，降低規劃領域制度性交易成本。

問：圍繞起草《方案》開展了哪些工作？

答：為了提高《方案》的科學性和可行性，我們會同國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部等有關部門，圍繞起草《方案》開展了一系列工作，主要有四個方面。一是強化前期研究。2015年底，我們組織各?。▍^、市），用半年時間，對如何編制省級空間規劃、構建空間規劃體系、健全規劃編制機制等問題，進行研究探索，提出改革建議。二是總結借鑒已有探索。先后赴浙江、福建、廣西、貴州、寧夏等省區調研，了解各地推進“多規合一”的主要成效和經驗，以及面臨的主要問題，通過全面了解已有的改革探索成果，為起草《方案》提供借鑒。三是組織咨詢研討。通過召開專題研討會和專家咨詢會，請相關領域專家學者對“多規合一”技術路線、體制機制、法律法規等重點難點問題，提出意見建議，為制定《方案》提供支撐。四是協調各方意見。通過召開專題協調會和書面征求意見，多次協調溝通各方面意見，并對《方案》進行修改完善。

問：試點范圍是如何選定的？

答：《方案》確定了9個試點省份，包括吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、海南、貴州、寧夏。其中，海南、寧夏是此前中央全面深化改革領導小組批準的試點，選擇其他7個試點省份，主要考慮了三方面因素。一是福建、江西和貴州是我國設立的首批國家生態文明試驗區，按照《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》，開展空間規劃改革是試驗的重點內容之一，因此將這三個省份納入試點范圍。二是吉林、浙江、河南、廣西四省區的現有工作基礎和相關條件較好，在吉林省開展試點也有利于進一步支持東北地區振興發展。三是上述9個省份的國土面積、資源本底、地形地貌、發展水平、陸海統籌等方面情況各不相同，具有一定的代表性，有利于豐富試點探索經驗、校驗試點成效并向全國復制推廣。

問：“多規合一”與空間規劃是什么關系？

答：2014年8月，我們和國土、環保、住建四個部門在全國選擇28個市縣，開展“多規合一”試點。當時的思路是推進經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態環境保護規劃等的“合一”，“多規合一”的對象既包括發展類規劃，也包括空間類規劃。但隨著試點實踐和理論探索的深入，各方面都逐漸傾向于，首先推進空間類規劃的“多規合一”，后期再整合發展類規劃和空間類規劃。此后發布的中央文件也對這一問題進行了明確，黨的十八屆五中全會提出“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一”，《生態文明體制改革總體方案》提出，“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋”。

因此，明確了“多規合一”的對象是空間性規劃，也就明確了“多規合一”與空間規劃的關系，編制空間規劃、構建空間規劃體系是目標，推進“多規合一”是手段、是過程。開展省級空間規劃試點也就是省域“多規合一”試點。

問：《方案》提出“注重開發強度管控”，為什么要注重開發強度管控？如何實現？

答：開發強度是指一個區域建設空間占該區域總面積的比例?？刂崎_發強度，是《全國主體功能區規劃》提出的重要理念。我國國土空間的本底條件、分布特征，以及保障農產品供給安全的剛性要求，決定了我國可用來推進工業化城鎮化的國土空間并不寬裕。即使是城市化地區，也要保持必要的耕地和綠色生態空間，合理滿足當地人口對農產品和生態產品的需求。因此，各類主體功能區都要有節制地開發，保持適當的開發強度。

《生態文明體制改革總體方案》進一步提出，要改變目前按行政區和用地基數分配用地指標的做法，將開發強度指標分解到各縣級行政區，作為約束性指標，控制建設用地總量。按照這一要求，《方案》提出省級層面要科學測算三類空間比例和開發強度控制指標，并分解到市縣，以實現省級空間規劃對全省空間開發的有效管控。

開發強度控制由縱向和橫向兩方面組成?？v向控制，是指省級層面將開發強度分解到各個市縣，一要體現不同主體功能區的差別，向重點開發區域適當傾斜，二要嚴格控制，保證各市縣開發強度的加權平均值，不超過全省開發強度。橫向控制，是指每個行政轄區將開發強度分解到城鎮、農業、生態三類空間，一要滿足三類空間開發強度城鎮空間最大、生態空間最小，二要滿足三類空間開發強度的加權平均值，不超過轄區總體開發強度。在測算方法方面，要改變過去單純“以人定地”的測算方法，實現“以人定地”與“以產定地”相結合。這在市縣“多規合一”試點中已經有初步探索。

問：《方案》在開展省級空間規劃試點的總體技術路線設計方面有什么考慮？

答：《方案》避免過度涉及技術細節，而是站在宏觀、全局的角度，嚴格按照中央關于“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一”的部署要求，科學設計了“先布棋盤、后落棋子”的技術路線。以主體功能區規劃為基礎，實際是“先布棋盤”，落實主體功能區基本理念和城市化、農業、生態三大戰略格局，精細化開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性兩項評價，搞清楚國土空間的本底特征和適宜用途，劃定大的空間格局和功能分區，也就是我們說的城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三區三線”；同時，依托這個大的空間格局，把各部門分頭設計的管控措施，加以系統整合，與“三區三線”協調配套共同形成空間規劃底圖，或者叫“棋盤”，為統籌各類空間性規劃，也就是“棋子”落盤形成基礎框架和管控約束。統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，實際是“后落棋子”，要把各類空間性規劃的核心內容和空間要素，象“棋子”一樣，按照一定的規則和次序，有機整合落入“棋盤”，真正形成“一本規劃、一張藍圖”。

問：“先布棋盤、后落棋子”的空間規劃技術路線可以認為是對試點工作的重要頂層設計，我們注意到《方案》將這一技術路線通過主要任務進行了分解和詳細闡述。為什么要這么做？

答：這涉及到如何認識“多規”矛盾沖突的根源問題。我們認為，雖然“多規”不協調不一致表面上表現為用地圖斑矛盾，但形成大量矛盾圖斑的根源，卻是各類規劃在規劃期限、坐標系統、基礎數據、管控分區、技術標準等方面的互不銜接，同時也牽涉到規劃背后的體制機制和法律法規問題。

因此，推進“多規合一”，編制統一的空間規劃，不能從表面上的矛盾圖斑入手，而是要針對問題的根源，一方面統一規劃期限、基礎數據、用地分類、目標指標和管控分區等規劃基礎；另一方面充分發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，科學繪制空間規劃底圖，為統籌各類空間性規劃構建基礎框架。采用“先布棋盤、后落棋子”的技術路線推進“多規合一”，與直接從現有規劃成果出發、疊加比對形成空間布局圖的做法相比，更具有科學性和合理性。因此，《方案》對這一技術路線進行分解落實，通過精心設計試點主要任務，使試點省份少走彎路、岔路。

問：《方案》將開展基礎評價作為試點主要任務之一，為什么要開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性兩項基礎評價？

答：從必要性來看，一是開展資源環境承載能力評價延續了主體功能區規劃的基本理念?！度珖黧w功能區規劃》提出了根據資源環境承載能力進行開發的基本理念。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，要將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內。《生態文明體制改革總體方案》明確要求，空間規劃編制前應當進行資源環境承載能力評價，以評價結果作為規劃的基本依據。這些理念和要求是一脈相承、一以貫之的。二是開展兩項基礎評價保證了空間規劃的科學性和合理性。之前我介紹了“先布棋盤，后落棋子”的技術路線，“棋盤”布得好不好，決定了最后落子成局的質量。開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，摸清國土空間的基本家底，是布好“棋盤”的基礎，是落好“棋子”的保證。

從可行性來看，目前，開展兩項基礎評價，已經具備比較成熟的技術方法和數據基礎。建立資源環境承載能力監測預警機制，也是中央全面深化改革的一項重大任務，2016年初，我們會同12個部門研究形成了資源環境承載能力監測預警技術方法，在京津冀地區進行了試評價，驗證了方法的可行性，并已印發各地參照執行，具備了在全國推廣應用的基礎條件。國土空間開發適宜性評價，在編制主體功能區時已經形成了技術路徑和指標體系，現在可以基本沿用，而且數據基礎比當時更好。受基礎數據限制，過去做不到對全域國土空間進行網格化評價，現在第二次土地調查和全國地理國情普查提供了全覆蓋、高精度的成果數據，已經具備了進行精細化評價的基礎條件，并在浙江開化、廣西賀州等地進行了成功實踐。

問：如何“先布棋盤”，即繪制空間規劃底圖？

答：空間規劃底圖，由“三區三線”空間格局和配套的綜合空間管控措施共同構成，是統籌各類空間性規劃、疊加各類空間開發布局的基礎框架。

繪制空間規劃底圖，首先要劃定“三區三線”。《方案》提出，在系統開展兩項基礎評價，搞清楚國土空間本底特征和適宜用途的基礎上，采用自上而下和自下而上相結合的方式，首先，劃定生態保護紅線，并堅持生態優先，擴大生態保護范圍，劃定生態空間；其次，劃定永久基本農田，考慮農業生產空間和農村生活空間相結合，劃定農業空間；最后，按照開發強度控制要求，從嚴劃定城鎮開發邊界，有效管控城鎮空間。

繪制空間規劃底圖，要配套設計綜合空間管控措施。目前，雖然各部門在劃分空間管控分區基礎上，配套設計了不同管控措施，但多為單一目標管控措施，無法滿足對全域空間進行多目標管控的需求。因此，需要在劃定“三區三線”基礎上，系統梳理和有機整合各部門空間管控措施，配套設計統一銜接、分級管控的綜合空間管控措施，共同構成空間規劃底圖。

問：繪制空間規劃底圖為什么要以劃定“三區三線”為基礎？

答：劃定“三區三線”，是《方案》的核心內容，是繪制空間規劃底圖的前提和基礎，也是四部委聯合印發“多規合一”試點方案形成的基本共識。

“先布棋盤”首先要劃定“棋盤”上的“網格”，這個網格就是統一的空間管控分區。而空間管控分區不一致，恰恰是導致“多規”矛盾沖突的一個重要因素。目前，針對同一片國土空間，至少涉及8個部門，劃分了至少10類空間管控分區。為此，《方案》提出，以“三區三線”為基礎，整合形成協調一致的空間管控分區。

之所以明確以“三區三線”基礎，主要基于三方面考慮。一是滿足管控需求，“三區三線”作為統一的管控分區，基本能夠涵蓋現有各類空間管控分區，能夠滿足各部門空間管控需要。二是經過實踐檢驗，全國28個“多規合一”試點市縣，大多按照主體功能區要求試劃了“三區三線”。三是符合國際經驗，發達國家通常也是先劃定城市建設地區、農業農村發展地區、綠色開敞生態地區等綜合功能分區，再細化安排用地布局，從而實現空間總體管控與具體用地布局的有機結合。

問：繪制空間規劃底圖為什么要配套設計綜合空間管控措施？如何設計？

答：“棋盤”不能只有“網格”，也要有與“網格”相配套的運行規則，這就是與“三區三線”相配套的綜合空間管控措施。目前，各部門在各自劃分空間管控分區的基礎上，配套設計了不同的管控原則和措施，加劇了“多規”矛盾沖突。同時，現有空間管控措施多為單一目標管控。例如，土地利用規劃的允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區“四區”，和城鄉規劃的適建區、限建區和禁建區“三區”，都是單一針對建設行為的管控分區，與之相配套的管控措施，就無法適用于對廣大農業地區和生態地區的管控。因此，《方案》提出以“三區三線”為載體，合理整合協調各部門空間管控手段，形成綜合空間管控措施。

在市縣“多規合一”試點過程中，初步形成了綜合空間管控措施設計思路，即通過管控原則、開發強度、用地規模、保護界線等，實現對各類空間開發和保護行為的落地管控。具體分為三級：一級為三類空間管控，主要明確三類空間開發與保護的總體要求和原則方向；二級為“三區三線”管控，針對劃分“三區三線”形成的六類分區，按照不同功能定位和重要程度，細化設計管控措施，區分管控嚴格程度；三級為土地用途管控，重點針對三大類用地，提出土地用途轉用管制規則。

問：為什么要上下協同編制省級空間規劃？

答：按照《生態文明體制改革總體方案》，未來我國要建立統一銜接的空間規劃體系，分為國家、省、市縣三級。各級空間規劃雖然各有分工、各有側重，但卻是統一整體，不能割裂看待。因此，開展省級空間規劃試點，也要與市縣空間規劃試點協同推進，上下聯動，不能就省級論省級，而是要把省級宏觀管理和市縣微觀管控加以有機結合。

為確保省級層面空間管控要求能夠精準傳遞到位，避免上下脫節、管控失效，《方案》設計了加強上下聯動的具體舉措，包括：省級層面提出空間發展總體戰略，并按照市縣主體功能定位，將管控目標和指標分解到各個市縣；采取自上而下和自下而上相結合的方式劃定“三區三線”等。這既借鑒了國外有效方法，也是前期海南、寧夏試點探索形成的重要經驗，實踐證明是科學合理的。同時，《試點方案》還注重給予試點省份一定的靈活性，提出既可以在全省范圍內，協同編制省級空間規劃和市縣空間規劃，也可以選擇部分地市級行政單元，探索上下協同編制空間規劃的路徑和模式。

問：部際協調機制如何構建？有何初步設想？

答：《方案》提出國家層面成立由發展改革委牽頭的試點工作部際協調機制，成員由發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、林業局、海洋局、測繪地信局等部門組成。

近期，我們將抓緊建立部際協調機制，組織指導試點工作開展，并對重要議題進行研究，主要包括：一是督促指導各試點省份抓緊制定上報試點工作方案，并推動將試點省份納入協調機制。二是統籌協調各試點省份需要國家層面予以支持的事項。三是梳理匯總各試點省份提出的需要暫停執行或調整完善的相關法律、行政法規，提請全國人大常委會或國務院審議。四是組建國家空間規劃專家委員會，對重點難點問題進行咨詢論證。五是協調推動《空間規劃法》立法工作等。

問：《方案》為什么提出劃定城鎮、農業、生態“三類空間”，而不是之前通常采用的生產、生活、生態“三生空間”？

答：《方案》要求采用自上而下和自下而上相結合的方式，劃定三類空間，之所以用“三類空間”代替“三生空間”，主要基于以下幾方面考慮：一是落實中央以主體功能區規劃為基礎，推進“多規合一”的戰略部署要求。主體功能區規劃提出了城市化、農業和生態安全三大戰略格局，“三類空間”與之相對應，是三大戰略格局在國土空間管控上的具體落地實施。二是“三生空間”劃分單元相對精細，適于在城市或村鎮內部劃定，不適宜在城市外圍的廣大農業空間和生態空間直接劃定，也不利于實現對大的地域空間的綜合管控。特別是在中央倡導產城融合發展的背景下，即使在城市內部，“三生空間”也往往彼此耦合，很難精確劃定具體邊界。三是考慮了國際經驗和實踐基礎，發達國家通常先劃定城市建設地區、農業農村發展地區、綠色開敞生態地區等綜合功能分區，再細化安排用地布局；全國28個“多規合一”試點市縣也大多探索劃定了“三類空間”，實踐證明是科學可行的。

（來源：國家發改委官網）