加強財政專戶管理，逐步強化國庫單一賬戶建設

魏穎

摘要：財政專戶是財政部門根據有關政策和制度的規定，在商業銀行開設的，用于存儲、管理和核算具有專項用途的財政性資金的專用賬戶。財政專戶在加強財政專項資金管理、保障專項資金專款專用等方面發揮了一定作用，但隨著各地經濟的發展、財政專項資金范圍和總量的逐漸擴大，財政資金專戶管理中存在的開立不規范、運作不透明、管理不到位、風險隱患大等諸多問題逐漸顯現，案件亦時有發生。本文針對南通市財政專戶開設的情況，揭示財政專戶管理中存在的問題，探究其根源，分析財政專戶資金納入國庫單一賬戶管理的可行性，并提出具體建議。

關鍵詞：財政專戶 國庫單一賬戶 賬戶清理

2011年以來，各地根據國務院關于加強銀行賬戶管理的要求，對財政專戶進行了清理，取得了一定的成效。但是，隨著財政管理體制改革的不斷深化和財政收入的持續增長，財政部門在商業銀行開立財政賬戶的需求不斷膨脹，某些地方財政部門為了規避管理，甚至違規在商業銀行開設隱性財政子賬戶，造成實質財政專戶數量增多的現象，沉淀的財政資金數額也日漸龐大。地方財政資金管理呈現出賬戶數量多、賬戶種類多、國庫存款少的現象，財政賬戶在開立審批、資金運行、監督管理等環節存在的問題也日益突出。不僅影響到國家資金的安全、高效運行，影響到人民銀行經理國庫法定職責的履行，也不利于財政政策與貨幣政策協調運行。因此進一步加強對財政專戶資金管理，探索財政專戶資金納入國庫單一賬戶的路徑顯得尤為重要。

一、當前財政專戶運行的基本情況

（一）各級財政在商業銀行開設的賬戶總量逐年增加

近幾年來，根據財政部切實加強財政資金管理的通知，以及規范預算單位賬戶資金管理和清理整頓財政賬戶相關文件要求， 各地雖然開展了財政賬戶的清理整頓工作，但財政賬戶總量仍逐年增加。某些地區財政部門甚至違規在商業銀行開設隱性的二級財政子賬戶，掩蓋賬戶數量不斷增加的實質。

（二）同一資金性質的財政專戶在不同的商業銀行多頭重復開設

近年來，地方政府為了鼓勵商業銀行增加對地方有效信貸投入，對商業銀行支持地方信貸的力度實行量化指標考核。商業銀行出于經營需要，同時要求地方政府根據其信貸投放力度保有一定比例的財政性存款，這直接導致了同一性質資金在不同的金融機構重復開戶的現象。

（三）財政專用存款賬戶不規范開戶現象普遍存在

一是部分財政定期、協議、協定、通知存款等賬戶未提供財政部門的開戶證明。二是少數預留簽章與開戶名稱不一致。例如：建設銀行南通分行、農業銀行南通分行、招商銀行南通分行為海安縣財政局結算中心（支農項目專戶）、海安縣財政局結算中心（拆遷資金特設專戶）、海安縣財政局結算中心（社保基金）開戶的預留簽章均為海安縣財政局結算中心。三是部分非法人主體違規開戶，即部分財政內設機構，如財政國庫、核算中心、社會保障、非稅收入管理等部門違規開戶。四是部分商業銀行辦理的財政性賬戶開戶未經人民銀行賬戶管理系統核準。

（四）財政賬戶在商業銀行間分布相對分散

一方面財政存款具有低成本、穩定性強、資金量大等特點，因此成為商業銀行市場營銷的重點區域，各家都想方設法參與進來，開設財政專戶，沉淀賬戶資金，達到完成存款任務的目的。另一方面，各地財政部門為了激勵各商業銀行增加對本地的有效信貸投放，更好的支持地方經濟發展，也為了均衡各方利益關系，往往就在各家商業銀行重復開戶，分散財政存款。

二、財政專戶運行中存在的問題及成因分析

（一）部分財政專戶淪為調節財政收入的蓄水池

財政專戶資金運轉較為隱蔽，財政部門為了完成地方收入的各項指標，通過財政專戶對入庫資金進行調節，例如迂回空轉增加地方預算收入、人為控制預算收支進程、幫助實現稅收占比指標等。而這方面國庫很難進行有效監管。例如，在支撥時，財政部門使用“其他支出”、“其他往來性支出”、“往來款”等較為含糊的支出科目，國庫只能按照財政部門開具的撥款憑證支付款項，對其真實的資金性質和用途，無法做出準確的判斷，庫款是否真正撥付到最終收款人，還是從財政專戶以收入形式再回到國庫，不能真正掌握情況。

（二）財政專戶數量多、資金分散，造成管理難、運轉效率低

一是目前財政專戶全部歸口財政國庫統一管理，科室人員相對較少，而財政專戶數量多，一人要管理多個賬戶，工作量大，記賬不及時，會計核算質量不高，月底常發生與銀行對賬不符的情況。二是某些時點財政部門開出撥款憑證后，商業銀行因頭寸不足，或為了保持一定的存款基數，常會出現壓票壓單現象，特別是月底年末，造成資金遲遲不能劃撥到收款人賬戶的現象。三是因為專戶數量多，資金較為分散，財政部門有時在撥付大額資金時需要集中多個財政專戶的資金，這既增加工作量，延長了調撥所需時間，還易引發資金風險。

（三）撥款憑證無防偽控制，結算風險難防范

目前財政專戶在進行資金結算時使用的是財政部門內部印制的《預算撥款憑證》和《預算外撥款憑證》。這種憑證在制作上比較簡單，即無防偽標記又無號碼控制，與《支付結算辦法》中關于“結算憑證是辦理支付結算的工具，單位、個人和銀行辦理支付結算時，必需使用按中國人民銀行統一規定印制的結算憑證”的有關規定不相符，也不利于商業銀行對憑證風險的控制和管理，資金安全防范難度較大。

（四）財政性存款繳存范圍界定不清，客觀上增大商業銀行信貸投放規模，給國家穩健的貨幣政策造成不利影響

2002年以來，國家開始進行財政國庫管理體制改革，對國庫財政資金實施統一管理、集中收付。改革后，財政資金除財政不需入庫管理的個別預算外存款（如，教育資金）外，均應繳入國庫統一管理，并由國庫按照預算計劃執行辦理支付。但在實際執行中，由于財政性存款定義界定不明，在核定繳存數額時只規定需繳存的科目，而未對應繳存科目所涵蓋的資金性質進行明確規定，因此，這部分可以不繳存的財政性資金就引起了商業銀行的爭奪，造成大量應入庫管理的財政性資金以財政專戶的形式，存放在各商業銀行單位定期、單位活期存款等科目下，而未作為財政性存款放到應當繳納財政性存款的相關科目下，如此大額的財政性存款以一般存款的形式停留在商業銀行，商業銀行勢必將這些財政性資金進行投資、放貸，以獲取利潤。這一做法客觀上增加了銀行的放貸規模，使得國家貨幣政策的執行力度有所下降。同時，市場風險是難以預料的，這一再投放進程帶來的風險也將轉嫁到財政資金之上。

（五）資金性質登記不全面形成國庫監管難題

一方面，財政專戶在向人民銀行賬戶管理系統進行開戶申報時，資金性質欄目里只有財政預算外資金一個選項，而且此項并非必錄項。另一方面，商業銀行業務系統中賬戶資金性質分類方法并不統一。所以在國庫對專戶資金性質進行檢查時，無判斷依據，不能有效識別違規現象，也就無法真正做好專戶資金的管理工作。

三、將財政專戶資金納入國庫單一賬戶管理的可行性分析

目前財政專戶運行管理中出現的若干問題，主要由現行專戶管理制度導致，因此本部分我們探討將相互協調、相互監督、相互制約的機制引入了專戶管理當中，形成科學、統一、規范、高效的國庫單一賬戶的可行性。

（一）《中華人民共和國預算法（2014年修正）》、《中國人民銀行法》賦予中國人民銀行經理國庫的職能，為構建國庫單一賬戶提供了法律依據

國庫負責辦理國家預算資金的收納、支撥，對國家財政資金的支撥付有監督管理的職責，相關法律賦予國庫的這一職責為將財政資金納入國庫管理，構建國庫單一提供了法律依據。財政資金存放于國庫之外，游離于監督體系之外，不利于預算資金的集中調度，不利于預算資金的安全、完整和公開透明，不利于人大、審計對預算的監督，既放大了政府部門的自由度，又不符合改革的方向。實行國庫單一賬管理，可以解決“預算內、外兩個體系、兩種管理模式”的問題，預算內、外統一管理后，財政專戶也就沒有存在的必要。如確有必要，財政可以在國庫單一賬戶下設立分戶，以確保國庫資金安全可控。

（二）國庫服務的廣度和深度不斷拓展，為構建國庫單一賬戶積累了寶貴的經驗

近年來，隨著國庫電子化建設步伐的不斷加快和服務創新理念的不斷深化，央行國庫已不再局限于辦理傳統的預算收支核算業務，而是積極探索、創新服務。目前，部分地區國庫已經開始直接辦理涉農資金、社保資金、抗震救災款項等關系國計民生的政策性資金收支業務，擴大了國庫服務領域的廣度和深度，得到了地方政府和社會公眾的好評和認可。國庫服務地方經濟的能力大大增強、服務觸角不斷延伸、業務處理能力大幅提高以及社會影響力的不斷擴大，為積極構建國庫單一賬戶積累了寶貴經驗，奠定了堅實的基礎。

（三）國庫各項系統的建設為構建國庫單一提供了技術保障

經過多年的發展建設，央行國庫已成功建立了以現代支付系統為依托，相對獨立快捷的國庫資金匯劃體系和國庫資金匯劃報解新模式。全國統一的國家金庫管理信息系統（TIMS）、財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）和國家金庫會計數據集中系統（TCBS）這三大系統在全國的推廣運用，縣級國庫部門也可參與大、小額支付系統進行資金清算。國庫資金的收繳、劃撥渠道日益暢通，央行國庫已具備先進的手段來核算和管理所有財政性資金，履職能力得到大幅提升。這些都為財政專戶資金納入央行國庫管理提供了有力的技術保障。

（四）財政部門對財政資金保值增值的需求，是構建國庫單一賬戶的內在動力

財政部門在確保資金安全完整和財政支出需要的前提下，存在對財政性資金進行有效運作管理，實現財政閑置現金余額最小化、投資收益最大化的需要。國庫現金管理是以國庫現金余額的集中為前提和基礎的，將財政資金納入國庫單一賬戶的管理模式，能夠積累大量的財政資金，為國庫現金管理創造了良好的條件，有利于財政政策和貨幣政策的協調運行，又能為增加財政資金收益。

四、國庫加強財政專戶管理，逐步構建單一賬戶的相關措施和建議

（一）清理整合財政專戶，加強專戶資金監管

針對目前財政專戶管理中出現的問題，一是要對財政專戶進行清理，一方面，檢查開戶依據，撤銷無開戶文件依據、開戶文件廢止以及政策執行到期的賬戶，對仍有結余資金的，應按規定將結余資金匯繳國庫并及時辦理銷戶手續。另一方面，對確需保留的財政賬戶按資金性質進行歸并，即將資金性質相同或相似的賬戶進行合并。二是由人民銀行與財政部門合作建立財政賬戶管理信息系統，動態監控財政賬戶開立、變更、撤銷及資金活動情況。同時，要完善財政專戶對賬制度，人民銀行國庫部門指定專人參加財政與商業銀行的專戶對賬工作，以保證信息系統數據的準確。三是優化人民銀行賬戶管理系統。增加自動識別開立證明文件編號和有效期的功能，對利用相同文件開立多個財政賬戶的，系統自動拒絕；對有有效期的專用賬戶，在開戶時將有效時間錄入系統，到期時系統自動提示，便于及時有效管理。四是認真執行賬戶年檢制度，通過檢查，督促商業銀行認真履行賬戶年檢職責，對不年檢或年檢流于形式的，給予必要處罰并堅決要求進行整改。五是明確子賬戶為不合規賬戶，必須納入銀行結算賬戶管理范疇，按照開立一個賬戶使用一份開戶申請書和證實書的要求，規范單位定期存款賬戶的管理。六是加強存款準備金管理，人民銀行要結合“兩管理、兩綜合”工作職責，整合內部職能，開展對金融機構上繳財政性存款和一般性存款管理，實施定期或不定期的現場檢查，對金融機構將財政資金專戶歸入一般性機關團體存款，造成少繳財政性存款的問題要加大監管處罰力度，使隨意改變財政存款資金性質的現象得到糾正。

（二）將財政專戶資金納入國庫單一賬戶，重構財政專戶管理機制

即將財政專戶資金納入到國庫單一賬戶，由人民銀行國庫部門進行資金核算，財政部門負責專戶管理和預算編制，形成由財政部門和人民銀行組成的管理與核算相分離、資金與預算相分離的財政專戶管理新機制。財政資金收付完全由國庫直接統一管理。區分預算內資金和預算外資金，實行“統一管理，分類操作，嚴控收付”。收入方面：所有收入資金由納稅人、繳費人通過商業銀行直接繳入人民銀行國庫單一賬戶，實現國庫統一管理，保證各項收入實時足額入庫。支出方面：根據支出用途和分類建立財政專項資金子賬戶，由國庫按使用計劃和進度在TCBS系統中通過大、小額支付系統將專戶中的預算資金實時直接撥付至最終收款人賬戶。財政部門實行“專項資金額度管理”，細化撥款計劃和進度，如按年、按季、按月分別制定支出明細，國庫嚴格控制支付額度，按時間進度支付。

（三）關注并及時解決財政專戶資金納入國庫后的相關問題

財政資金納入國庫集中統一管理后，隨之而來的一系列問題將成為今后工作應解決的重點。一是國庫資金總量劇增后，要關注年度收支預算的合理編制，適時安全開展現金管理，實現國家資金的保值增值。二是國庫業務量劇增后，要關注國庫崗位設置與資金風險的防控。三是商業銀行存款減少后，要關注市場流動性的變化，以及財政政策與貨幣政策的運行效果。

參考文獻：

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