煤炭去產能，應怎么干
——煤炭行業兩會代表委員積極建言獻策

2016年我國退出煤炭產能超過2.9億噸，超額完成年度目標任務，分流職工得到較好安置。國務院總理李克強在今年的政府工作報告中指出，今年要再壓減鋼鐵產能5000萬噸左右，退出煤炭產能1.5億噸以上。去產能再次成為熱議關鍵詞。對于煤炭行業來說，2017年去產能工作任務艱巨，存在人員分流安置難、資金保障難、歷史包袱處置難等突出問題。兩會期間，來自煤炭行業的人大代表、政協委員，結合煤炭行業去產能的實際情況，就如何解決去產能過程中的難點問題建言獻策。本刊綜合公開報道資料，特編發部分代表性的建議和議案，以期推動2017年煤炭去產能工作深入進行，促進煤炭行業脫困發展。

●全國政協委員、中國煤炭工業協會副會長兼秘書長梁嘉琨：采取多種措施深入推進去產能

堅定去產能加快淘汰落后產能仍是2017年的主基調，應采取多種措施深入推進去產能。

建議：一是要抓住處置“僵尸企業”這個牛鼻子。對于長期停工停產、連年虧損、資不抵債、主要靠政府補貼、銀行續貸等方式維持經營的“僵尸企業”，以及沒有自我發展能力且難以正常退出的，加快實施整體退出、關停出清。綜合運用減量重組、轉產轉型、產能合作等多種方式，引導競爭力弱的產能主動退出，提高煤炭產業集中度。

二是嚴格控制新增產能。嚴格落實國發 〔2016〕7號文件精神，從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目應按一定比例與淘汰落后產能和化解過剩產能掛鉤。

三是堅決淘汰落后產能。對國家安全監管總局等部門確定的13類落后小煤礦，以及開采范圍與自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等區域重疊的，以及采用國家明令禁止使用的采煤方法、工藝且無法實施技術改造的煤礦，必須依法關閉退出。產能小于30萬噸/年且發生重大及以上安全生產責任事故的煤礦，產能15萬噸/年及以下且發生較大及以上安全生產責任事故的煤礦，須在事故發生當年內淘汰。

四是綜合運用安全、質量、環保、能耗、技術、資源規模等政策措施，引導災害嚴重、安全無保障、煤質差、能耗不達標、非機械化開采的煤礦有序退出；引導長期虧損、資不抵債、長期停產停建、資源枯竭，以及違法違規和嚴重失信的煤礦有序退出。

●全國人大代表、山西煤礦安全監察局局長卜昌森：去產能要注重用市場化、法治化手段

2016年全國煤炭去產能、控產量工作取得階段性成效。但在取得成績的同時，也呈現出一些“癥結”，如相關政策不明確，退出礦井股東權益保障困難；去產能煤礦資產和債務處置缺少可操作性的政策支持；企業歷史欠賬多、資金壓力大等問題。今后幾年，去產能將進入攻堅期。

建議：國家要組織力量專門研究，出臺相應政策，搞好頂層設計，更加注重用市場化、法治化手段，通過兼并重組、債務重組、破產清算等多種渠道，依法依規處置好去產能煤礦涉及的資產債務等問題。

在引導去產能煤礦退出方面，充分考慮不同煤炭企業的區位、煤種、規模等因素，區分不同企業不同情況，制定有關淘汰破產政策，按“一企一策、新老接替、淘汰落后”原則，引導煤炭企業加快衰老礦井淘汰關閉進度，化解過剩產能；對去產能礦井轉產項目審批開通綠色通道，保障礦井接替、產能置換項目有序建設；研究制定股份制煤礦產能退出專項政策，厘清股份制煤礦股東責任義務，健全完善補償機制，維護股東合法權益；由政府收回去產能煤礦建設用地并退回土地出讓金。

在去產能煤礦資產與債務處置等方面，盡快修訂和完善《破產法》，通過兼并重組、債務重組、破產清算等渠道，依法依規處置好去產能煤礦涉及的資產債務問題；研究制定去產能煤礦資產與債務處置辦法，促進不良資產進行價值變現和價值提升，提高企業運行質量和效益。

在去產能的過程中，維護廣大煤礦職工的利益方面，建議制定國有煤炭企業富余人員向民營煤礦轉移的支持政策，努力搭建服務外部市場的平臺，可以采取勞務輸出、技術服務、托管運營等模式。組團勞務輸出助員工再就業，不僅可解民企礦工素質低的困局，也可解決富余技術力量和人員再就業問題。對于民營企業，政府也應參照國企做法，制定出臺相關政策，指導民營企業妥善處理關閉煤礦的職工問題，避免民營企業職工因政策標準差距過大引發矛盾。

●全國政協委員，開灤（集團）有限責任公司董事長、黨委書記張文學：多措并舉、扎實有效去產能

當前去產能任務艱巨，雖然國家圍繞去產能相繼出臺了一系列配套政策，但主導權在金融機構，同時缺乏具體的可操作的標準、辦法和程序，很難推進，“職工分流安置難、資金保障難、歷史包袱處置難”依然是去產能工作中存在的突出問題。國家應加大資金支持力度、充分發揮社會政策的托底作用，拓寬職工分流安置渠道，多措并舉，科學施策，切實做好去產能工作。

建議：一是切實降低煤炭企業稅費負擔，深化增值稅改革，降低煤炭產品增值稅稅率，同時從煤炭井下開采特殊性出發，擴大煤炭企業增值稅抵扣范圍；二是創新去產能市場交易手段，推動全行業新舊動能轉換，建立職工安置機制；三是制定債轉股政策，制定債轉股企業標準，明確指導目錄，制定可操作性強的政策措施，推進金融行業與實體企業深度融合、協調發展。

●全國人大代表、大同煤礦集團有限責任公司董事長張有喜：去產能過程中要妥善解決煤礦債務

去產能推進過程中，在民營股份退出、資產債務處置和人員安置資金上遇到了一些實際問題亟待解決。去產能煤礦關閉退出后，大部分煤礦債務均由集團公司統借統貸統還，或者由集團公司為其擔保，造成企業債務負擔增加，不良資產率上升，經營風險加大。

建議：國家出臺股份制煤礦去產能的股權退出政策，避免去產能礦井民營股份退出時，因產生評估溢價無具體操作依據。國家應協調財政部門和銀行出臺去產能關閉煤礦債務處置的具體政策。

一是允許企業集團公司層面成立清算機構，將關停產能煤礦涉及的資產、負債進行剝離，人民銀行停息掛賬。

二是由國資委聘請中介機構對關停煤礦開展專項清產核資，結果報地方政府審批確認后，國家給予企業專項全額補貼資金，用于企業歸還銀行貸款等債務。

●全國人大代表、山西潞安礦業集團董事長李晉平：用創新引領去產能

日前，潞安集團生產的一款以煤炭為原料的全合成高檔潤滑油通過了山西省科技廳成果鑒定。合成潤滑油這項技術以前掌握在國外幾家大公司手中，但潞安集團以煤炭為原料，通過創新技術，彌補了國內高檔潤滑油市場的不足。正是依靠技術創新的力量，使得要去產能的煤炭變成了高端產品。

建議：煤炭去產能，一方面要考慮怎么減，但更應該考慮怎么將減法變加法。創新就是關鍵。

●全國人大代表、中國平煤神馬集團董事長梁鐵山：煤礦去產能安置分流職工是關鍵

在中央化解煤炭過剩產能等一系列政策的指引下，2016年，河南省退出煤炭產能2388萬噸，壓減鋼鐵產能240萬噸，安置職工5.8萬人，走在了全國前列。其中，中國平煤神馬集團關閉礦井14對、壓減產能503萬噸;分流職工2.5萬人，占全省的近1/2。2.5萬名分流職工關系到2.5萬個家庭的幸福。去年以來，平煤神馬集團將結構調整與去產能、人員分流安置有機結合，把新建項目作為職工轉崗的重要渠道。僅平煤神馬集團在建的高效單晶硅電池項目建成后，就可以安置4000名煤礦職工轉崗就業。煤礦去產能的成敗關鍵在分流職工，只有通過新上轉型項目，才是妥善安置職工的長遠之策。

建議：中央進一步加大對煤炭企業結構調整的支持力度，每年拿出1000億元作為轉型發展基金，支持煤炭企業加快結構調整，盡早成功轉型，確保職工妥善安置。

●全國人大代表、淮北礦業集團董事長王明勝：煤炭去產能需要配套政策跟進

2016年煤炭去產能2.5億噸目標任務提前超額完成。隨著去產能工作的持續深入推進，企業現金流緊張、安全投入欠賬、欠發緩發工資等問題有所緩解，但是形勢并不容樂觀，去產能的任務依然很艱巨，推進煤炭去產能需配套政策支持。

建議：一是去產能礦井資產損失問題。首先要研究出臺相關配套政策，對去產能礦井的資產損失予以核銷；其次要按照“工業企業結構調整專項資金”的一定比例，中央和省兩級財政設立專項資金，分年度撥補完成去產能任務的煤炭企業，用于承擔煤炭企業處置資產損失而增加的財務負擔，幫助企業改善財務狀況，提高融資發展能力；最后要出臺關閉去產能礦井的資產補償政策，妥善解決資源整合礦井中的職工股份問題。

二是去產能礦井債務處理問題。對煤炭去產能所涉及的部分債務，首先是關閉退出的國有煤礦，比照執行原國有煤礦政策性關閉破產的有關政策，對可以明確貸款主體的銀行貸款，視為呆壞賬予以核銷。其次是對不能直接明確貸款主體、由集團母公司“統借統還”的煤炭債務，按退出產能占全公司總產能的比例，由中央和省級財政統一進行債務核銷，以降低集團母公司的資產負債率，幫助煤炭企業脫困發展。第三是由財政部發行特別國債，支持集團母公司貸款銀行剝離核銷去產能涉及的債務。第四是完善金融配套政策，支持商業銀行通過向金融資產管理公司打包轉讓、市場化債轉股等方式，加快處置不良資產。第五是對去產能礦井的債務，可考慮采取停息掛賬或計息掛賬的方式處理，切實減輕集團母公司的財務負擔，緩解去產能對煤炭企業整體造成的巨大沖擊。

三是去產能礦井職工安置問題。要加大政策支持力度，提高職工安置補償標準，擴大獎補資金使用范圍。

四是關于產能減量置換問題。產量置換要統籌考慮，因地制宜，進一步修訂完善相關政策。首先要調整現行政策規定，對國發〔2016〕7號文印發前已核準的在建煤礦項目，特別是已經投入巨資建設、工程形象進度超過50%的在建煤礦項目，不應承擔化解過剩產能的任務，否則將造成國有資產流失。

五是關于煤炭先進產能釋放問題。去產能不僅要實現總量控制，更要實現產能結構調整，讓其向技術領先、安全環保標準達標的先進產能傾斜，最終才能提升能源穩定供應的能力。為充分發揮先進產能的引領作用，提升煤炭行業整體生產力水平，建議一方面要制定合理先進產能評價標準，另一方面要有序釋放煤炭產能。

●全國人大代表、重慶能源投資集團公司董事長馮躍：加快建立完善煤礦落后產能退出長效機制

當前，隨著煤炭行業化解過剩產能工作的不斷深化，按照市場化機制，部分股份制煤礦進入關閉破產退出程序，但由于其股權結構復雜、涉及面廣、利益多元，同時缺乏相關煤礦退出政策支持，一些股份制煤礦對關閉退出條件期望值高，在無法滿足其要求的情況下，對煤礦關閉退出不積極、不主動，甚至有抵觸情緒，導致關閉退出無法推進。

建議：應加快建立完善煤礦落后產能退出長效機制，制定煤炭等不可再生資源綜合利用規劃和落后產能標準，通過提高環保標準、市場準入機制、安全生產標準，強化監管，真正把資源儲量少、賦存條件差、安全生產無保障、扭虧無望的“僵尸”煤礦淘汰掉，把安全、高產、高效和綜合利用好的煤礦留下來，確保煤炭產業健康持續發展。盡快研究制定股份制煤礦產能退出專項政策，按照市場化、法治化原則，厘清股份制煤礦股東責任義務，債權處理原則，完善債務分割的具體辦法，健全完善補償機制，維護股東合法權益。借鑒國外好的去產能做法，總結上一輪煤礦兼并重組經驗，認真研究完善去產能補償機制和優惠政策，切實提升去產能的主動性和積極性。

●全國政協委員、中國礦業大學(北京)副校長姜耀東：把煤炭產能納入法治化管理

近年來，有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于促進煤炭行業健康發展的一系列決策部署，加強行業誠信建設，深入開展以治理違法違規、淘汰落后、減量化生產為主要內容的聯合執法和督查活動，行業化解過剩產能取得積極進展，煤礦安全生產形勢持續穩定好轉，全國煤礦生產安全事故總量和死亡人數連續下降，煤礦百萬噸死亡率降低到目前的0.156。但總體形勢仍然不容樂觀，煤礦違法違規生產屢禁不止，個別地區片面追求經濟發展，落后產能應退未退，還違規批建小煤礦，有的地區超能力下達生產任務，有的煤礦超能力生產現象依然存在，不僅阻礙了煤炭行業化解過剩產能工作的順利推進，也為煤礦安全生產帶來了隱患。

建議：一是認真貫徹落實《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）文件精神，盡快研究出臺煤炭產能管理實施辦法，建立全國煤炭產能監管體系，明確煤炭產能管理工作職能定位，健全責任追究制度，將煤炭產能管理納入法治化軌道。

二是嚴格煤礦生產能力的監管。全面推進“陽光產能”，煤礦項目核準與審批部門要將煤礦井型向全社會公開，嚴禁產能核增；加大對資源枯竭、扭虧無望、安全無保障、煤質差煤礦退出力度；煤炭企業要加強誠信建設，建立煤炭產能公告和承諾制度，嚴禁超能力生產和未批先建、批小建大等違規行為。

三是改進行業管理和國資監管考核機制和聯合懲戒措施，健全社會監督機制，引導煤炭企業樹立法治意識，嚴格遵守有關法律法規，堅決杜絕“違法成本低、守法成本高”現象。

●全國人大代表、陜西煤業化工集團銅川礦業有限公司下石節煤礦工會主席徐群賢：盤活關閉煤礦閑置資產

隨著國家產業結構調整和保護性開采不可再生資源戰略的實施，淘汰和關閉了一大批落后產能礦井，礦井接續困難，職工安置與企業發展面臨巨大挑戰。一些老礦業公司企業在關閉礦井化解過剩產能和職工安置方面遇到諸多困難和問題。同時，隨著新清潔能源的開發和利用，關閉煤礦的數量還將日趨增多，閑置資產盤活難度大，嚴重束縛著企業的轉型發展。要充分提高企業現有資產閑置利用率，妥善確保老礦區國有資產保值、增值。

建議：希望國家給予政策及財力支持和扶持，簡化程序，實行后補獎勵，切實把這些閑置資產用好、用活，促進企業轉型發展，妥善安置分流職工，為下崗企業工人在就業、創業方面提供良好的發展空間。

●全國人大代表、江西省煤炭集團公司豐城礦務局坪湖煤礦洗煤廠洗煤班班長胡淑萍：讓部分煤礦職工提前退休

今年政府工作報告提出的重點抓好鋼鐵、煤炭等困難行業去產能工作，對于優化全國產業結構，推動經濟健康發展具有重要意義。壓縮產能過程中，遇到的最大問題就是職工安置問題。由于長期在煤炭行業工作，煤礦職工技能較為單一，如果分流則很難適應其他崗位的需求，加之職工對企業依賴性較強，導致職工流轉面臨的難度較大。

建議：國家應加大對煤礦企業的支持力度，為年齡分別超過50歲、40歲的男女煤礦職工辦理提前退休。這樣既有利于企業減少產能壓縮的阻力，同時也能保障長期在煤礦一線工作職工的利益。國家還可綜合運用教育培訓、金融和社保等手段，對分流職工進行再就業培訓，提供優惠小額貸款，幫助他們創業。

●全國人大代表、山西焦煤集團西山煤電公司杜兒坪礦三采區掘進隊一隊副隊長董林：研究制定煤礦合理工作日制度

當前，我國經濟發展進入了新常態，煤炭需求放緩、市場供應寬松成為新常態，煤炭供應保障能力進一步提升。與此同時，隨著煤礦機械化、現代化水平的提高，為煤礦工人縮短勞動時間創造了條件。《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發[2016]7號）文件，明確要求建立煤礦276個工作日制度和法定節假日、周日煤礦停產放假。276個工作日制度實施以來，得到了煤炭企業和工人的普遍歡迎，不僅提高了職工勞動效率和煤礦質量標準化管理水平，促進了煤礦安全生產，也使煤礦工人得到了更多的休息時間，降低了煤礦開采強度，實現經濟效益的好轉。要進一步貫徹落實《中華人民共和國勞動法》，切實維護煤礦職工合法權益，提高煤礦工人生活質量，推動煤炭行業可持續發展。

建議：一是貫徹落實《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）和《煤炭產業政策》要求，在全國煤礦實行276個工作日制度，降低煤礦職工工作強度，改善煤礦職工生活質量。在此基礎上，研究建立煤礦合理工作日制度，進一步規范煤礦生產作業時間。

二是鼓勵發展煤礦先進產能，并允許具備先進產能資質的煤礦根據煤炭市場供需關系，在保障煤礦安全生產和不超能力生產的條件下，自愿選擇煤礦生產作業時間，維護煤炭市場供需平衡。